游洋 韋誠(chéng) 張少杰

江蘇省再生水利用推廣政策研究

游洋 韋誠(chéng) 張少杰

一、江蘇省再生水利用現(xiàn)有政策

1.再生水利用工程設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)推廣政策

《江蘇省“十二五”水價(jià)改革的意見(jiàn)》中要求，統(tǒng)籌考慮城市水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，協(xié)調(diào)供水、節(jié)水與污水再生利用工程設(shè)施建設(shè)；統(tǒng)籌安排污水、污泥集中處理、處置設(shè)施及污水收集管網(wǎng)建設(shè)，建立完善市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制；要將城市供排水管網(wǎng)建設(shè)納入城市規(guī)劃，加大公共財(cái)政對(duì)供水、排水、再生水管網(wǎng)建設(shè)的投入，逐步建成供水、排水、再生水管網(wǎng)相匹配的城市供排水管網(wǎng)體系。

2.再生水用途推廣政策

2013年2月江蘇省出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出，對(duì)日排水量在1000m3以上的公共建筑、新建集中住宅區(qū)，先行開(kāi)展再生水回用試點(diǎn)；鼓勵(lì)在工業(yè)生產(chǎn)、園林綠化、道路保潔、車(chē)輛沖洗等中，大規(guī)模使用符合標(biāo)準(zhǔn)的再生水；規(guī)劃用地面積2萬(wàn)m2以上的新建建筑物應(yīng)配套建設(shè)雨水收集利用系統(tǒng)，用于景觀、綠化等用水。

3.再生水價(jià)格指導(dǎo)政策

《江蘇省政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》中提出要制定出臺(tái)再生水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)?！督K省“十二五”水價(jià)改革的意見(jiàn)》中提出，堅(jiān)持合理利用水資源與水污染防治相結(jié)合，實(shí)施懲罰性水價(jià)政策，建立再生水利用價(jià)格機(jī)制，營(yíng)造良好的水環(huán)境；實(shí)施鼓勵(lì)再生水生產(chǎn)和使用的價(jià)格政策，可參照水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定再生水價(jià)格，促進(jìn)再生水合理利用。加大再生水生產(chǎn)設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)籌配置再生水、地表水和地下水資源，促進(jìn)水資源循環(huán)利用；對(duì)利用再生水達(dá)一定規(guī)模的節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施補(bǔ)助或按一定比例給予節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。具備條件的地區(qū)，要強(qiáng)制部分行業(yè)使用再生水，擴(kuò)大再生水使用范圍。

二、再生水利用推廣的制約因素

1.再生水的管理機(jī)制

再生水的管理體制直接制約其利用率和水平。目前水資源管理仍然存在分割管理的問(wèn)題，存在地表水、地下水、供水與用水排水之間條塊分割，又存在著城鄉(xiāng)、部門(mén)、地區(qū)間的分割局面，管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用、管農(nóng)村的不管城市、管城市的不管農(nóng)村，形成“多龍管水”。很多城市的生活污水處理回用設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與水資源利用及水污染防治分屬建委、水務(wù)、環(huán)保等部門(mén)管理，這種“多龍管水，條塊分割”的模式，造成了管理權(quán)分散、職責(zé)不清、相互掣肘，污水資源化缺乏統(tǒng)一管理機(jī)制和完善的優(yōu)惠支持政策，不僅浪費(fèi)人力物力，也容易造成相互推諉扯皮的現(xiàn)象，使有限的水資源不能合理配置和統(tǒng)一監(jiān)管，造成水資源管理混亂、掠奪性開(kāi)發(fā)、水源污染加重等不良局面。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)水問(wèn)題日益突出，已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。城市污水再生利用需要健全的法制保障和全面的統(tǒng)一管理。

2.再生水利用規(guī)劃

在城市建設(shè)總體規(guī)劃中，雖然進(jìn)行了城市的供水及排水規(guī)劃，但在水資源的綜合利用方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，尤其是城市污水再生利用規(guī)劃，這勢(shì)必會(huì)造成重復(fù)建設(shè)和決策失誤。因此，城市污水再生利用應(yīng)納入城市總體規(guī)劃以及城市水資源合理分配與開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃，在綜合平衡、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行總體規(guī)劃，確定其應(yīng)有的位置和作用。在再生水水質(zhì)、使用用途、處理程度、處理流程、輸水方式的選擇上，要綜合平衡、遠(yuǎn)近結(jié)合，既要滿(mǎn)足功能要求和用水水質(zhì)需求，又要因地制宜、經(jīng)濟(jì)合理。過(guò)高的目標(biāo)與要求，將可能適得其反。在城市污水再生利用規(guī)劃編制中，再生水管道系統(tǒng)的鋪設(shè)是推廣污水再生利用的關(guān)鍵，必須確定污水深度處理的規(guī)模、位置、再生水管道系統(tǒng)的布局等，由于以前的道路和市政管道建設(shè)時(shí)未能預(yù)留再生水管道的位置，造成了推廣城市污水再生利用的主要困難。同時(shí)，再生水管網(wǎng)鋪設(shè)成本相對(duì)較高，并缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)措施，致使業(yè)主投資積極性不高，再生水設(shè)施與主體工程未能同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工。

