袁鋒臣 吳瓊

淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略研究

袁鋒臣 吳瓊

“九五”期間，國家提出了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的理念，“十五”期間，通過開展試點(diǎn)，進(jìn)行了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐探索，到2014年底，全國共四批100個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)的建設(shè)任務(wù)全部完成?；仡櫥春恿饔蛩呐财邆€(gè)試點(diǎn)的實(shí)踐探索歷程，作為第一批試點(diǎn)的徐州、鄭州、淄博市是南水北調(diào)東中線受水區(qū)，以落實(shí)國務(wù)院“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的要求，用實(shí)踐理清了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)初期的一系列關(guān)鍵性認(rèn)識(shí)問題，解決水資源短缺和水污染嚴(yán)重問題的同時(shí)，突出了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的新理念、新思路、新舉措；泰州試點(diǎn)對(duì)豐水地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)道路進(jìn)行了深入探索，拓展了流域內(nèi)不同類型地區(qū)開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的思路和視野，體現(xiàn)了一個(gè)“別”字，突出了資源稟賦有別、建設(shè)思路有別、建設(shè)措施有別；山東廣饒縣試點(diǎn)著眼于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水資源優(yōu)化配置，注重取、供、用、耗、排的用水全過程管理，保護(hù)地下水、善用非常規(guī)水源，豐富了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)踐途徑和實(shí)現(xiàn)形式，體現(xiàn)了一個(gè)“全”字，突出了全方位、全過程、全社會(huì)的節(jié)水管理；河南平頂山市試點(diǎn)重點(diǎn)解決水資源不足和污染并重的問題，更加注重于將理念轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)，將思路付諸于實(shí)施，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的實(shí)踐需求，從實(shí)際出發(fā)，向?qū)嵦幙紤]，體現(xiàn)了一個(gè)“實(shí)”字，突出了用實(shí)招、辦實(shí)事、謀實(shí)效，抓制度、抓載體、抓監(jiān)督。

在國家級(jí)試點(diǎn)建設(shè)的同時(shí)，省級(jí)試點(diǎn)的創(chuàng)建工作也在同步進(jìn)行，江蘇省創(chuàng)建了12個(gè)省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，山東省有21個(gè)省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)。全國試點(diǎn)和省級(jí)試點(diǎn)形成相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的新格局，積極探索適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)途徑，豐富了流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐，推動(dòng)了流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的全面開展。隨著節(jié)水型社會(huì)穩(wěn)步推進(jìn)，用水觀念逐步強(qiáng)化，法規(guī)政策和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善，用水效率不斷提高。但是問題依然突出，部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中考慮水資源承載能力不夠，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)布局和城市發(fā)展與水資源和環(huán)境的承載能力不協(xié)調(diào)；促進(jìn)節(jié)約用水的法規(guī)體系不完善，全國性節(jié)約用水管理?xiàng)l例尚未出臺(tái)，現(xiàn)行節(jié)水法規(guī)的配套措施不健全，難以有效規(guī)范和監(jiān)督管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水活動(dòng)；節(jié)水資金投入和全社會(huì)節(jié)水意識(shí)亟待加強(qiáng)等等。通過對(duì)取得的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)狀問題的認(rèn)真梳理，從戰(zhàn)略高度去審視和推動(dòng)淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作，對(duì)實(shí)現(xiàn)流域水資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是極其重要的。

一、水資源配置戰(zhàn)略

1.宏觀調(diào)控戰(zhàn)略

節(jié)水應(yīng)該包含在整個(gè)生產(chǎn)、生活以及社會(huì)活動(dòng)中，目前大部分地區(qū)比較注重微觀節(jié)水效果，忽視宏觀節(jié)水的重要性。未來戰(zhàn)略中，要重視宏觀節(jié)水的重要性，從規(guī)劃和計(jì)劃開始進(jìn)行節(jié)水，必須立足于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，公平合理地開展行業(yè)、供水企業(yè)、用水戶的初始水量核定工作，從源頭上遏制用水的浪費(fèi)現(xiàn)象。

