王春陽(yáng) 萬(wàn)楓

荷蘭、德國(guó)水資源管理綜述及啟示

王春陽(yáng) 萬(wàn)楓

筆者近期曾赴荷蘭、德國(guó)進(jìn)行短期的專業(yè)交流學(xué)習(xí)活動(dòng)，內(nèi)容涉及水資源綜合管理與水行政管理、洪水危機(jī)管理、基于洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的堤防管理系統(tǒng)，萊茵河保護(hù)委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，城市雨水資源利用體系等。總體來(lái)看，荷蘭、德國(guó)及萊茵河保護(hù)委員會(huì)在水資源管理工作中注重人水和諧理念、注重科學(xué)規(guī)范管理、注重防洪工程建設(shè)、注重先進(jìn)科學(xué)支撐，這些做法對(duì)淮河流域的水旱災(zāi)害防御和水資源管理工作有一定借鑒意義。

一、荷蘭、德國(guó)水資源管理的主要經(jīng)驗(yàn)

1.完善的水利工程系統(tǒng)

荷蘭地勢(shì)較低，歷史上屢遭洪、澇、潮等災(zāi)害，防洪工程標(biāo)準(zhǔn)很高，城市防洪10000年一遇，海岸防洪4000年一遇，河道防洪1250年一遇。在河道防洪方面，由于大部分河流的河床一般都比地面高，通常采取開挖河道，加固修復(fù)河堤等工程措施；在農(nóng)田除澇方面，通過興建四通八達(dá)的排水和運(yùn)河系統(tǒng)，由計(jì)算機(jī)控制的泵站把農(nóng)田積水迅速排到運(yùn)河，送到海中；在防治海潮災(zāi)害方面，舉全國(guó)之力興建大型系統(tǒng)工程。最著名的工程有圍海造陸工程、“三角洲”工程和移動(dòng)式防洪大壩。

2.科學(xué)和諧的治水思路

20世紀(jì)90年代，萊茵河流域曾發(fā)生過一次較大規(guī)模的洪水。此后，荷蘭、德國(guó)等歐盟國(guó)家提出了國(guó)家洪水管理戰(zhàn)略。歐盟國(guó)家水利管理層面認(rèn)識(shí)到：自然界洪水不能根除，人類社會(huì)要盡可能適應(yīng)洪水，與其共同生存。這種思想促進(jìn)了歐盟國(guó)家從以工程為主的流域防洪管理階段，進(jìn)入到以適應(yīng)洪水自然屬性、加強(qiáng)社會(huì)減災(zāi)責(zé)任的流域防洪管理及水資源利用的新階段。

為尋求與洪水和平共存的方式，荷蘭專門啟動(dòng)了“還河流空間”項(xiàng)目（Room for the River），采取拓寬挖深河道、復(fù)育洪泛平原、清理水利工程障礙設(shè)施、疏浚兩岸的沼澤地和水洼地等十項(xiàng)措施，以加大河流的蓄洪泄洪能力，恢復(fù)河流的生態(tài)環(huán)境。項(xiàng)目建設(shè)范圍覆蓋荷蘭境內(nèi)地勢(shì)低洼的萊茵河流域，最終實(shí)現(xiàn)防洪、整體景觀美化及改善生態(tài)環(huán)境等多個(gè)綜合目標(biāo)，主要采用土地利用管理方式而非水利工程來(lái)降低水患風(fēng)險(xiǎn)，并改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，從而為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造安全舒適的自然環(huán)境。這種人、水、自然相互和諧的治水理念，是目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家治水的基本要求和主要特征。

3.權(quán)責(zé)分明的水資源管理體系

荷蘭對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理。由國(guó)家、省、水董事會(huì)（或稱水務(wù)局）對(duì)國(guó)家水資源實(shí)行三級(jí)管理。具體工作由交通部、公共工程和水資源部的水資源總局負(fù)責(zé)。水資源總局在全國(guó)設(shè)有10個(gè)地區(qū)分局，負(fù)責(zé)國(guó)家管理的大江大河、主要運(yùn)河、河口、領(lǐng)海的水量、水質(zhì)管理，以及防洪、防潮大壩、大堤管理和航運(yùn)管理。省政府水資源局負(fù)責(zé)制定區(qū)域和地方的地表水和地下水的戰(zhàn)略規(guī)劃，制定省的水管理計(jì)劃，負(fù)責(zé)地下水的管理，確定水董事會(huì)的防洪和水管理任務(wù)，確定非國(guó)家管理的水體的功能。

