◎ 鞠鵬飛

威海市應(yīng)急管理體系的建設(shè)及實(shí)踐

◎ 鞠鵬飛

地級市政府的應(yīng)急能力直接影響著突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對效果。本文以威海市為藍(lán)本，從組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案等12個方面，系統(tǒng)梳理和全面總結(jié)了地級市應(yīng)急管理體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對于其他基層單位進(jìn)一步加快推進(jìn)應(yīng)急管理工作常態(tài)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)，具有一定的借鑒意義。

突發(fā)事件 應(yīng)急管理 體系建設(shè)

地級市政府的應(yīng)急能力直接影響著突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對效果。多年來，威海市各級各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《山東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》，以“一案三制”為重點(diǎn)，以“穩(wěn)固基礎(chǔ)、提升層次、增強(qiáng)實(shí)力”為目標(biāo)，初步形成了“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾廣泛參與、防范嚴(yán)密到位、處置快捷高效”的應(yīng)急管理機(jī)制。本文從組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案等12個方面，系統(tǒng)梳理和全面總結(jié)了威海市應(yīng)急管理體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對于其他基層單位進(jìn)一步加快推進(jìn)應(yīng)急管理工作常態(tài)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)，具有一定的借鑒意義。

1.組織領(lǐng)導(dǎo)體系

按照“大社會、大管理、大應(yīng)急”的思路，建立和完善應(yīng)急管理體制，確保有人管事、有人定事、有人辦事。明確了各級黨委、政府的應(yīng)急管理職責(zé)。市、縣、鎮(zhèn)三級均成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，做到了職能、機(jī)構(gòu)、人員、機(jī)制“四到位”。目前，全市共成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)415個、辦事機(jī)構(gòu)415個。市委、市政府每年召開專題會議，研究應(yīng)急管理工作，并嚴(yán)格執(zhí)行主崗主責(zé)、一崗雙責(zé)制度，建立健全了聯(lián)席會議、監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等工作機(jī)制，加大日常調(diào)度和監(jiān)管力度，形成了更加科學(xué)、更加完善、更加高效的應(yīng)急管理體系。各級應(yīng)急辦認(rèn)真履行值守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)和管理服務(wù)等職能，建立健全了內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制， 完善了《應(yīng)急檔案資料管理制度》，編印了《應(yīng)急管理工作大事記》、《威海市應(yīng)急管理工作資料匯編》等系列叢書，有效提升了內(nèi)部管理規(guī)范化水平。

2.綜合規(guī)劃體系

按照“預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合、全面布局與重點(diǎn)建設(shè)統(tǒng)籌、近期任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)兼顧”的原則，編制下發(fā)了《示范項目建設(shè)方案》和《示范項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，先后開展了兩批共16個市級示范項目建設(shè)，積極發(fā)揮行業(yè)和屬地職能，大力推進(jìn)縣級示范項目建設(shè)，共培育各級各類示范項目70多個。

按照現(xiàn)行事權(quán)、財權(quán)劃分原則，各級財政分級負(fù)擔(dān)預(yù)防和處置突發(fā)事件的經(jīng)費(fèi)，并將其納入了財政年度預(yù)算。建立了政府、企業(yè)、社會相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制，保證了應(yīng)急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面的建設(shè)、更新與維護(hù)要求。建立了企業(yè)安全生產(chǎn)長效投入機(jī)制，不斷增強(qiáng)高危行業(yè)企業(yè)安全保障和應(yīng)急救援能力。

3.應(yīng)急預(yù)案體系

3.1 預(yù)案更加健全規(guī)范

以“科學(xué)化、實(shí)用化、效能化”為目標(biāo)，積極完善全市應(yīng)急預(yù)案體系。先后開展了三輪應(yīng)急預(yù)案編修工作，并結(jié)合基層特點(diǎn)，按照“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、格式規(guī)范、內(nèi)容簡潔、易于掌握、便于操作、有效管用”的要求，大力推廣“預(yù)案手冊化”等先進(jìn)做法，梯次推進(jìn)各級各類預(yù)案及《操作手冊》的編修工作，做到年年有計劃、月月有調(diào)度、時時有指導(dǎo)。目前，全市共編修各級各類預(yù)案2萬多個，基本形成了縱到底、橫到邊的預(yù)案體系；其中，市級總體預(yù)案1個、市級專項預(yù)案49個、市級部門預(yù)案60個。出臺了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，編印了《應(yīng)急預(yù)案和操作手冊編寫指南》，制訂了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案啟動規(guī)程》。實(shí)現(xiàn)了預(yù)案集中管理、有序銜接和信息共享。健全了預(yù)案修訂制度，各類預(yù)案原則上每兩年至少修訂1次，或根據(jù)實(shí)際需要及時組織修訂。

