欣金彪 袁鋒臣

淮河流域節(jié)水型社會建設(shè)成效剖析

欣金彪 袁鋒臣

淮河流域地處我國南北過渡帶，水資源年際年內(nèi)及地區(qū)間分布不均勻，淮河流域多年平均水資源總量為794億m3，由于人口眾多、耕地率高，人均、畝均水資源占有量只有全國人均的1/5和畝均的1/4，僅為世界人均的1/15和畝均的1/8，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。近些年來淮河流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水資源短缺的矛盾和問題更加突出，流域內(nèi)各個地區(qū)不同程度地存在著資源型缺水、工程型缺水和水質(zhì)型缺水問題。如何保障流域經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，解決不斷增大的用水需求，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

2002年2月，水利部印發(fā)了《關(guān)于開展節(jié)水型社會建設(shè)試點工作指導(dǎo)意見》，指出“為加強水資源管理，提高水的利用效率，建設(shè)節(jié)水型社會，決定開展節(jié)水型社會建設(shè)試點工作。通過實踐建設(shè)，取得經(jīng)驗，逐步推廣，力爭用10年左右時間，初步建立起我國節(jié)水型社會的法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟技術(shù)政策和宣傳教育體系”，強調(diào)了試點工作的重要性。2014年隨著全國第四批節(jié)水型社會建設(shè)試點驗收完成，標(biāo)志著全國建設(shè)100個節(jié)水型社會建設(shè)試點工作圓滿結(jié)束。

四批全國節(jié)水型社會建設(shè)試點淮河流域共涉及七個地市（縣），包括第一批試點河南鄭州市、山東淄博市、江蘇徐州市，第二批試點安徽淮北市，第三批試點江蘇泰州市，第四批試點河南平頂山市、山東廣饒縣。缺水類型涵蓋了資源型缺水、工程型缺水和水質(zhì)型缺水等方面，如南水北調(diào)東中線受水區(qū)的徐州、鄭州、淄博市落實國務(wù)院“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的要求，著力解決水資源短缺和水污染嚴(yán)重的問題；泰州市屬豐水地區(qū)節(jié)水模式的代表，以節(jié)水減污，修復(fù)水生態(tài)為主；廣饒縣是沿海地區(qū)，主要加強非常規(guī)水源的利用為主，解決地表水、地下水短缺的問題。通過淮河流域內(nèi)七個試點城市的驗收和取得的豐碩成果可以看出，節(jié)約用水，節(jié)水優(yōu)先，提高水的利用效率和效益，建設(shè)節(jié)水型社會是解決水資源短缺問題最根本、最有效的措施，是淮河流域水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、淮河流域節(jié)水型社會建設(shè)取得的經(jīng)驗

1.管理體制與機制建設(shè)方面

各試點城市根據(jù)自身特點，注重水資源管理體制的改革和建設(shè)，取得的主要經(jīng)驗為：一是成立市政府牽頭的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作班子，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，把節(jié)水型社會建設(shè)納入政府的重要議事日程，確保試點工作順利進(jìn)行；二是加強法規(guī)和制度建設(shè)，完善節(jié)水型社會管理體系，促使節(jié)水工作邁入法制化軌道，是節(jié)水型社會建設(shè)順利開展的有力保證；三是充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，注重節(jié)水示范工程投入，拓寬資金來源渠道，公益性項目發(fā)揮政府投資主渠道作用，完善節(jié)水型社會建設(shè)的投融資體系；四是嚴(yán)格執(zhí)行取水許可和水資源費征收等相關(guān)管理制度。

2.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系建設(shè)方面

建立與水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系是節(jié)水型社會建設(shè)的關(guān)鍵。各試點城市立足于區(qū)域的潛在資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展節(jié)水高效產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)水資源向高效益行業(yè)流轉(zhuǎn)，提高水資源的利用效益。主要經(jīng)驗：一是根據(jù)區(qū)域水資源承載能力和河流水系水功能區(qū)目標(biāo)以及水環(huán)境容量的約束，合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是調(diào)整三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例，加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重；三是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展模式，大力推行清潔生產(chǎn)，推廣應(yīng)用企業(yè)內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和社會的串聯(lián)用水、循環(huán)用水和廢水回用及“零排放”技術(shù)，減少污染排放，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

