張小云

(中國(guó)石油大學(xué)勝利學(xué)院 基礎(chǔ)科學(xué)學(xué)院,山東 東營(yíng) 257000)

利益集團(tuán)視角下清代治理黃河三角洲地區(qū)水患思想的分析

張小云

(中國(guó)石油大學(xué)勝利學(xué)院 基礎(chǔ)科學(xué)學(xué)院,山東 東營(yíng) 257000)

咸豐五年(1855年)黃河改道在山東利津入海。從山東利益出發(fā),山東巡撫為代表的官僚集團(tuán)提出了復(fù)故道的主張;從江南地區(qū)的利益出發(fā),蘇皖地區(qū)官僚集團(tuán)提出了黃河順山東利津入海的主張。圍繞黃河改道問(wèn)題,雙方展開(kāi)了長(zhǎng)達(dá)30多年的爭(zhēng)論。因?yàn)榍逭媾R著內(nèi)外交困的境況,從國(guó)家利益出發(fā),清政府支持黃河順山東利津入海的主張,進(jìn)一步加速了近代黃河三角洲的延伸。

清代;利益集團(tuán);黃河改道;黃河三角洲

利益集團(tuán)是國(guó)家政治中的重要元素之一。咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口,關(guān)于黃河的流向問(wèn)題,山東地區(qū)官僚提出了黃河復(fù)故道的思想;江南官僚集團(tuán)提出了黃河順山東利津入海的主張。雙方圍繞本地區(qū)的利益對(duì)黃河改道問(wèn)題一直爭(zhēng)論不休,長(zhǎng)達(dá)30多年之久。從國(guó)家政府的利益出發(fā),黃河從山東利津入海符合了清政府當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)需要。

一、利益集團(tuán)的概念

利益集團(tuán)又稱為利益團(tuán)體、壓力集團(tuán)或院外活動(dòng)集團(tuán),它涉及社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同的學(xué)科,是一個(gè)綜合性的概念范疇[1]。從18世紀(jì)開(kāi)始,美國(guó)的一些政治學(xué)家研究利益集團(tuán)在政治和社會(huì)中的作用。

不同學(xué)者對(duì)利益集團(tuán)的內(nèi)涵有不同的界定。耶魯大學(xué)政治學(xué)教授羅伯特·達(dá)爾指出:從廣義上說(shuō),任何一群為了爭(zhēng)取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人,就是一個(gè)利益集團(tuán)[1]。中國(guó)學(xué)者認(rèn)為,利益集團(tuán)是指“為了爭(zhēng)取或維護(hù)共同利益,以一定方式組織起來(lái),致力于影響國(guó)家政策的人或團(tuán)體的集合”[2]。

利益集團(tuán)主要有兩個(gè)共同點(diǎn):一是作為利益集團(tuán)的成員或一分子,他們必須具有共同的利益,即利益是他們聯(lián)接的紐帶;二是具有共同利益的成員,為謀求共同利益的實(shí)現(xiàn),需要共同努力爭(zhēng)取[3]。

二、利益集團(tuán)視角下治理黃河三角洲地區(qū)水患的思想主張

咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口,奪大清河北上,在山東利津入海。以后黃河多次決口,山東地區(qū)成為黃河水患的重災(zāi)區(qū)。圍繞著黃河是北流還是復(fù)黃河故道問(wèn)題,從地方利益集團(tuán)出發(fā),以山東地區(qū)為代表的官僚集團(tuán)和江南地方官僚集團(tuán)提出了不同的治河主張。