3.2 演練更加經(jīng)常

統(tǒng)盤考慮預(yù)案編修與演練，建立了預(yù)案演練制度，編制了《應(yīng)急預(yù)案演練參考資料匯編》、《應(yīng)急預(yù)案演練評估制度》，每年都下發(fā)預(yù)案演練計劃，確保各級各類預(yù)案每年至少演練一次。在演練形式上，堅持桌面推演、實(shí)戰(zhàn)模擬等多種形式并重，既有理論探討，又有實(shí)踐檢驗(yàn)；在力量搭配上，增強(qiáng)關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)以上促下、以點(diǎn)帶面、以練提質(zhì)的目的。2014年，共組織跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性演練40余次。

4.指揮平臺體系

4.1 科學(xué)籌劃 整體推進(jìn)

依托全市黨政電子專網(wǎng)，按照地上和地下相結(jié)合、固定和移動相結(jié)合、市縣鎮(zhèn)相結(jié)合的思路，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)具備監(jiān)測預(yù)警、信息報告、指揮調(diào)度等功能，縱向到鎮(zhèn)（街道）、橫向到部門的視頻會商平臺。先后投入1000余萬元，既在市政府建設(shè)了應(yīng)急指揮“大中心”，又在市政府值班室建設(shè)了日常調(diào)度“小中心”，并積極向鎮(zhèn)（街道）延伸指揮功能。目前，各區(qū)市和鎮(zhèn)（街道）平臺已基本建成，共有聯(lián)網(wǎng)單位110個（其中，市直單位31個、市〈區(qū)〉7個、鎮(zhèn)〈辦〉72個），基本實(shí)現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)三級音視頻互聯(lián)互通。

4.2 規(guī)范管理

根據(jù)市里的統(tǒng)一部署，各聯(lián)網(wǎng)單位都安排了1—2名工作人員負(fù)責(zé)設(shè)備的管理和維護(hù)，確保專人專管、專機(jī)專用。編制了《應(yīng)急平臺調(diào)度管理辦法》、《應(yīng)急指揮系統(tǒng)演練腳本》，根據(jù)各聯(lián)網(wǎng)單位的工作特點(diǎn)，分別采取即時調(diào)度、一周一調(diào)、一月一調(diào)、一季一調(diào)的方式，對設(shè)備運(yùn)行、值守應(yīng)急及突發(fā)事件處置等情況進(jìn)行綜合調(diào)度和系統(tǒng)演練。落實(shí)了維保企業(yè)，簽訂了維保協(xié)議，建立了聯(lián)合巡檢保障機(jī)制，確保系統(tǒng)始終處于良好運(yùn)行狀態(tài)。

5.監(jiān)測預(yù)警體系

5.1 完善排查及監(jiān)測機(jī)制

積極推行網(wǎng)格化排查模式，以鎮(zhèn)（街道）、村（居）為基本單元，建立了分級、分類管理制度和風(fēng)險隱患信息數(shù)據(jù)庫，對風(fēng)險隱患實(shí)行動態(tài)管理，防止失控漏管。2014年以來，共組織大規(guī)模安全檢查和隱患排查800多次，確定重大危險源348個，整改隱患4000多處。同時，積極開展城市綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建活動，環(huán)翠區(qū)竹島辦事處陶家夼社區(qū)被評為“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。同時，積極推進(jìn)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，增加監(jiān)測點(diǎn)，擴(kuò)大覆蓋面，建成社會安保、城市交通、森林防火、海上交通、重點(diǎn)污染企業(yè)在線等20多個監(jiān)控系統(tǒng)，提高了監(jiān)測精準(zhǔn)度和現(xiàn)代化水平。

