◎ 金 磊

“城災”并非不可防患于未然
——也議如何謀劃“十三五”安全發(fā)展之策

◎ 金 磊

城市是人類偉大的發(fā)明，承載著人們對美好生活的追求與成果。但事實是，并非每個城市都如其表象那般光鮮亮麗，沒有秩序的城市往往比叢林更危險。2014年縱觀世界，一個“航空災難”的歲末又再添亞航QZ8501航班悲劇，全球“災事”正如瑞士再保險公司披露的信息：2014年全球因自然災害與人為災害導致的經濟損失達1130億美元，較2013年的1350億美元有所下降，其中自然災害造成的損失為1060億美元，也低于近十年1880億美元的年均水平。不過瑞士再保險公司的報告提醒說2014年災難的高風險度必須關注。

1.應高度重視頻發(fā)的“城災”事件

縱覽中國城鄉(xiāng)“災事”十分嚴重：位列2014年中國十大天氣事件之首的是1949年以來最強臺風“威馬遜”襲擊華南，受其影響海南、廣東、廣西、云南多地出現(xiàn)洪澇、交通、電力通訊中斷事件，致76人死亡，此外，華南前汛期開始早雨量大，深圳5月8日-11日遭遇2008年以來最強暴雨，當?shù)爻霈F(xiàn)150處道路積水，5千輛公交車無法運營，2千余輛汽車被淹，近百架次航班被取消；2014年全國“地災”頻發(fā)，呈現(xiàn)“小震級，大災害”的特點如5月24日、5月30日云南盈江縣先后發(fā)生5.6級、6.1級地震；8月3日云南魯?shù)榭h6.5級地震；10月7日云南普洱市6.6級地震；據(jù)國家安監(jiān)總局統(tǒng)計，2014年1月至11月發(fā)生的37起重特大事故已結案25起，在全國2853個縣中，已篩選出182個安全生產重點縣，涉及50個煤礦縣、60個?；房h、22個煙花爆竹縣、50個非煤礦縣；2014年全國因建筑施工坍塌事故嚴重，僅下半年五個月造成死亡的事故就有：12月6日湖北潛江市曹禺大劇院平臺坍塌、11月26日河北唐山市廠房模板脫落坍塌、11月19日廣西防城港市某工程擋土墻坍塌、河北保定市某項目排污管道坍塌、11月10日遼寧朝陽市某工地塔吊傾覆、11月7日安徽淮南市工地腳手架坍塌、11月4日甘肅蘭州境內某隧道坍塌、10月31日四川南充市某在建居民樓坍塌、10月20日江西吉安市某在建賓館坍塌、9月28日福建三明市某在建隧道坍塌、8月2日新疆昌吉州某項目模架垮塌等。事實上，每年年末頻發(fā)建筑事故已成“規(guī)律”，混亂的行業(yè)管理、再加上冬季施工及趕工期，出事故已是必然命題。