特別值得一提的是水董事會(huì)，這是一個(gè)非政府的、公眾參與的、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立自主的組織，水董事會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)地表水資源實(shí)行水務(wù)一體化管理。水董事會(huì)的主要任務(wù)是：防洪排水，即負(fù)責(zé)堤防的建設(shè)和維護(hù)及管理，農(nóng)田、低地和運(yùn)河的排水。水董事會(huì)必須根據(jù)國(guó)家的水管理法規(guī)制訂水管理計(jì)劃以及家庭生活污水和工業(yè)廢水處理的水質(zhì)控制計(jì)劃，并負(fù)責(zé)污水處理廠的建設(shè)運(yùn)行。

4.上下游協(xié)作，共同治理萊茵河

流經(jīng)德國(guó)、荷蘭等國(guó)的萊茵河，經(jīng)歷了先污染、后治理的過程。在這個(gè)過程中保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（ICPR）發(fā)揮了巨大的作用。ICPR成立于1950年。自成立以來(lái)，成員國(guó)先后簽署了一系列的萊茵河環(huán)保協(xié)議，所有成員國(guó)家協(xié)調(diào)一致，采取行動(dòng)完成協(xié)議確定的目標(biāo)。ICPR不僅為流域各國(guó)提供定期的交流和協(xié)商平臺(tái)，也對(duì)流域治理目標(biāo)的完成進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)階段治理行動(dòng)的效果進(jìn)行評(píng)估，這對(duì)流域環(huán)境管理起到很好的促進(jìn)作用。同時(shí)，萊茵河各國(guó)為了能在萊茵河水資源共享方面加強(qiáng)交流與合作，從20世紀(jì)70年代開始定期召開萊茵部長(zhǎng)會(huì)議，并通過談判、調(diào)解、仲裁和司法解決等手段處理環(huán)境矛盾，以達(dá)到信任和共同發(fā)展的目的。

5.先進(jìn)的城市雨水利用體系

現(xiàn)代城市雨水利用從20世紀(jì)80年代開始引起世界各國(guó)的關(guān)注，德國(guó)是歐洲極力主張并積極開展雨水利用工程最好的國(guó)家之一。德國(guó)對(duì)城市雨水采用政府管制制度。1989年德國(guó)制定了屋面雨水利用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)（DINl989），1995年頒布了第一個(gè)歐洲標(biāo)準(zhǔn)“室外排水溝和排水管道”，1997年頒布了另一個(gè)更嚴(yán)格的法規(guī)，要求在合流制溢流池中，設(shè)置隔板、格柵或其他措施對(duì)污染物進(jìn)行處理。德國(guó)還征收雨水排放費(fèi)，對(duì)于雨水利用設(shè)立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。目前，德國(guó)城市雨水利用技術(shù)己進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化階段，并逐步向集成化、綜合化方向發(fā)展。柏林等一些城市己將城市雨水利用和城市環(huán)境、城市生態(tài)建設(shè)等結(jié)合起來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，己建或正在建成一批各具特色的生態(tài)小區(qū)雨水利用系統(tǒng)。

6.重視基礎(chǔ)能力建設(shè)和國(guó)際合作交流

在江河治理方面，荷蘭一些工程的構(gòu)思、設(shè)計(jì)和建造都十分獨(dú)特。在這些工程的背后，有強(qiáng)大的科研力量和雄厚的機(jī)械制造能力作后盾。荷蘭在主要政府部門和私立研究中心、高校和技術(shù)教育學(xué)院間創(chuàng)立了融會(huì)貫通的合作網(wǎng)，這些機(jī)構(gòu)在與水務(wù)直接或間接相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域中進(jìn)行了廣泛的應(yīng)用型基礎(chǔ)研究。各機(jī)構(gòu)還與在荷蘭的國(guó)際化私營(yíng)企業(yè)和國(guó)際組織建立了緊密的聯(lián)系，以便通過研究國(guó)外的治水課題獲得經(jīng)驗(yàn)。