2.工程配置戰(zhàn)略

建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，必須首先在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和水資源承載力的基礎(chǔ)上，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工藝革新、觀念提高。同時(shí)還需要一定的水資源配置戰(zhàn)略作為基礎(chǔ)，如在南部的豐水地區(qū)，水質(zhì)型缺水地區(qū)，加大污水處理回用力度，減少由于污染導(dǎo)致的水質(zhì)型缺水對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的影響；而在北部干旱缺水地區(qū)，由于本身水資源條件局限，必須加大節(jié)水力度，再配置相應(yīng)的工程措施，如再生水利用、雨水利用、地下水保護(hù)、跨流域調(diào)水、虛擬水戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等，充分發(fā)揮節(jié)水優(yōu)勢(shì)。

3.虛擬水戰(zhàn)略

虛擬水戰(zhàn)略提倡出口高效益水資源商品，進(jìn)口本地沒有足夠水資源生產(chǎn)的糧食產(chǎn)品，通過貿(mào)易的形式最終解決水資源短缺和糧食安全問題。虛擬水戰(zhàn)略對(duì)于重新思考水資源流向問題，給出了一條新的思路，雖不能絕對(duì)解決水資源安全問題，但可在一定程度上緩解區(qū)域水資源的緊張問題。虛擬水戰(zhàn)略涉及到多種因素，僅僅從水資源角度來探討是難以真正實(shí)現(xiàn)的。虛擬水附著于商品之中，其流向哪里是按照市場規(guī)律來運(yùn)作的，但是需要政策和政府的相關(guān)引導(dǎo)，也充分說明市場對(duì)水資源“虛與實(shí)”調(diào)節(jié)的重要作用。

二、非常規(guī)水源戰(zhàn)略

1.再生水

再生水作為污水處理的附屬或延伸使其戰(zhàn)略作用不能有效發(fā)揮。究其原因，既有技術(shù)方面，也有制度方面和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段影響方面。只有利用產(chǎn)業(yè)化和市場化的機(jī)制，加上政府的有效政策引導(dǎo)和監(jiān)管，中水回用才能得到有效發(fā)展。再生水本質(zhì)上是一種資源戰(zhàn)略，是建立人類需求與水體良性循環(huán)的一種新的戰(zhàn)略性措施，不應(yīng)該僅僅停留在污水再生利用的層面，需要從更寬闊的視角來認(rèn)識(shí)再生水問題。以流域?yàn)橹黧w對(duì)象的再生水戰(zhàn)略是一項(xiàng)綜合考慮水質(zhì)和水量的水資源綜合戰(zhàn)略，僅僅將再生水規(guī)劃歸并到污水處理規(guī)劃之中是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該使其成為流域水資源規(guī)劃中的核心內(nèi)容之一。

2.海水

要逐步提高海水認(rèn)識(shí)，確立戰(zhàn)略定位，把海水利用作為沿海地區(qū)實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要戰(zhàn)略措施。首先要依托重大專項(xiàng)，用項(xiàng)目帶動(dòng)技術(shù)、人才和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其次是要完善低壓膜技術(shù)，積極進(jìn)行海水深度處理及回用；三是推廣海水淡化集成技術(shù)，促進(jìn)工業(yè)行業(yè)的節(jié)能減排；四是淡化海水，保障沿海城市的水資源供應(yīng)；五是加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范管理，保障海水淡化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三、制度建設(shè)戰(zhàn)略

制度建設(shè)是促進(jìn)和保障工程建設(shè)的基礎(chǔ)，未來必須在工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，捆綁制度建設(shè)，合二為一，真正形成良性發(fā)展的節(jié)水機(jī)制。

1.完善定額體系

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，完善定額體系，擴(kuò)大定額管理覆蓋范圍。

2.進(jìn)一步制定完善相關(guān)制度

在總量控制和定額管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善取水許可制度、水資源有償使用制度、水資源論證制度、計(jì)劃用水制度、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)估制度、水功能區(qū)劃等節(jié)水型社會(huì)基本制度，大力開展相關(guān)制度的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案等配套制度建設(shè)，明確制度實(shí)施的主體和具體的獎(jiǎng)懲措施，切實(shí)提高制度的執(zhí)行力。

3.加快節(jié)水型社會(huì)法制和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

加快建立和完善以《水法》為核心，配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的節(jié)水型社會(huì)法律法規(guī)體系，依法強(qiáng)化監(jiān)督管理。

4.推行以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的節(jié)水新機(jī)制

建立健全節(jié)水型水價(jià)機(jī)制；實(shí)施節(jié)水型產(chǎn)品認(rèn)證和用水效率標(biāo)識(shí)管理制度，建立節(jié)水型產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度；加大財(cái)政對(duì)清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排等節(jié)水項(xiàng)目的資金補(bǔ)助，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