(一)以山東巡撫為代表的官僚集團(tuán)主張黃河復(fù)歸故道

主張黃河復(fù)歸故道的主要有山東巡撫丁寶楨、東河總督李鶴年等人。同治十一年(1872年)山東巡撫丁寶楨疏陳束黃河由利津入海不便數(shù)端。他認(rèn)為“尋以筑堤束黃恐濟(jì)運(yùn)仍無(wú)把握,論復(fù)淮故道以維全局,輸言黃河入海故道。”[4]119他指出黃河復(fù)歸故道的四點(diǎn)好處:“就現(xiàn)有之河身,不須棄地業(yè)民,其便一。因舊存之堤案培修,不煩創(chuàng)筑,其便二。廳汛裁撤未久,制度猶可查考,人才亦尚有遺留,其便三。漕艘灌塘渡黃,不慮阻闔。即船數(shù)米數(shù),逐漸擴(kuò)充,無(wú)難徐復(fù)舊歸,其便四?！盵4]122

光緒九年(1883年),黃河泛濫頻繁,山東巡撫陳士杰提出了馬頰河以分減黃流。光緒十二年(1886年),山東巡撫張曜提出利用淮徐故道分水三分,以減輕下游水患,稱黃河全河挽歸故道,勢(shì)難實(shí)行,分水入兩河,事尚可辦[5]。兩江總督曾國(guó)荃反對(duì)分流說(shuō),他指出：“今以三分入南河,竊恐伏秋為災(zāi)則有余,春令濟(jì)漕則不足。”[6]89因?yàn)辄S河水患不斷,需要及時(shí)治理,修筑堤壩;二是分流主張?jiān)獾搅烁鞯貙?shí)力派的反對(duì),以后分流思想和復(fù)故道主張日趨一致。

(二)江南地方官僚主張順山東利津入海

同治十年(1871年),賓部主事蔣作錦條議束水由利津入海。他指出“略言山東境內(nèi)黃水日益泛濫,運(yùn)河日益淤塞,治之之法不外兩策,……一就黃河現(xiàn)到之處筑堤束水,由利津入?！?。他指出，“今既北徙,恐欲令南行而不易,莫若即就東境筑堤束水,斯為順?biāo)远掳牍Ρ?。”[4]118同治十二年(1873年)，時(shí)任直隸總督的李鴻章堅(jiān)決反對(duì)黃河復(fù)故道說(shuō),他指出三條理由:“一是淮徐舊道年來(lái)避水之民移往其中,村落漸多,禾苗無(wú)隙。若挽地中三丈之水跨行于地上三丈之河,其停淤待潰,危險(xiǎn)莫保。二是今即能復(fù)故道，亦不能驟復(fù)河運(yùn)。三是粵捻諸逆鼠擾曹濟(jì),幾無(wú)虛日,未能過(guò)河一步,而直東北岸防堵有此憑依,稍省兵力,更為畿輔百世之利[7]47?！惫饩w時(shí)期朝臣翁同龢、潘祖蔭,督撫曾國(guó)荃、盧士杰等主張黃河在山東入海。翁同龢和潘祖蔭聯(lián)合擬就《請(qǐng)籌堵鄭州決口并設(shè)法補(bǔ)救疏》,歷述黃河復(fù)歸故道有“二大患”和“五可慮”。翁同龢的上書(shū)影響了光緒帝對(duì)黃河改道的決策。光緒十三年(1887年)頒布上諭“黃河籌復(fù)故道,迭經(jīng)臣工條奏。但費(fèi)巨工繁,又當(dāng)鄭州決口,……于故道之宜復(fù),但止空論其理,語(yǔ)義意疏,其一切利害之輕重,地勢(shì)之高下,公用之浩大,時(shí)日之迫促,并未全局通籌,縷時(shí)奏覆?！盵5]

三、利益集團(tuán)視角下治理黃河三角洲地區(qū)水患的爭(zhēng)論

(一)從國(guó)家集團(tuán)利益立場(chǎng)上,清政府支持黃河順山東利津入海的主張

咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口以后,清政府內(nèi)部圍繞新舊河道問(wèn)題展開(kāi)了爭(zhēng)論,這場(chǎng)爭(zhēng)論延續(xù)了30多年。在這30多年的爭(zhēng)論中體現(xiàn)了利益集團(tuán)的重要性。兩利相權(quán)取其重,兩害相權(quán)取其輕。從國(guó)家利益出發(fā),清政府對(duì)黃河的治理退出了國(guó)家戰(zhàn)略的重心位置。