3.價(jià)格調(diào)控機(jī)制

再生水價(jià)格目前大都按自來(lái)水價(jià)的百分比收取，很少按服務(wù)費(fèi)分析即再生水的投資和運(yùn)營(yíng)成本來(lái)確定。由于污水再生利用項(xiàng)目一般是新建項(xiàng)目，需額外增加管路系統(tǒng)和專(zhuān)門(mén)的處理設(shè)施，很多情況下單位成本比自來(lái)水還高，低收費(fèi)不能保證污水再生利用持續(xù)進(jìn)行，這是目前大多數(shù)污水再生利用項(xiàng)目所遇到的難題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的傳統(tǒng)水資源價(jià)格一直處于較低的水平，由于自來(lái)水水價(jià)低，而質(zhì)量相對(duì)較差的再生水則凈化成本高，價(jià)格也比自來(lái)水高，導(dǎo)致再生水無(wú)人問(wèn)津的尷尬局面。另外，由于多數(shù)城市水廠實(shí)行微利甚至政府補(bǔ)貼運(yùn)行，水價(jià)過(guò)低，大多數(shù)地區(qū)回用水在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，城市污水處理廠因沒(méi)有效益而加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.污水處理和利用技術(shù)

目前我國(guó)城市污水再生利用技術(shù)和設(shè)備的開(kāi)發(fā)難以滿(mǎn)足快速增長(zhǎng)的再生利用工程建設(shè)和運(yùn)行管理的需求，城市污水再生利用的技術(shù)發(fā)展應(yīng)著重于已有技術(shù)的集成化、綜合整合、產(chǎn)業(yè)化和工程化，需要對(duì)已有技術(shù)不斷改進(jìn)和更新，加強(qiáng)新工藝、新流程、新技術(shù)和設(shè)備產(chǎn)品的研究、開(kāi)發(fā)和推廣應(yīng)用，并注重示范性工程的研究和建設(shè)。通過(guò)工程化和生產(chǎn)性測(cè)試，著重解決城市污水再生利用于農(nóng)業(yè)、生態(tài)、市政和工業(yè)中的水質(zhì)凈化技術(shù)、水質(zhì)穩(wěn)定技術(shù)、水質(zhì)保障技術(shù)、安全用水技術(shù)、工程技術(shù)、運(yùn)行管理技術(shù)和成套技術(shù)設(shè)備問(wèn)題。此外，再生水利用中還需建立健全再生水水質(zhì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，并對(duì)環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)、科學(xué)的不確定性分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。目前這一過(guò)程涉及的系列環(huán)境評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)技術(shù)在我國(guó)尚未完善，從而增加了發(fā)展污水再生利用的風(fēng)險(xiǎn)。

5.收集設(shè)施

城市污水的收集與處理是城市污水再生利用的重要前提條件，強(qiáng)化城市污水管網(wǎng)與污水處理工程設(shè)施的建設(shè)是推動(dòng)城市污水再生利用的關(guān)鍵。不少地方政府對(duì)污水再生利用的認(rèn)識(shí)不夠，在缺水時(shí)優(yōu)先考慮的是調(diào)水，而且絕大多數(shù)城市污水處理廠的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與建設(shè)目標(biāo)是達(dá)標(biāo)排放，往往沒(méi)有考慮污水的大規(guī)模再生利用。因此，今后城市污水處理廠的建設(shè)，既要滿(mǎn)足區(qū)域水污染控制要求與相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮城市污水的再生利用需求。在某些地區(qū)，可以通過(guò)開(kāi)展城市污水再生利用工作來(lái)促進(jìn)污水收集與處理工程的建設(shè)與完善。

三、江蘇省再生水利用政策建議

1.出臺(tái)再生水利用的地方法規(guī)體系

江蘇省尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的再生水利用方面的地方法規(guī)，目前政策以鼓勵(lì)性為主?？蓪⒄咭筇嵘椒蓪哟危渲饕獌?nèi)容包括：

（1）明確各部門(mén)在再生水利用中建設(shè)、審批、運(yùn)行管理中的職責(zé)。

（2）建立再生水利用工程設(shè)施同步規(guī)劃和審查制度。

（3）優(yōu)先利用再生水的管理政策和價(jià)格政策。

（4）新建居住區(qū)和集中公共建筑區(qū)在編制各項(xiàng)市政專(zhuān)業(yè)規(guī)劃時(shí)，必須同時(shí)編制污水再生回用規(guī)劃，污水再生回用工程應(yīng)與主體工程同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。

