尚婕

【摘 要】 我國和泰國的國家審計組織同屬行政型領導體系，但審計獨立性導致審計效果存在差異。文章從中泰兩國現(xiàn)有的國家審計制度出發(fā)，對影響審計獨立性的6個主要因素進行分析。通過兩國審計效果的比較，對我國審計制度的完善提出改進建議。

【關鍵詞】 國家審計; 獨立性; 泰國

中圖分類號：F239.44 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）01-0119-03

全球經(jīng)濟一體化日益深入，由于政治體制、經(jīng)濟政策、文化傳統(tǒng)等的差異造成的社會問題時刻挑戰(zhàn)著政府的執(zhí)政能力和社會的容忍度。我國和泰國的國家審計同屬行政型領導模式，但在審計實踐中，兩國表現(xiàn)出了不一樣的審計效果。在日益復雜的內(nèi)外環(huán)境變化中，基于對中泰兩種政治體制下審計獨立性的系統(tǒng)審視，無疑對于考量審計結果的真實性、全面性、效益性具有極其重要的意義。本文從審計獨立性的角度出發(fā)，對中泰審計制度中影響審計獨立性的國家審計組織體系、審計長任免、報告對象、審計對象、國家審計職責、審計機關權限六個主要因素進行對比性分析，有助于清晰了解中泰兩國國家審計獨立性的差異和共同點，有利于我國取長補短，通過制度建設使審計結果更加真實全面，對國家建設起到積極作用。

一、中泰兩國國家審計獨立性對比

審計組織體系是體現(xiàn)審計獨立性最重要的要素之一，其隸屬關系和地位極大地影響了審計獨立性的強弱。

由于世界各國國家審計機關在其國家機構中的組織地位不盡相同，按照隸屬關系主要分為三種領導體制：司法體制、立法體制、行政體制。中國和泰國同屬于行政型的組織體系，即國家審計機關隸屬于國家行政系列。該體制因審計力量相對集中，時效性強，提高了政府的行政管理效率。但與其他兩種體制比較，行政型審計機關的獨立性較低，因為行政型審計機關更多扮演的是“內(nèi)部審計”的角色，缺乏預算的獨立性和人事的獨立性，對政府公共經(jīng)濟責任的監(jiān)督乏力，受行政部門的干擾大，且因其法律約束力弱，對國家宏觀及微觀經(jīng)濟的監(jiān)督和管理作用受到一定制約。

在制度設計上，中泰兩國通過立法，明確審計對象和職責，界定和賦予審計機關權限，完善人事制度等來克服獨立性較低的行政型領導體制的弊端，起到積極效果。

中泰國家審計獨立性差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）國家審計組織體系

中國和泰國的國家審計機關，是國家行政機構中的職能部門，根據(jù)國家賦予的權限，開展政府下轄各級別組織和部門的財政財務審計（包括技術性審核和實質性審核）、財經(jīng)法紀審計和經(jīng)濟效益審計（包括效率審計和效果審計）。行政型國家審計對政府負責，保障政府財政政策、公共預算、經(jīng)濟計劃等貫徹執(zhí)行，維護經(jīng)濟秩序，監(jiān)督國家經(jīng)濟組織合法、合規(guī)運行。因其獨立性較低，在實踐中，中泰兩國通過行政和立法手段不斷修正弊端。

中國國家審計實行統(tǒng)一領導，分級審計的雙重管理體制，在切實保證中央的統(tǒng)一領導之下，最大限度發(fā)揮地方各級審計機關的積極性和主動性，使審計既能夠服從國家政治需要，又能夠因地制宜，對經(jīng)濟生活起到監(jiān)督和管理作用。

泰國憲法規(guī)定，國家審計機關是獨立的、自治的法定機構。從1972年開始，國家審計機關將原有只向總理府報告工作的模式，改為直接向總理報告，獨立性大大加強。實踐中，泰國國家審計機關甚至調查和彈劾過時任總理，審計獨立性和監(jiān)督力強。