治理黃河是關(guān)系著國(guó)計(jì)民生的大事。清初,康熙把三藩、河務(wù)、漕運(yùn)作為治國(guó)的三件大事。然而,清中期以來(lái),政局腐敗不堪,社會(huì)矛盾尖銳。尤其是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái),清政府面臨著三千年來(lái)未有的變局。農(nóng)民起義、大量的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款使清政府財(cái)政空虛,經(jīng)費(fèi)日益不足,國(guó)力逐漸衰弱。在面臨內(nèi)憂外患、國(guó)弱民貧的形勢(shì)下,清政府又興辦洋務(wù)運(yùn)動(dòng),用于治理黃河的經(jīng)費(fèi)更是微乎其微。從維護(hù)清政府利益出發(fā),籌防為先成為清政府政治決策過(guò)程中的首選治理方案。所以,清政府采納了黃河順山東利津入海的主張。黃河新舊河道的爭(zhēng)論使河務(wù)在清政府國(guó)家發(fā)展中退出了國(guó)家事務(wù)的核心圈。地方集團(tuán)在河務(wù)治理中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。

(二)從地方利益集團(tuán)出發(fā),地方政府展開(kāi)了新舊河道的爭(zhēng)論

黃河在銅瓦廂決口,山東十府之中就有五府二十余州縣受災(zāi),災(zāi)情在六分以上的村莊達(dá)7 161個(gè),受災(zāi)六分以上的災(zāi)民愈七百萬(wàn)人[8]。更可悲的是,黃河在山東利津入海之初,沒(méi)有河床,黃河水漫流成災(zāi),危害越來(lái)越嚴(yán)重。因?yàn)槟慷昧它S河水患給山東人民帶來(lái)的災(zāi)難,以山東巡撫為代表的利益集團(tuán)主張黃河復(fù)歸故道。丁寶楨在上書(shū)中提出黃河由山東入海的四點(diǎn)壞處:“棄地居民不知億萬(wàn),作何安插,是有損于財(cái)賦者一。臨水筑堤,則必須遷避,是有難于建置者二。倒灌堵遏,則水無(wú)所歸,是有防于水利者三。灘池間被黃水淹沒(méi),產(chǎn)鹽日絀,是有礙于鹽綱者四。”[4]120

黃河從山東利津入海,使蘇皖人民免遭黃河水患之災(zāi)。當(dāng)時(shí),兩江總督、東河總督、漕運(yùn)總督反對(duì)黃河復(fù)故道。兩江總督李宗羲指出：“今則東省之決口不堵,江省無(wú)措手之處。徐淮揚(yáng)之害固無(wú)止期,即就山東一省言之,南之曹濟(jì)各屬,久為澤國(guó),北之齊河利津一帶,亦皆岌岌不可終日。大損于江省而毫無(wú)益于東省?！崩铠櫿乱苍f(shuō)過(guò):“河在東雖不亟治而后患稍輕,河回南即能大治而后患甚重?！盵6]91由此可以看出,江南官僚主張黃河順山東利津入海,犧牲山東利益來(lái)保全江南地區(qū)的利益。

主張黃河復(fù)歸故道以山東利益為主,主要目的是避免黃河在山東泛濫,恢復(fù)漕運(yùn);主張順山東入海，則以蘇皖利益為出發(fā)點(diǎn),理由是復(fù)故道工程耗資巨大,在山東入海以此來(lái)發(fā)展海上運(yùn)輸。山東江蘇兩省人民從自身利益出發(fā),希望黃河從對(duì)方境內(nèi)入海,“東民身被其災(zāi),痛心疾首,日盼河之南徙,猶之江南之民萬(wàn)口一聲,日冀河之北流?！盵6]91雙方爭(zhēng)論30多年,在一定程度上延誤了對(duì)黃河的治理,給黃河岸邊人民帶來(lái)了嚴(yán)重的災(zāi)難。