（5）在城市道路的市政管線中，必須預(yù)留再生水管道的位置，有條件的路段應(yīng)預(yù)埋再生水管。

（6）強(qiáng)制推行再生水，城市再生水供水公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的工業(yè)冷卻循環(huán)用水、園林綠化、道路澆灑、廁所沖洗、車(chē)輛沖洗、建設(shè)施工和生態(tài)景觀水體補(bǔ)充等用水必須使用再生水，嚴(yán)禁使用自來(lái)水、地下水和取用河水。

（7）制定鼓勵(lì)城市污水再生利用工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的管理政策和經(jīng)濟(jì)政策，采取行之有效的鼓勵(lì)政策和行政管理手段，促進(jìn)工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市政用水部門(mén)積極使用再生水。

2.建立再生水利用考核制度

在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度中，江蘇省水利廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)已劃定用水總量和用水效率控制紅線，對(duì)各地再生水回用率提出要求，并明確“再生水指集中式污水處理廠尾水經(jīng)處理后回用于除農(nóng)業(yè)灌溉用水以外的水量，城市再生水利用率指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)范圍為城市和縣城以上污水處理廠?！痹谟盟偭靠己藭r(shí)，為鼓勵(lì)再生水利用，規(guī)定各地用水總量控制中不含非傳統(tǒng)水源利用量。對(duì)于新增取水項(xiàng)目，在水資源論證和取水許可審批時(shí)，水源論證章節(jié)應(yīng)明確優(yōu)先考慮再生水利用的原則。

3.建立和完善水資源統(tǒng)一管理體制機(jī)制

（1）圍繞水利現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)和時(shí)序要求，建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，理順各部門(mén)的分工協(xié)作，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)一水務(wù)管理，由單一部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌所有涉水事務(wù)，并進(jìn)行有效的工作分配、指導(dǎo)和監(jiān)督。

（2）把供水、排水、污水處理、再生水利用等指標(biāo)納入水利現(xiàn)代化規(guī)劃體系，建立相應(yīng)考核指標(biāo)，發(fā)揮涉水事務(wù)一體化管理的優(yōu)勢(shì)。

（3）根據(jù)地方實(shí)際組織編制水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃和水資源綜合規(guī)劃，以及防洪排澇、區(qū)域供水、排水和污水處理、再生水利用、水生態(tài)保護(hù)等專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，形成較為完善的水務(wù)規(guī)劃體系。

（4）城市建設(shè)、區(qū)域開(kāi)發(fā)、工業(yè)發(fā)展要先行編制防洪、除澇、供水、排水和污水處理回用等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，做到統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)、同時(shí)投入使用。涉水規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，要嚴(yán)格執(zhí)行并確保其延續(xù)性。

（5）切實(shí)加快城鄉(xiāng)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌考慮城市防洪、供水、排水、水環(huán)境與水生態(tài)建設(shè)，加快城市防洪排澇、供水、污水處理、再生水利用以及水源地保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等水務(wù)工程建設(shè)，做到城市排水和污水處理回用設(shè)施建設(shè)與水功能區(qū)管理相協(xié)調(diào)。

（6）科學(xué)編制城鎮(zhèn)污水處理與回用規(guī)劃，將污水管網(wǎng)、污水處理廠、尾水再生利用等統(tǒng)一規(guī)劃，將再生水與區(qū)域地表和地下水資源統(tǒng)一配置。

4.建立再生水利用的成本補(bǔ)償機(jī)制和價(jià)格激勵(lì)機(jī)制

（1）制定發(fā)布執(zhí)行新一輪水資源費(fèi)調(diào)價(jià)方案，充分體現(xiàn)資源稀缺價(jià)值，并明確再生水價(jià)格中不包括水資源費(fèi)。

（2）按照“補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)”的原則，科學(xué)制定地表水、地下水、自來(lái)水、再生水等水資源的價(jià)格及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立合理的水價(jià)體系和用水結(jié)構(gòu)，使價(jià)格杠桿在水資源市場(chǎng)中充分發(fā)揮信號(hào)作用，引導(dǎo)用水單位積極利用再生水。

（3）推動(dòng)階梯式水價(jià)改革，特別是高耗水行業(yè)及特種行業(yè)超量用水必須通過(guò)價(jià)格杠桿進(jìn)行限制，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（4）制定出臺(tái)再生水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，再生水定價(jià)以成本補(bǔ)償及微利為基本原則，工業(yè)和非公益用水允許適度盈利，既要考慮鼓勵(lì)企業(yè)使用再生水，也應(yīng)有利于調(diào)動(dòng)再生水企業(yè)的積極性

（作者單位：江蘇省水利廳210029江蘇省水資源服務(wù)中心210029南京市長(zhǎng)江河道管理處210011）