5.補(bǔ)償機(jī)制

加快推進(jìn)以水市場為基礎(chǔ)的水資源配置技術(shù)保障，形成區(qū)域之間、流域之間、行業(yè)之間補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，削弱行政作為主要手段的配置模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

6.完善群眾參與機(jī)制

在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，政府要在水資源管理的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)引入民主管理和廣泛參與；建立公眾參與的節(jié)水制度和公眾監(jiān)督制度，形成節(jié)水的良好機(jī)制和氛圍；擴(kuò)大群眾參與范圍，作為節(jié)水的主要力量和監(jiān)督對(duì)象，對(duì)社會(huì)提高節(jié)水意識(shí)有重要作用。

四、政策與建議

1.體制保障

流域機(jī)構(gòu)要適時(shí)出臺(tái)流域性節(jié)水型社會(huì)建設(shè)相關(guān)制度，從流域?qū)用婕訌?qiáng)節(jié)水的監(jiān)督管理和對(duì)地方節(jié)水的技術(shù)性指導(dǎo)工作，在流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水專項(xiàng)規(guī)劃中，從流域?qū)用嬷贫ê屯怀龉?jié)水的有關(guān)內(nèi)容。地方政府要高度重視節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作，把節(jié)水型社會(huì)建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政府重要議事日程。建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相關(guān)部門的責(zé)任和分工，確保責(zé)任到位、措施到位、投入到位。節(jié)水規(guī)劃、計(jì)劃規(guī)定的目標(biāo)是硬任務(wù)，應(yīng)列入各級(jí)政府任期目標(biāo)，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。應(yīng)調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，實(shí)行全民節(jié)水。各部門都要健全節(jié)水管理機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系，明確職責(zé)分工，強(qiáng)化職能，明確措施和責(zé)任人，定期部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查推動(dòng)各部門、各行業(yè)的節(jié)水工作。應(yīng)重點(diǎn)對(duì)高耗水、高污染行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和考核，將節(jié)水措施落在實(shí)處。

2.政策保障

利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水的要求，適時(shí)、適地、適度調(diào)整水價(jià)，形成穩(wěn)定可靠的水資源供給價(jià)格體系。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，合理調(diào)整城市供水價(jià)格，開征污水處理費(fèi)，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高到補(bǔ)償合理成本和微利的水平。逐步開放水市場，取用水單位在核定指標(biāo)范圍節(jié)約的水量，其指標(biāo)仍歸該取用水單位，經(jīng)批準(zhǔn)后可優(yōu)先用于本單位擴(kuò)大生產(chǎn)使用，也可實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓。

3.科技保障

要不斷研制、開發(fā)節(jié)水的新技術(shù)、新途徑、新產(chǎn)品，大力推廣現(xiàn)有節(jié)水新工藝、新產(chǎn)品，鼓勵(lì)成立節(jié)水高新技術(shù)研究中心，組織節(jié)水技術(shù)交流。加強(qiáng)節(jié)水有關(guān)的重大科學(xué)問題與宏觀戰(zhàn)略的前期綜合研究，建立節(jié)水技術(shù)跟蹤、分類、評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)。

4.投入保障

完善節(jié)水投入機(jī)制，保障節(jié)水型社會(huì)建設(shè)有穩(wěn)定的投入，并逐年增加。逐步建立國家、地方、用水戶多元化和多渠道的投資體系。除了政府公共投入之外，還需完善政府、企業(yè)、社會(huì)多元化節(jié)水投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資金參與，積極鼓勵(lì)民間投資，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)民間資本投入節(jié)水。應(yīng)建立穩(wěn)定的節(jié)水科技發(fā)展基金，用于支持節(jié)水新技術(shù)、新工藝的研究開發(fā)和推廣工作。繼續(xù)加大各級(jí)政府對(duì)節(jié)水灌溉和灌區(qū)節(jié)水改造的投入，加大對(duì)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造的支持力度，加大對(duì)城市供水管網(wǎng)改造和節(jié)水器具更新的投入。對(duì)用水監(jiān)測與計(jì)量設(shè)施的安裝和改造以及非常規(guī)水源利用等方面給予專項(xiàng)資金支持

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001）