這場(chǎng)爭(zhēng)論實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)地方集團(tuán)利益之爭(zhēng)。地方利益集團(tuán)的力量發(fā)生改變,在一定程度上影響清政府的治河措施,同時(shí)影響到清政府的河務(wù)方針。由于清政府治理黃河的意見(jiàn)不統(tǒng)一,沒(méi)有形成一致的治理黃河的方案，因而勸導(dǎo)黃河兩岸百姓筑堤防水。因?yàn)槭芪锪ω?cái)力的限制,河堤窄而單薄,難容水泄水,經(jīng)常決堤,造成了黃河“愈治愈壞”的情形。

四、利益集團(tuán)視角下治理黃河三角洲地區(qū)水患思想的結(jié)果

黃河決口是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事,無(wú)論是堵口，還是疏通，都刻不容緩。而清政府面對(duì)黃河水患,既不是積極堵口,又未完全放棄堵口,任憑黃河水泛濫。這種無(wú)防無(wú)治的態(tài)度給山東人民帶來(lái)了嚴(yán)重的災(zāi)難。但是面對(duì)自身的利益,清政府又不得不被迫選擇遵循黃河本身的變遷規(guī)律。

一是從清政府面臨的國(guó)內(nèi)局勢(shì)看,復(fù)故道思想不符合清政府利益的需要。黃河在銅瓦廂決口之初,處于漫流狀態(tài),給山東人民帶來(lái)了嚴(yán)重的災(zāi)難,黃河改道的局面基本定型。山東巡撫丁寶楨提出黃河復(fù)故道的主張,清政府當(dāng)時(shí)并沒(méi)有否定該主張,但是從當(dāng)時(shí)黃河水患遺留的問(wèn)題可以看出,從咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口到同治十一年(1872年),已經(jīng)有17年的時(shí)間,原黃河故道已被嚴(yán)重破壞,丁寶楨提出黃河復(fù)故道的“四便”看似合理,實(shí)際上是不合理的?！耙皇翘艨Ｄ虾?總須數(shù)百萬(wàn)金,巨款難籌;二是堵滎澤與堵蘭陽(yáng)勢(shì)難同時(shí)并舉;三是添募數(shù)十萬(wàn)之丁夫,聚集沿黃數(shù)十里間,倘駕馭失宜,遂生事端?！盵9]

的確如此,黃河改道已17年,當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)局勢(shì)動(dòng)蕩不安,農(nóng)民起義方興未艾,求強(qiáng)求富的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)正在進(jìn)行,清政府沒(méi)有精力顧及河務(wù),更談不上籌劃上千萬(wàn)人力、物力堵決口復(fù)故道。同治十二年(1873年)李鴻章在奏折中說(shuō):“舊河身高,決口以下,水面二三丈不等。如欲挽河復(fù)故,必挑深引河三丈余,方能吸溜東趨?！惫饩w十三年(1887年)兩江總督曾國(guó)荃指出：“豫省約估規(guī)復(fù)故道工程,以堵筑銅瓦廂合龍大工為巨,修堤挖河次之,約共需銀二千二百萬(wàn)余兩?！盵6] 90復(fù)故道工程量巨大,耗資太多。清政府在局勢(shì)困頓的情況下,無(wú)論是物力還是財(cái)力,均不充裕。首先從經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看,一系列不平等條約的簽訂，使清政府財(cái)力困乏,治河經(jīng)費(fèi)日趨縮減;其次從內(nèi)憂外患的困境來(lái)看,國(guó)內(nèi)農(nóng)民起義不斷,外國(guó)列強(qiáng)侵略日甚一日。順山東入海的主張比較符合清政府統(tǒng)治局勢(shì),盡管復(fù)故道論與改道論進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論,但最終結(jié)果是黃河順山東利津入海,推動(dòng)了黃河三角洲的孕育和發(fā)展。