（二）審計長任免

審計長的任免歸屬直接決定了國家審計機構在國家政治經(jīng)濟制度中的權威性和影響力，國家審計的客觀性和公正性直接取決于審計長由誰任命，對誰負責。

中華人民共和國審計署于1983年9月15日正式成立，按照《憲法》有關條文的規(guī)定，審計長是根據(jù)國務院總理提名，全國人民代表大會常務委員會決定，由中華人民共和國主席任命。審計署實行審計長負責制，審計長是國務院的組成人員。全國人民代表大會有權罷免審計長。

泰國自1932年軍事政變之后，政治體制由君主專制政體改制為君主立憲政體。政府主要部門官員的任免需要得到國王的批準。審計長為審計長公署最高行政長官，由總理提名，議會同意，國王任命。審計長職責屬于公務員系列最高的職位之一。審計長負責審計長公署的所有事務。2005年，針對原內(nèi)閣總理他信的貪污腐敗丑聞，時任審計長乍魯萬·邁達加掀起審計風暴，因堅持核查他信家族的賬目，被他信以“任命手續(xù)不完整”的理由罷免。盡管罷免案泰國國王放置整一年都沒有簽署，但因被提名候任審計長威素·蒙蒂瓦的主動退出得到國王同意，時任審計長得以繼續(xù)留任。

（三）報告對象

報告對象的層級越高，審計機構的權威性及執(zhí)行權限也就越大，審計結果越受重視，受外界其他部門機構的干擾也就越小，審計獨立性越高。

中國審計署審計長向國務院總理提出年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計結果報告。受國務院委托向全國人大常委會提出中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告、審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正和處理結果報告。向國務院報告對其他事項的審計和專項審計調查情況及結果。依法向社會公布審計結果。向國務院有關部門和省級人民政府通報審計情況和審計結果。

從1972年開始，泰國國家審計機關將原有只向總理府報告工作的模式，改為直接向總理報告。在實踐中，泰國審計長公署可以根據(jù)國家需要，審計和調查任何層級的國家機構和人員，其中包括總理府官員。更因審計長的任免由國王決定，審計長對國王負責，泰國國家審計受行政體系的干擾較少，審計的獨立性更強，審計結果更加全面、有效。

（四）審計對象

由于國家審計容易受行政體制和各相關部門的影響和干擾，可能造成審計結果失真。因此，各國在劃定國家審計對象范圍的時候著重賦予了國家審計機關的審查權限，將審計對象明確寫進審計法，以法律的形式賦予審計機關審計力量，更好地保證了審計結果的獨立性，減少行政部門及其他機構對審計結果的消極影響。

經(jīng)過幾次修訂，《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）對被審計單位的范圍進行了劃分。泰國《國家審計法》（1979年）明文公布了審計長公署的審計對象。見表1。

就審計對象的范圍而言，中國國家審計對象描述更加細致，將所涉及的所有作為會計單位的各種組織列為審計對象，其中以各級部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)為主。泰國國家審計將政府行政機構、國有企業(yè)以及其他國有機構作為主要的常規(guī)審計對象。

（五）國家審計職責

中國和泰國均將國家審計職責寫進本國審計法中，明確審計責任，清晰列出審計內(nèi)容和審計重點，歸納為表2。審計職責的明確劃分，反映了國家用法律形式賦予國家審計機構以全面的審計職權，以獨立、客觀的監(jiān)督者身份真實反映國家經(jīng)濟生活的方方面面，確保政策落實，維護經(jīng)濟秩序，發(fā)揮強大的監(jiān)督力量。

通過對中泰兩國國家審計職責進行對比后發(fā)現(xiàn)，中國國家審計職責擬定得更為細致和全面，從立法職責、行政管理到業(yè)務開展、事后監(jiān)督等，比較全面細致地描述和賦予了國家審計職責，做到監(jiān)督有據(jù)可依，業(yè)務有章可循。泰國的國家審計職責訂立雖然相對簡化，但在長期的審計實踐中，審計長公署作為泰國獨立機構的中堅力量，始終擔負著監(jiān)督、監(jiān)察和反腐的重要任務，其較高的獨立性和良好的審計效果得到了廣大民眾的高度認可，為維護社會公平正義提供了有力依據(jù)。