3.節(jié)水工程與技術(shù)體系建設(shè)方面

在節(jié)水型社會建設(shè)中，節(jié)水工程及節(jié)水技術(shù)體系建設(shè)具有基礎(chǔ)性支撐作用。各試點都十分注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的水工程和節(jié)水技術(shù)體系。主要做法：一是建設(shè)水資源高效利用工程體系，大力發(fā)展雨洪水利用工程、礦坑水、中水回用技術(shù)和高效輸水管渠，從源頭上節(jié)水增效；二是大力推行先進(jìn)節(jié)水技術(shù)、節(jié)水器具，提高用水效率；三是以節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型高校、節(jié)水型社區(qū)等為抓手，搞好示范工程，推動節(jié)水型社會建設(shè)。

4.節(jié)水文化體系建設(shè)方面

各試點城市通過建設(shè)節(jié)水文化，培育全社會良好的用水素質(zhì)和節(jié)水、愛水的水文化理念，提高人們對用水的良好意識和價值觀，為節(jié)約型社會的實施打下基礎(chǔ)。各試點加強節(jié)水宣傳，提高公眾參與度，主要做法：一是緊緊圍繞宣傳主題，開展節(jié)水宣傳活動；二是定期召開節(jié)水工作座談會總結(jié)經(jīng)驗，部署下一階段節(jié)水工作任務(wù)；三是開展內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳活動，不斷提高全體市民的節(jié)水意識；四是面向社會，深入基層做好宣傳活動。

二、淮河流域節(jié)水型社會建設(shè)成效

淮河流域各試點城市在制度建設(shè)方面都取得了很大成效，主要體現(xiàn)在：一是節(jié)水型社會建設(shè)過程中各試點均成立了節(jié)水型社會組織機構(gòu)，進(jìn)一步理順?biāo)Y源管理體制，許多市區(qū)縣政府部門先后成立了水務(wù)局，推進(jìn)了水務(wù)一體化改革進(jìn)程，水資源統(tǒng)一管理的職能和地位廣泛得到加強；建立完善用水評估與考核制度，加強用水節(jié)水指標(biāo)考核；加強法規(guī)和制度建設(shè)，使水行政主管部門有法可依，為節(jié)水型社會建設(shè)的全面推進(jìn)提供了法律保障。二是各試點城市首先從規(guī)劃入手，確定相應(yīng)的控制目標(biāo)，再根據(jù)目標(biāo)制訂管理制度和措施，形成工作方案，逐步落實，初步建立了實施最嚴(yán)格水資源管理制度體系框架，三條紅線四項制度基本形成。三是以水資源論證和取水許可為抓手的取水管理制度更加完善，初步形成計劃用水、節(jié)約用水制度。四是形成了以“累進(jìn)加價收費”為杠桿的計劃用水、節(jié)約用水的考核評估獎懲機制。五是構(gòu)建了以保障河湖水域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)為控制目標(biāo)的排水控制制度。六是形成了以節(jié)水宣傳為手段、全民參與為目的的節(jié)水型社會建設(shè)文化氛圍。

三、目前存在主要問題

淮河流域各試點在積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)過程中取得的成效顯著，在取水控制管理、節(jié)水管理、改善水環(huán)境、節(jié)水載體、節(jié)水文化建設(shè)等方面都取得了突破性進(jìn)展，但在體制與機制方面也存在一些深層次問題，需要在今后工作中逐步加以解決。

1.水務(wù)管理體制改革任重道遠(yuǎn)

各試點城市在節(jié)水型社會建設(shè)試點期間積極推進(jìn)水務(wù)管理體制改革，在提高行政效率、統(tǒng)一配置水資源、統(tǒng)籌安排防洪、河道整治、排水、水污染防治等方面取得了明顯成效。但統(tǒng)一的水管理還處于起步階段，仍存在著諸如上下級管理縱向職能不對口、相關(guān)部門人員對實行水務(wù)一體化管理存在片面認(rèn)識等問題，同時受過去水資源分割管理體制和“行業(yè)立法”的影響，涉及水管理問題的不同部門政策、法規(guī)不盡一致，有關(guān)配套法規(guī)和行業(yè)技術(shù)規(guī)范有待進(jìn)一步制定和修訂。