5.2 完善預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制

按照“海陸并重、共建共用、多災(zāi)種兼容”的基本思路，依托氣象業(yè)務(wù)和氣象預(yù)報發(fā)布系統(tǒng)，整合各類專業(yè)資源，探索建立了四級六大類預(yù)警平臺，健全了公眾短信通信“綠色通道”制度、媒體聯(lián)系制度以及相關(guān)聯(lián)動機(jī)制，充分利用公共通信、新聞媒體等專業(yè)系統(tǒng)，全面拓展發(fā)布渠道和手段。近幾年，全市平均每年發(fā)布各類預(yù)警信息2000余條次，盡管先后經(jīng)歷了風(fēng)暴潮、大暴雨、暴風(fēng)雪和臺風(fēng)等惡劣天氣過程，由于預(yù)警及時、防范到位、應(yīng)對有力，有效避免和減少了災(zāi)害損失。

6.物資儲備體系

6.1 明確思路 完善機(jī)制

建立和完善應(yīng)急物資管理體制。按照《市級應(yīng)急物資儲備總體規(guī)劃》，著力把握好季節(jié)性、區(qū)域性、傳播性“三大規(guī)律”，全面加強(qiáng)生存必需品、生活必需品、生產(chǎn)必需品、搶險救援、專業(yè)物資等7大類、16小類應(yīng)急物資儲備。目前，全市共建立各類物資儲備庫86個，儲備救援物資734宗，總價值達(dá)4億多元。

按照《應(yīng)急項目政府采購管理暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急項目的政府采購行為，依托現(xiàn)有儲備體系和網(wǎng)絡(luò)資源，建設(shè)了應(yīng)急物資保障指揮調(diào)度網(wǎng)絡(luò)平臺。例如，2011年3月17日，受東日本大地震核事故影響，威海市出現(xiàn)搶購、搶批碘鹽現(xiàn)象，為此，市政府及時向上級有關(guān)部門報告情況，并立即啟動應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，調(diào)度轄區(qū)內(nèi)食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和配送中心加緊調(diào)運(yùn)，實(shí)行24小時配送服務(wù)。在各方面的共同努力下，第二天全市食鹽供應(yīng)逐步恢復(fù)正常。

6.2 提升儲備層次

針對應(yīng)急救援裝備種類多、數(shù)量大、涉及面廣的特點(diǎn)，在對現(xiàn)有各類應(yīng)急資源進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，探索建立了市級應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，對儲備物資實(shí)行分類登記、統(tǒng)一管理、動態(tài)更新。注重購置大裝備、好裝備、新裝備，為應(yīng)對難、險、重、奇等各類突發(fā)事件做好充分準(zhǔn)備。2014年，啟動了市級綜合救災(zāi)儲備庫建設(shè)，2015年將建成并投入使用。

7.搶險救援體系

7.1 隊伍建設(shè)

嚴(yán)格執(zhí)行《應(yīng)急救援隊伍協(xié)調(diào)運(yùn)行辦法》，大力推進(jìn)各級各類應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，不斷提高整體應(yīng)急救援能力。在綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)方面，市、縣兩級政府依托公安消防隊伍，分別成立了應(yīng)急救援支隊和大隊，實(shí)現(xiàn)了“一專多能、一隊多用”；初步建立了鎮(zhèn)、村兩級消防隊伍，并積極整合基層警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員等力量，健全鎮(zhèn)、村兩級綜合性應(yīng)急隊伍。在骨干應(yīng)急隊伍建設(shè)方面，充分整合解放軍現(xiàn)役和預(yù)備役部隊、武警部隊等力量，嚴(yán)格落實(shí)值班備勤和應(yīng)急演練等制度，不斷增強(qiáng)綜合突擊能力。在專業(yè)應(yīng)急隊伍建設(shè)方面，重點(diǎn)加強(qiáng)了防汛抗旱、海上搜救等19類專業(yè)應(yīng)急隊伍建設(shè)，共600余支、3萬余人。在專家組隊伍建設(shè)方面，成立了各級各類專家組，制訂了專家組工作規(guī)則，完善了聯(lián)席會議、決策會商等工作機(jī)制，共有各類專家358名。在志愿者隊伍建設(shè)方面，依托共青團(tuán)、紅十字會等，建立了應(yīng)急志愿者隊伍，健全了志愿者信息庫，完善了有關(guān)扶持和鼓勵機(jī)制，共有志愿者隊伍97支、4000余人。村（居）、基層企事業(yè)單位等也都結(jié)合實(shí)際需要，建立了專（兼）職群眾性應(yīng)急隊伍。此外，注重發(fā)揮國內(nèi)、國際合作機(jī)制的輔助作用，與黃渤海城市建立了黃渤海區(qū)域海上應(yīng)急處置合作機(jī)制，與日本神戶亞洲城市信息中心建立了應(yīng)急救援國際合作關(guān)系。