（六）審計機關權限

中國審計署和泰國審計長公署同屬行政型組織體系，其被賦予的權限比較類似，即對被審計單位的審計結果只有處理的報告權和建議權，而沒有直接的處理權，即審計結果執(zhí)法權。

將中泰兩國《審計法》中關于審計過程執(zhí)法權限進行對比發(fā)現(xiàn)，泰國法律賦予了更多的法律權限給國家審計機關直接處理在審計過程中干擾審計調查的相關責任人。

泰國《國家審計法》第十七條規(guī)定，對在審計過程中泄漏情節(jié)的（為履行審計職責或有利于案件調查和訴訟的除外），應處以不超過六個月的監(jiān)禁，或不超過六千泰銖的罰款，或并行處置;第十八條規(guī)定，對審計證據(jù)進行損害、破壞、隱瞞、帶走等導致證據(jù)無法正常使用的，可處以相關責任人不超過五年的監(jiān)禁，或不超過五萬泰銖的罰款，或并行處置;第十九條規(guī)定，對阻撓審計人員執(zhí)行公務的，應處以不超過三個月的監(jiān)禁，或不超過三千泰銖的罰款，或并行處置。

對于上述3個問題，中國國家審計機關的處理方式是通過向上級機關提交申請，批準后交由第三個機構如法院等作出裁決，行使行政手段或司法手段。

二、研究啟示

經(jīng)過多年的反復論證和修訂，我國已逐步構建起較為完善的審計制度法律框架。國家審計在政治經(jīng)濟生活中起著越來越重要的作用，不僅體現(xiàn)在意識形態(tài)上，隨著審計力量的逐步加強和滲透，其在維護經(jīng)濟秩序、規(guī)范經(jīng)濟行為、維護財經(jīng)法紀、監(jiān)督調查貪腐、助力司法機關查破案件等方面取得了重要成果，已成為保障國家政治經(jīng)濟健康發(fā)展的中堅力量。

雖然中泰兩國的國家審計組織體系同屬行政型，但審計效果卻存在差異。通過對中泰兩國審計制度進行歸納發(fā)現(xiàn)，作為影響審計效果的獨立性因素，因兩國政治體制不同及歷史沿革，審計制度的設計和執(zhí)行造成了獨立性的差異。

要使審計結果客觀公正、審計結論得到公眾信服，從法律層面提高審計獨立性是制度建設中較為有效的做法。值得借鑒的是，我國可以法律形式賦予國家審計機構更多的權限來直接處理對審計調查實施干擾、給審計調查造成負面影響的相關責任人，即視情節(jié)輕重，在一定范圍內(nèi)適當增加相應的執(zhí)法權，強化執(zhí)法力度。目前我國對于國家審計項目的實施頻度、審計結果的認可度、審計意見的落實和事后跟蹤審計等，更多依賴于當政者的重視程度。雖然近年來國家審計的權威性和影響力正在逐步擴大，但根本問題的解決還需要從制度建設上規(guī)范化、法制化，真正做到有法可依、有據(jù)可查、違法必究。強化執(zhí)法能力，提高執(zhí)法水平，增加違法成本，堅定責任意識，對于提高國家審計獨立性，進而促進國家審計更好履行監(jiān)督職責、維護社會公平正義，具有十分積極而重要的意義。

【參考文獻】

[1] 余玉苗.審計學（第二版）[M].武漢：武漢大學出版社，2010：309.

[2] Thailand. State Audit Act [S].B.E.2522，1979：17-19.