二、啟示

1.研究踐行流域水資源管理一體化

流域水行政管理體制尚未完全理順，淮委作為流域機(jī)構(gòu)全面落實(shí)管理職責(zé)還存在一定的難度，缺乏有效的調(diào)控手段。與流域健康發(fā)展息息相關(guān)的工農(nóng)業(yè)布局、污染控制、資源開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生態(tài)保護(hù)等由其他部門依法進(jìn)行管理。各部門從單一目標(biāo)、局部利益出發(fā)，對(duì)水域某些資源片面開發(fā)、壟斷管理，并缺乏有效的信息溝通和協(xié)商機(jī)制，難以有效解決流域當(dāng)前急需解決的資源、環(huán)境和生態(tài)問題。

因此，在淮河流域研究實(shí)行水資源管理一體化，是指將水資源放在社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境所組成的復(fù)合系統(tǒng)中，用綜合的系統(tǒng)方法對(duì)水資源進(jìn)行高效管理。旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的開發(fā)利用和保護(hù)并重，對(duì)水量和水質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一管理，對(duì)地表水和地下水進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，對(duì)原水和再生水進(jìn)行綜合利用等，確保水的利用能夠促進(jìn)區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且發(fā)展不以損害重要的生態(tài)系統(tǒng)為代價(jià)或者危及子孫后代對(duì)水資源的需要。

2.探索行蓄洪區(qū)的合理布局和科學(xué)管理方法

淮河流域行蓄洪區(qū)作為流域防洪體系重要組成部分，在流域防洪中發(fā)揮著重要作用。目前淮委正在開展淮干行蓄洪區(qū)的調(diào)整工作，以達(dá)到既能有效地蓄泄洪水、又能為群眾創(chuàng)造較好的生存環(huán)境目的，具有重大意義。淮河流域行蓄洪區(qū)調(diào)整與“還河流空間”項(xiàng)目有許多相似之處，都以科學(xué)和諧的治水理念為基礎(chǔ)，通過歸還河流空間等一系列舉措，擴(kuò)大河道的行洪過流能力，以解決人水爭(zhēng)地的矛盾。

可以借鑒荷蘭的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和淮河流域?qū)嶋H情況，進(jìn)一步厘清淮河行蓄洪區(qū)管理與淮河干流治理之間的關(guān)系，合理安排行蓄洪區(qū)的布局和調(diào)整，在重視安全建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境建設(shè)，建立行蓄洪區(qū)的科學(xué)管理和調(diào)度方案，為促進(jìn)行蓄洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活創(chuàng)造有利條件。

3.加強(qiáng)雨水資源利用，緩解城市防洪及水資源短缺壓力

中國(guó)城市雨水利用起步較晚，目前主要在缺水地區(qū)有一些小型、局部的非標(biāo)準(zhǔn)性應(yīng)用。大中城市的雨水利用基本處于探索與研究階段，但已顯示出良好的發(fā)展勢(shì)頭。通過雨水的合理收集與利用，補(bǔ)充地下水源，削減城市洪峰流量，有效控制地面水體的污染，對(duì)改善城市生態(tài)環(huán)境、緩解水資源緊張局面有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前我國(guó)沒有強(qiáng)制性的管制制度，加之水價(jià)偏低，僅從經(jīng)濟(jì)投資效益角度來(lái)看似乎不可行，但其能夠很大程度上緩解城市防洪的壓力，蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)效益、環(huán)境效益，值得廣泛推廣。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)研究工作，建立雨水利用的標(biāo)準(zhǔn)體系，在一些重點(diǎn)大中城市率先建成一批示范工程，展現(xiàn)雨水利用工程的效益，從而提高全國(guó)城市對(duì)雨水利用的重視；加強(qiáng)雨水利用工程技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)工作，開發(fā)集成化、多功能的成套設(shè)備和產(chǎn)品，降低工程基本設(shè)備的造價(jià)，并形成雨水工程的相關(guān)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)；探索并建立城市雨水利用的強(qiáng)制制度，加大資金投入力度，對(duì)于雨水利用工程建設(shè)采取一定的補(bǔ)償措施，形成政府強(qiáng)制、全社會(huì)參與、企業(yè)和民眾配合的積極態(tài)勢(shì)，同時(shí)通過各種渠道加以宣傳，進(jìn)行公眾教育，轉(zhuǎn)變觀眾觀念，喚起民眾的認(rèn)識(shí)和支持。

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001）