二是黃河順山東入海的主張的現(xiàn)實(shí)依據(jù)充分。主張黃河山東入海的江南官僚集團(tuán)不僅指出復(fù)故道工程量大,耗資多,同時(shí)他們還提出黃河順山東入海有利于發(fā)展海運(yùn)。在同治二年(1863年),曾國(guó)藩就提出：“今則漕船盡壞,將欲全部修復(fù),需銀欲盡三千萬(wàn)兩,既難籌此巨款,又值黃河北徙、運(yùn)道久淤之后,又值泰西就撫、海道暢通之時(shí),由江、浙、閩、廣以達(dá)天津,出入洋面如履戶庭,揆之天時(shí)人事,自須全廢河運(yùn),概行海運(yùn)。”[6]90黃河在銅瓦廂改道后，漕運(yùn)幾乎衰敗,“運(yùn)河黃淤歲積歲挑,亦難久行?！盵7]48主張黃河在山東入?？梢园l(fā)展海運(yùn)在當(dāng)時(shí)有一定的可行性。黃河復(fù)故道以黃河北流會(huì)影響漕運(yùn)為理由就顯得微弱。事實(shí)上,明清時(shí)期,大運(yùn)河是漕糧運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ?。嘉道年間,漕運(yùn)弊端叢生,積重難返。但清政府并不打算放棄漕運(yùn)。但黃河無(wú)論是南流還是北去，都會(huì)影響漕運(yùn),改道派論據(jù)充分,清政府接受了漕運(yùn)廢弛的事實(shí)。因此,復(fù)故道派主張恢復(fù)漕運(yùn)沒(méi)有得到清政府的贊同。

黃河在光緒時(shí)期有12年發(fā)生決口,嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳詈蜕a(chǎn)秩序。為解決黃河水患,光緒帝廣求治河方略。復(fù)故道派和黃河順山東入海派進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論。光緒十三年(1887年)黃河在鄭州決口,張曜提出“山東河淤愈高,黃流實(shí)難容納,擬請(qǐng)乘勢(shì)規(guī)復(fù)河南故道”。[7]47他還進(jìn)一步指出了黃河水患對(duì)山東帶來(lái)的破壞,比較了山東、江蘇兩省河身等情況,“故道河身深廣,(舊堤)兩岸空曠,盡可移居,較之東省被水村田廬墓,輕重難易,何止百倍。”[6]91

復(fù)故道主張?jiān)獾搅宋掏?、潘祖蔭等人的極力反對(duì)。翁同龢指出“至黃水南注,有二大患、五可慮。黃注洪澤,而淮口淤墊,久不通水,……今忽加一黃河,必不能保。大患一。洪澤淤墊,高家堰久不可恃,黃河勢(shì)悍,入湖后難保不立時(shí)塌卸。……東南大局,何堪設(shè)想!大患二。里下河為產(chǎn)米之區(qū),萬(wàn)一被淹,漕米何從措辦?可慮一。即令漕米如故,或因黃挾沙墊運(yùn),不能浮送。……且山東本借黃濟(jì)運(yùn),黃既遠(yuǎn)去,沂、汶微弱,水從何出?河運(yùn)必廢?？蓱]二。兩淮鹽場(chǎng),胥在范公堤?hào)|。范堤不保,鹽場(chǎng)淹沒(méi),國(guó)課何從徵納?可慮三。潁、壽、徐、海,好勇斗狠,小民蕩析,難保不生事端?？蓱]四。黃汛合淮,勢(shì)不能局于湖潴,必別尋入海之道,橫流猝至,江鄉(xiāng)居民莫保旦夕?？蓱]五?！盵10]翁同龢的上書(shū)現(xiàn)實(shí)依據(jù)充分,指出了黃河復(fù)故道的危害,復(fù)故道主張最后被擱置。