2.市場配置資源的經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制不夠完善

各試點建立了超定額累進(jìn)加價、階梯式計量水價等機制作為促進(jìn)節(jié)水的杠桿，利用市場機制來調(diào)節(jié)水資源需求，尤其是調(diào)節(jié)生產(chǎn)用水，充分利用市場“無形之手”來優(yōu)化配置水資源。但是總體看來，由于各市的水價仍然偏低，不能發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用；水資源費在水價中比例太小，農(nóng)業(yè)緩征水資源費，不利于水資源的有效保護。

3.節(jié)水型社會建設(shè)籌資渠道還比較單一

節(jié)水型社會建設(shè)是一項長期工作，穩(wěn)定的多渠道投入機制的建立是重要保障。盡管國家采取了眾多宏觀調(diào)控政策鼓勵社會資金投入水利行業(yè)，但由于節(jié)水型社會建設(shè)項目公益性強，節(jié)水型社會建設(shè)項目的投資回報達(dá)不到社會平均投資回報率，社會資金一般不愿投入節(jié)水型社會建設(shè)項目，難以吸引更多的社會投資。

4.公眾的水憂患意識還不強，缺少制度和規(guī)范

人們還沒有將節(jié)水與水資源保護行為上升為道德規(guī)范、文明的生活習(xí)慣和生活方式。這些特征對于水資源相對豐富地區(qū)更為明顯，制約了節(jié)水型社會建設(shè)向更高層次邁進(jìn)，缺少制度和規(guī)范。各試點在節(jié)水宣傳和公眾參與方面做了很多工作，但缺乏針對節(jié)水行為的制度和規(guī)范，未能建立節(jié)水教育、日常習(xí)慣、法規(guī)、獎懲等一系列的約束制度體系。

四、幾點思考

1.建立健全節(jié)水政策和管理制度

節(jié)水型社會建設(shè)是一種社會行為，只有制定和完善促進(jìn)節(jié)約用水和良好用水習(xí)慣的政策、法規(guī)和用水管理制度，才能推動全社會共同參與節(jié)水型社會建設(shè)?；春恿饔蛩Y源緊缺，水污染嚴(yán)重，同時存在浪費水的現(xiàn)象，全社會節(jié)水意識還比較弱，動力不足，所以需要加緊制定出臺鼓勵節(jié)約用水的相關(guān)政策；另外，節(jié)水管理制度建設(shè)是節(jié)水型社會建設(shè)的關(guān)鍵所在，應(yīng)在實踐工作和理論探索的基礎(chǔ)上，著重加強節(jié)水管理制度建設(shè)，制定工業(yè)農(nóng)業(yè)和生活節(jié)水的規(guī)章制度，建立健全節(jié)水型社會建設(shè)法規(guī)體系，為節(jié)水型社會建設(shè)工作深入開展提供保障。

2.積極開展節(jié)水型社會載體示范建設(shè)

積極開展節(jié)水型社會載體示范建設(shè)，如節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型學(xué)校、節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型機關(guān)和事業(yè)單位等，以示范點的建設(shè)帶動區(qū)域節(jié)水型社會建設(shè)，增強不同層次、不同領(lǐng)域人群的節(jié)水意識，把“要我節(jié)水”變成“我要節(jié)水”的自覺行動，促進(jìn)全流域節(jié)水型社會建設(shè)的穩(wěn)步開展。

3.提倡節(jié)水優(yōu)先，加強節(jié)水管理和考核

習(xí)近平總書記強調(diào)，要善用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過程治理，分清主次、因果關(guān)系，當(dāng)前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。要充分認(rèn)識節(jié)水的極端重要性，始終堅持并嚴(yán)格落實節(jié)水優(yōu)先方針，像抓節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作。對于節(jié)水成績顯著的地區(qū)、單位和個人應(yīng)予以表彰和獎勵，對于進(jìn)展緩慢、不能按期完成任務(wù)的地區(qū)應(yīng)予以警告和批評。應(yīng)將節(jié)水型社會建設(shè)指標(biāo)納入政府考核目標(biāo)以及最嚴(yán)格水資源管理制度考核，進(jìn)一步提升節(jié)水型社會建設(shè)工作的地位與作用

（作者單位：淮河水利委員會233001）