7.2 裝備配備

各級政府（管委）充分發(fā)揮牽頭和主導(dǎo)作用，在應(yīng)急裝備采購上給予重點(diǎn)保障，并按照急用、實(shí)用、管用的要求和先補(bǔ)種類、后補(bǔ)數(shù)量的原則，區(qū)分輕重緩急，分階段、分步驟調(diào)整和充實(shí)應(yīng)急救援裝備。其中，市、縣兩級重點(diǎn)采購防化、防暴、防震、防汛、防疫、防污染等重大搶險救援的裝備；鎮(zhèn)級以下基層單位主要依托轄區(qū)大中型企業(yè)，做好資源的普查和登記工作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急裝備的共享共用。

7.3 實(shí)戰(zhàn)應(yīng)對

嚴(yán)格突發(fā)事件現(xiàn)場處置工作，明確了應(yīng)急指揮響應(yīng)原則，規(guī)范了現(xiàn)場指揮職責(zé)和秩序，統(tǒng)一了現(xiàn)場指揮標(biāo)志，完善了現(xiàn)場指揮手段，提高了現(xiàn)場處置效能。從2012年處置“7.12”道路交通事故、2013年處置“11.28”液氨泄露事故，到2014年處置“4.22”東方禮花廠爆炸事故，全市各級各部門經(jīng)受了考驗(yàn)，鍛煉了能力，應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)水平進(jìn)一步提升。

2013年5月12日，威海市政府主要領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場指揮全市應(yīng)急疏散演練

8.疏散避難體系

8.1 場所建設(shè)

按照“合理規(guī)劃、平災(zāi)結(jié)合、綜合利用、因地制宜”的原則，充分利用公園、綠地、廣場、場館、學(xué)校和人防工程等基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場所。按照“合理規(guī)劃、平災(zāi)結(jié)合、綜合利用、因地制宜”的原則，在全市范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了205個應(yīng)急避難場所，并實(shí)行全市統(tǒng)一編號、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一設(shè)置醒目的標(biāo)識標(biāo)志，共安裝各類標(biāo)志1500多個，可容納避難人口200多萬人，有效提高了城市綜合防災(zāi)能力。

8.2 場所宣傳和場所管理

開發(fā)了市區(qū)應(yīng)急避難場所電子圖冊，利用市政府門戶網(wǎng)站、市應(yīng)急管理網(wǎng)站、威海晚報、威海電視臺等載體，向社會公布了場所信息，讓廣大群眾都能夠熟知身邊的避難場所及其適用災(zāi)種、啟用條件等，確保在緊急情況下，能夠主動避險、就近避險、有效避險，最大限度減少災(zāi)害損失。

制定了《應(yīng)急避難場所管理辦法》，進(jìn)一步明確管理單位和產(chǎn)權(quán)單位的管理職責(zé)，建立場所啟用關(guān)閉、綜合保障、疏散安置、監(jiān)督檢查等運(yùn)行機(jī)制，在受災(zāi)群眾安置等方面發(fā)揮了重要作用。在去年應(yīng)對“7.25”臺風(fēng)“麥德姆”過程中，市政府緊急啟用市會展中心、體育場等應(yīng)急避難場所，轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾1019人，并做好了日常生活等保障工作。

9.宣教培訓(xùn)體系

將應(yīng)急科普宣教作為一項基礎(chǔ)性工作，廣泛動員，常抓不懈，重點(diǎn)提升“三大群體”的應(yīng)急意識和能力。將應(yīng)急管理培訓(xùn)課程納入各級黨校和行政學(xué)院的培訓(xùn)內(nèi)容以及干部自主選學(xué)計劃，通過舉辦應(yīng)急管理短訓(xùn)班、專題研討班等形式，對應(yīng)急管理人員特別是各級應(yīng)急辦主任開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)；同時，對負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的人員及從業(yè)人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，不斷提升其應(yīng)急搶險救援能力。2014年，共舉辦各類應(yīng)急管理專題培訓(xùn)100多次，參訓(xùn)人員5000多人次。