除此之外,黃河水患發(fā)生后,遲遲不愿堵口的原因就是擔(dān)心十幾萬(wàn)民眾聚集于河岸,一旦失控,就會(huì)出現(xiàn)大亂,使清政府的局面雪上加霜。特別是捻軍已經(jīng)長(zhǎng)驅(qū)直入山東,引發(fā)了山東大規(guī)模的民變。災(zāi)民以及饑民組成山東起義軍與捻軍共同反清,使山東黃河流域成為北方最動(dòng)蕩的地區(qū)之一。太平軍被鎮(zhèn)壓后,19世紀(jì)末的民教沖突席卷了華北。長(zhǎng)期的水災(zāi)無(wú)疑是引起清政府局勢(shì)動(dòng)蕩的原因之一。

最后我們還可以看出,在這場(chǎng)利益集團(tuán)對(duì)決中,復(fù)故道派群體力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于改道派。因?yàn)橥砬逯醒胫爻荚鴩?guó)藩、李鴻章、曾國(guó)荃等人反對(duì)黃河復(fù)故道的主張。而主張復(fù)故道論的中央官員人數(shù)少,力量微薄,大多數(shù)是山東巡撫或者外省官員。因此,這樣的群體力量根本不可能與改道派抗衡。在黃河改道的爭(zhēng)論中,主張黃河復(fù)故道的主張?zhí)幱诹觿?shì)是難免的。

縱觀兩個(gè)地方利益集團(tuán)的對(duì)決,他們分別從山東地區(qū)和江南地區(qū)的利益出發(fā),提出了不同的治理黃河三角洲水患的方案,并且爭(zhēng)論了30多年,在清代歷史上堪稱奇跡。雙方均把目光停留在本地區(qū)的利益上,缺乏全局意識(shí),對(duì)于黃河水患的根源不了解,提出的治理方案只能暫緩黃河水患的發(fā)生。從維護(hù)統(tǒng)治者的利益出發(fā),清政府最終支持黃河順山東利津入海的主張,從更高層次上講是站在政府利益的角度。雙方爭(zhēng)論的結(jié)果是河務(wù)在清政府發(fā)展戰(zhàn)略中退居次要地位。

但事實(shí)上,清政府對(duì)黃河改道的事實(shí)已經(jīng)認(rèn)可。黃河改道不是江南地區(qū)官僚的勝利,也不是清政府的抉擇,而是黃河長(zhǎng)期治理不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。因?yàn)辄S河上游挾帶泥沙多,導(dǎo)致黃河下游淤積,造成黃河泛濫?！坝缮綎|視黃河,黃河只在山東;由中國(guó)視黃河,則黃河尚不在山東者,安知山東黃河之患,非從他處黃河而來(lái)?故就中國(guó)治黃河,則黃河治;若就山東治黃河,黃河終恐難治?！盵11]從治理黃河水患可以看出,國(guó)家的實(shí)力與河務(wù)是息息相關(guān)的。國(guó)家實(shí)力弱,河務(wù)陷入癱瘓境地;反過(guò)來(lái),河務(wù)治理不當(dāng),影響到國(guó)家的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯] 李志強(qiáng)

2015-10-25

山東省教育廳高等學(xué)校人文社科計(jì)劃項(xiàng)目(J14WE55)

張小云(1973—),女,山東東營(yíng)人,中國(guó)石油大學(xué)勝利學(xué)院基礎(chǔ)科學(xué)學(xué)院講師,碩士,主要從事中國(guó)近現(xiàn)代政治制度史、黃河三角洲生態(tài)文化研究。

10.3969/j.issn.1673-5935.2015.04.019

K250.6

A

1673-5935(2015)04- 0071- 04