盡管2014年年末國務院已經嚴肅處理江蘇昆山特別重大爆炸事故（97人死亡，163人傷），以主管副省長、市長為代表的35人受到黨紀政紀處分，但2014年12月以來仍有一連串的錐心之痛，報界將這些黑色事件稱為“爛尾新聞”：12月8日下午2時，安徽淮北市同仁中學年初剛被年檢安全合格的西圍墻突然倒塌，導致正在上體育課的5位女學生死亡，2人受傷，這讓人聯(lián)想到20年前的新疆克拉瑪依友誼宮那次大火，它燒死了284個孩子，為什么平安校園迄今還難以平安，為什么我們始終記不住校園中的悲??；12月15日凌晨2時，河南新鄉(xiāng)某娛樂場所發(fā)生火災，致11人死亡，下午14時河北廊坊某幼兒園垮塌，3名兒童遇難，多人受傷；12月29日，清華大學附屬中學體育館的建筑工地發(fā)生底板鋼筋倒塌事故，公開資料顯示，該校百年校慶工程付出了10死4傷的代價。臨近2014年歲末年初，佛山爆炸、上海踩踏、哈爾濱大火，已造成59人死亡，近百人受傷，直擊人心的多起重特大事故，不僅為節(jié)日安全之痛頻鳴響警鐘，它已在追問大城能有如此抵御不住的事故災難：2014年12月31日上午9時，廣東佛山順德某機械廠發(fā)生大爆炸，廠房屋頂被掀，因正值上班期間當場致14人死亡，數(shù)十人送醫(yī)院救治。強大爆炸沖擊波危機100米范圍內的廠區(qū)及家屬區(qū)；2014年12月31日23時35分，上海外灘發(fā)生擁擠踩踏事件，截止2015年1月1日11時，已致36人死亡，47人受傷。在這個跨年的悲劇中，它拷問著上海作為“先鋒之城”的全球形象，揭示出上海的公共管理之痛。特大城市管理是世界性難題，任何細小環(huán)節(jié)疏忽，均可釀成大禍。也許有人會說，這是慶祝節(jié)日難以預料的，但我以為真正難以想到的是這類“低級”野蠻失控狀態(tài)，最不該發(fā)生在中國大城市上海，若真是沒有想到，那意味著上海的節(jié)慶公共安全預案是虛設的！面對如此多的個案城市管理者真的無資格健忘：2004年的元宵節(jié)，北京密云元宵燈會發(fā)生踩踏37人逝去；1993年1月1日零時10分，香港蘭桂坊跨年活動發(fā)生踩踏21死，63人傷；1987年上海陸家嘴輪渡站同樣發(fā)生過擁擠慘禍；1989年4月15日，96人喪命于英格蘭足總杯半決賽謝菲爾德市希爾斯堡體育場；2010年夏，德國杜伊斯堡舉行“愛的大游行”電子音樂狂歡節(jié)造成踩踏，死亡21人，300人受傷。如今，2015年跨年慶典在柏林長達2公里的“6.17”大街舉行，有百萬人參加，在秩序中未出現(xiàn)過度擁擠狀況；筆者身臨倫敦2015年跨年焰火晚會及2015年1月1日中國倫敦迎新大游行，盡管場景熱烈，人物逾百萬，但真正感受到應急管理到位的秩序感，這至少表明跨年節(jié)慶不是不能搞，也非要以傷亡為代價，重在城市管理者做足“功課”沒有。據(jù)悉，全國多個城市無視上海如此嚴重踩踏事件，仍利用節(jié)慶大搞促銷，如延安市1月3日上午東大上品商場一樓已人滿為患，只為微信“點贊”爭搶著領取床上免費用品，造成事故隱患。

2015年1月2日下午1時許，哈爾濱市道外區(qū)太古頭道街某倉庫起火（該建筑為商住兩用居民樓），大火造成這僅有20年房齡部分建筑坍塌，五名消防戰(zhàn)士犧牲，14人受傷，549戶2千多名居民以及臨街商戶受災。此次事故留下的話題與思考很多，如“救火”如何從滅火之時開始，事后的“救”遠不及事前的“防”；哈爾濱起火建筑為何突然坍塌；越來越多的消防之困在問“城災”，何以讓救災者“零殉職”，這才是敬畏防災減災工作者生命的體現(xiàn)，我們如何早日走出救災者犧牲的“怪圈”……

2.應積極思考2015年安全減災對策及編研“十三五”防災規(guī)劃

事實上，2014年的“減災”并未停歇，繼2014-2015年跨年災禍后，2015年1月3日凌晨又一起大火，將云南大理有600年歷史的巍山古城標志性建筑、云南省文物保護單位的拱辰樓燒毀殆盡。土木結構、風干物燥、道路狹窄導致消防救援困難是防范古建火患的先天不足，但透過初步查明的巍山拱辰樓的毀滅，問題還出在省文物保護單位違規(guī)變身為茶館電氣線路故障火災所致?；仨目矗?014年4月6日，麗江束河古城發(fā)生火災、2014年1月11日香格里拉獨克宗古城發(fā)生火災；2014年1月9日四川甘孜州五明伊學院等發(fā)生火災、2013年10月20日湖南洪江“曾國藩兵服廠”周邊民居火災、2013年10月9日南京夫子廟景區(qū)火災、2013年5月7日云南瀘沽湖景區(qū)內摩棱部落古老寨子火災、2013年4月20日湖南鳳凰古城火災、2013年3月麗江古城興義街火災都是近兩年來我國歷史文化名城名鎮(zhèn)名村典型的火災個案。另據(jù)國家文物局統(tǒng)計，自2009-2014年，全國文物古建筑發(fā)生火災1400起，火災原因多數(shù)為生活用火不慎、電器短路、吸煙等人為因素，因此中國新型城鎮(zhèn)化建設的“城災”抵御不僅是大城市的“城市病”，也要格外關注老祖宗留下的遺產安全，否則我們的后代就只能通過照片去認識歷史，欣賞華夏文明了。