以應(yīng)急科普“五進(jìn)”為抓手，結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》施行紀(jì)念日等，通過懸掛橫幅、印發(fā)明白紙、舉辦社區(qū)晚會等形式，普及預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等知識，開展群眾性科普宣教活動。同時，組織編印了《威海市公眾應(yīng)急知識手冊》，改版和升級了應(yīng)急管理網(wǎng)站，并啟動免費(fèi)發(fā)放2萬套應(yīng)急救援包活動，進(jìn)一步增強(qiáng)宣傳效果，初步實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急宣教工作制度化、常態(tài)化和實(shí)物化。2014年，共組織各類應(yīng)急宣傳活動300余次，發(fā)放資料200多萬份，制作展板4000多塊。

10.值守報告體系

10.1 加強(qiáng)值守應(yīng)急

建立了內(nèi)部通訊、應(yīng)急通訊和日常通訊網(wǎng)絡(luò)“三大通訊網(wǎng)絡(luò)”，啟用了來電信息顯示和手機(jī)短信發(fā)布系統(tǒng)，健全了值班規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)帶班制度等12項制度，管好了值班記錄、值班要情等12大載體，保證事事有記錄、有落實(shí)、有回音。

10.2 加強(qiáng)信息報告

建立健全了突發(fā)事件信息報告、“日報告”和“零報告”等制度，明確了信息報告的主體、程序、時限和格式等，并在重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)等設(shè)立了7043名信息員，搭建起上下協(xié)調(diào)、快捷暢通、保障有力的信息報告網(wǎng)絡(luò)，確保一旦接到突發(fā)事件信息，能夠第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)，積極主動地做好信息匯總、分析判斷、指令傳達(dá)、指揮協(xié)調(diào)等工作。

11.恢復(fù)重建體系

11.1 加強(qiáng)事發(fā)現(xiàn)場恢復(fù)能力

建立健全了突發(fā)事件災(zāi)情評估和災(zāi)情信息通報機(jī)制，規(guī)范了災(zāi)情評估程序、內(nèi)容和方法，重點(diǎn)加強(qiáng)了供電、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施破壞情況快速調(diào)查和搶險能力，以及廢棄物、污染物清理和無害化處理能力建設(shè)。

11.2 提高城鄉(xiāng)建筑的抗災(zāi)能力

加強(qiáng)城市新建工程抗震、防火管理，搞好已建工程的維護(hù)，對重大工程和重要設(shè)施依法進(jìn)行地震安全性評價，城鎮(zhèn)的一般建設(shè)工程普遍采取抗震措施。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村新居建設(shè)工程等，實(shí)施地震安全農(nóng)居示范工程，改變農(nóng)村民居不設(shè)防的狀況，提高農(nóng)村民居抗災(zāi)能力。

11.3 完善社會救助機(jī)制

建立健全了縣級、社區(qū)社會捐助體系，鼓勵自然人、法人和其他組織捐贈救災(zāi)款物等。切實(shí)做好生活困難群眾的救助工作，2014年以來，共下?lián)苎a(bǔ)助款4000多萬元。

12.督導(dǎo)考核體系

每年結(jié)合省、市年度工作安排，都制訂工作計劃和年度重點(diǎn)，并通過下發(fā)文件、召開會議、現(xiàn)場檢查等形式，加大日常監(jiān)督和檢查力度，對工作重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)，實(shí)行逐月調(diào)度、逐項檢查、逐個落實(shí)，積極穩(wěn)妥地開展各項工作。

建立了突發(fā)事件統(tǒng)計信息季報制度，并將有關(guān)情況納入了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計指標(biāo)體系。建立了應(yīng)急管理工作總結(jié)評估制度，每年年中、年底對應(yīng)急管理工作情況進(jìn)行總結(jié)和評估；對較大以上突發(fā)事件，形成專項總結(jié)評估報告。

將應(yīng)急管理工作納入了全市各級目標(biāo)績效管理考核，每年都結(jié)合工作重點(diǎn)和上級部署，制定年度《考核評分細(xì)則》，對考核內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方式等進(jìn)行調(diào)整和完善，并實(shí)行動態(tài)考核與定期考核相結(jié)合、季度考核與年終考核相結(jié)合，全面調(diào)動各單位的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。

作者單位：威海市人民政府應(yīng)急管理辦公室