面對2015年已在不期然中悄然而至，回望2014年那些無法忘掉的“災事”與“悲情”，我們該如何寄語2015年呢？有哪些是確定的和無法確定的事？有哪些災害隱患還在醞釀之中尚未發(fā)現(xiàn)？還有哪些防災減災的舊有觀念要抵制并化解？政府的應急管理體系該如何適應改革發(fā)展及時作出調查？城市公眾又該怎樣務實地自覺接受安全文化自護教育，提升自身綜合應對突發(fā)事件的能力？2015年已是“十二五”的最后一年，“十三五”規(guī)劃編研已經啟動，如何從“舊常態(tài)”向“新常態(tài)”過渡，如何為發(fā)展尋到綜合減災的對策等，都成為2015年中國城市或新型城鎮(zhèn)化建設中不能不思考的大計，以下試歸納四點構想：

策略1：樹立安全發(fā)展理念，融入“十三五”規(guī)劃之中

2015年聯(lián)合國將在全球范圍內紀念自1990年開始的“全球減災行動”并將在日本召開第三次世界減災大會。無論是國際背景還是中國發(fā)展，安全減災穩(wěn)定局面都十分必要，所以主動適應經濟社會發(fā)展新常態(tài)，全力開創(chuàng)城鄉(xiāng)安全減災新局面格外重要。據(jù)此要在2015年安全對策及編制的“十三五”規(guī)劃中至少做到：（1）要從城市總體運行安全出發(fā)，用綜合減災及大安全觀統(tǒng)領城市安全發(fā)展模式，切不可搞簡單的單一災種的規(guī)劃疊加；（2）要深刻汲取上海大城典型災例教訓，盯住問題隱患及薄弱環(huán)節(jié)，從細節(jié)到最大危險性預期后果對城市危機做出描述，徹查現(xiàn)有主環(huán)節(jié)應急預案，并使之與城市防災規(guī)劃相銜接；（3）重點依法安全減災，著力治本攻堅，現(xiàn)階段除擺正《突發(fā)事件應對法》、《安全生產法》、《消防法》、《抗震減災法》、《氣象法》等法規(guī)關系外，更要站在全局安全視野上深化可能的城市體制機制建設，盡可能推進《城市防災法》的編研，盡可能使防災減災安全法規(guī)在推進中國新型城鎮(zhèn)化建設中發(fā)揮作用，并使之全過程指導“十三五”規(guī)劃的安全實施，確保重大工程、重大項目、重大政策的安全實施。

策略2：鎖定本質安全觀，強化城市安全設計

城市設計是城市發(fā)展之魂，城市安全設計更成為城市安全的根本。城市的風險不可怕，怕的是不知風險和沒有戰(zhàn)勝風險的能力。要承認，從令人倍感不適的嚴重霧霾，到如百慕大一般的吞人地陷，再到雨季內澇、冬季封路，呼吸有風險、走路有風險、可愛的城市為什么處處埋著“機關”，怎樣營造安全空間和環(huán)境，怎樣走出危險臃腫的城市，必須寄期望于城市安全設計。城市安全設計的核心是要在城市規(guī)劃及開發(fā)建設各階段先鎖定本質安全，即將盡可能知曉的危險因素納入設計環(huán)節(jié)中，特別找到限制和控制對策、預防和保護對策、減緩性保護對策等。具體將要視項目空間分布和規(guī)模結構、研究與資源環(huán)境承載能力的匹配關系、處理城市各級管理水平限度下的“城市病”易發(fā)情況、從根本上解決城市功能失調與器官受損的狀況，在此基礎上要以協(xié)調發(fā)展之思處理好地面沉降、軌道安全與城市地質等問題，尤其要加大城市氣象及其極端天氣影響下的城市空間環(huán)境安全設計，使某些已發(fā)生的極端事件逐步納入城市常態(tài)安全防災體系中，創(chuàng)造城市在未來大發(fā)展格局下的安全新標準和新引擎。如在重視城市適當建設超高層建筑積極性的同時，從城市安全本質設計審視看，超高層建筑的攀比會對城市帶來一系列負面影響，最大的危機是城市安全自救自護能力的無法保證的“致命傷”。

策略3：求解認清地下管線安全風險是當務之急

城市管理中引入大數(shù)據(jù)是個新思路，芝加哥市長拉姆·艾曼紐認為：大數(shù)據(jù)時代，與其被動接受那些突如其來的應急狀況，不如借助大數(shù)據(jù)的興起未雨綢繆的主動出擊，改變大城市面對頑疾束手無策的尷尬。打造可量化的安居城市宜從認清城市生命線網絡的地下管線開始。2014年6月國家出臺《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，明確了未來十年的三步路徑即在2015年前完成地下管線的普查、5年之內改造舊管線、10年內建成安全完整體系。地下管線即保障城市安全運行的生命線，僅水系統(tǒng)平均每平方公里建成區(qū)就有30-40公里供水、雨水和污水管線，治水如同治國，不僅要治水患，更要發(fā)展應“水”而生的經濟區(qū)。2014年住建部在《海綿城市建設技術指南》中強調，在構建低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)框架前應做好城市市政管網的調研。要看到當下在建設、運營和維護諸環(huán)節(jié)，管網末端的標準規(guī)范都很欠缺，加重了管網的錯接、混接、管道淤積等問題。至今全國有1/2的地下管線未普查，現(xiàn)有管網的診斷技術還較落后，人工診斷占80%，自動化設備僅占20%，影響著管理水平及質量。再如城市供熱管道也同樣問題重重，供熱管道事故乃至爆炸雖有偶然性，但其根源是必然的，分析其原因主要有：管道連接混亂、亂用錯用閥門及補償器、管道埋深未按照國家規(guī)程、管道超年限使用、管道本身受腐蝕、自然災害及相關災害導致爆管等。為此，對生命線系統(tǒng)要實施可靠性對策即精細設計以確保合理配置資源；冗余設計確保系統(tǒng)有一定備份以應對不測；借助當代科技手段及信息力，在強化現(xiàn)場管理時，提高生命線系統(tǒng)及網絡的適應性與可修復能力等。

策略4：提高以政府管理者為首的國民安全文化素養(yǎng)

2014年12月26日值印尼海嘯10周年，當年印尼亞齊特區(qū)災情最為嚴重（死13萬人，失蹤9萬人，超過50萬人無家可歸）。如今印尼亞齊已在傷痛中再生，自12月25日起亞齊特區(qū)舉辦了一系列以“反思 感謝 覺醒” 的災難文化紀念活動?？v觀印尼亞齊的災后重建項目，最為豐富的是為避難所做的準備，他們表示“多一座避難樓、多一塊指示牌，便多一分生的希望”。由于大規(guī)模的海嘯600年光顧一次，所以每年要舉行多次海嘯訓練及演習，當前及未來印尼亞齊的最大隱患是要足夠樹立防災減災的意識，要防止由于缺乏海嘯天災知識所導致的人禍之災。

我們之所以強調全社會、尤其是政府各級管理者要樹立安全文化意識，是因為安全文化除自護自救能力建設的內涵外，還具有責任意識，明責貴在要求各級管理者必須成為拯救生命的責任人，而不做局外人或旁觀者。明責強調依法依規(guī)，不分職位高下，要切實加強全員、全方位、全過程的安全減災精細化管理。只有這樣安全文化才有希望納入制度化，安全文化的自護能力才能在責任心的基礎上守土有責、守土盡責、守土負責、負責必明責、履職必盡責、失責必問責。國民的安全文化教育貴在養(yǎng)成和培育、知識就是力量，要在城市公眾中廣為開展“災情即為市情”的教育，認知風險，時時保安全。當下最應啟動的方式是要在不同城市開設安全防災保險，從而通過災害經濟與保障的社會學方式，培養(yǎng)公眾的防災備災心態(tài)。事實上，一個完善的城市需要集眾人之小力，聚抗災之大力的，同樣災害立法也應給公眾安全平安建設積極參與提供條件及保障，在這里我們特別建議各級領導要率先做好安全文化教育的推動者，只有這種觀念的真正轉變，才能使國民安全文化教育深入的、而非形式化的，從中小學學生走向社區(qū)教育中，從被動訓練變成主動演習，從而贏來我國城鄉(xiāng)安全生活到安全生產發(fā)展的新局面，城市真該以自身的管理與作為讓人們感受到美好，而不僅僅是停留在口號上，體現(xiàn)在可怕的自我陶醉之中。

作者單位：北京市建筑設計研究院