經(jīng)過幾次修訂，《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）對被審計單位的范圍進行了劃分。泰國《國家審計法》（1979年）明文公布了審計長公署的審計對象。見表1。

就審計對象的范圍而言，中國國家審計對象描述更加細致，將所涉及的所有作為會計單位的各種組織列為審計對象，其中以各級部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)為主。泰國國家審計將政府行政機構、國有企業(yè)以及其他國有機構作為主要的常規(guī)審計對象。

（五）國家審計職責

中國和泰國均將國家審計職責寫進本國審計法中，明確審計責任，清晰列出審計內(nèi)容和審計重點，歸納為表2。審計職責的明確劃分，反映了國家用法律形式賦予國家審計機構以全面的審計職權，以獨立、客觀的監(jiān)督者身份真實反映國家經(jīng)濟生活的方方面面，確保政策落實，維護經(jīng)濟秩序，發(fā)揮強大的監(jiān)督力量。

通過對中泰兩國國家審計職責進行對比后發(fā)現(xiàn)，中國國家審計職責擬定得更為細致和全面，從立法職責、行政管理到業(yè)務開展、事后監(jiān)督等，比較全面細致地描述和賦予了國家審計職責，做到監(jiān)督有據(jù)可依，業(yè)務有章可循。泰國的國家審計職責訂立雖然相對簡化，但在長期的審計實踐中，審計長公署作為泰國獨立機構的中堅力量，始終擔負著監(jiān)督、監(jiān)察和反腐的重要任務，其較高的獨立性和良好的審計效果得到了廣大民眾的高度認可，為維護社會公平正義提供了有力依據(jù)。

（六）審計機關權限

中國審計署和泰國審計長公署同屬行政型組織體系，其被賦予的權限比較類似，即對被審計單位的審計結果只有處理的報告權和建議權，而沒有直接的處理權，即審計結果執(zhí)法權。

將中泰兩國《審計法》中關于審計過程執(zhí)法權限進行對比發(fā)現(xiàn)，泰國法律賦予了更多的法律權限給國家審計機關直接處理在審計過程中干擾審計調查的相關責任人。

泰國《國家審計法》第十七條規(guī)定，對在審計過程中泄漏情節(jié)的（為履行審計職責或有利于案件調查和訴訟的除外），應處以不超過六個月的監(jiān)禁，或不超過六千泰銖的罰款，或并行處置;第十八條規(guī)定，對審計證據(jù)進行損害、破壞、隱瞞、帶走等導致證據(jù)無法正常使用的，可處以相關責任人不超過五年的監(jiān)禁，或不超過五萬泰銖的罰款，或并行處置;第十九條規(guī)定，對阻撓審計人員執(zhí)行公務的，應處以不超過三個月的監(jiān)禁，或不超過三千泰銖的罰款，或并行處置。

對于上述3個問題，中國國家審計機關的處理方式是通過向上級機關提交申請，批準后交由第三個機構如法院等作出裁決，行使行政手段或司法手段。

二、研究啟示

經(jīng)過多年的反復論證和修訂，我國已逐步構建起較為完善的審計制度法律框架。國家審計在政治經(jīng)濟生活中起著越來越重要的作用，不僅體現(xiàn)在意識形態(tài)上，隨著審計力量的逐步加強和滲透，其在維護經(jīng)濟秩序、規(guī)范經(jīng)濟行為、維護財經(jīng)法紀、監(jiān)督調查貪腐、助力司法機關查破案件等方面取得了重要成果，已成為保障國家政治經(jīng)濟健康發(fā)展的中堅力量。

雖然中泰兩國的國家審計組織體系同屬行政型，但審計效果卻存在差異。通過對中泰兩國審計制度進行歸納發(fā)現(xiàn)，作為影響審計效果的獨立性因素，因兩國政治體制不同及歷史沿革，審計制度的設計和執(zhí)行造成了獨立性的差異。

要使審計結果客觀公正、審計結論得到公眾信服，從法律層面提高審計獨立性是制度建設中較為有效的做法。值得借鑒的是，我國可以法律形式賦予國家審計機構更多的權限來直接處理對審計調查實施干擾、給審計調查造成負面影響的相關責任人，即視情節(jié)輕重，在一定范圍內(nèi)適當增加相應的執(zhí)法權，強化執(zhí)法力度。目前我國對于國家審計項目的實施頻度、審計結果的認可度、審計意見的落實和事后跟蹤審計等，更多依賴于當政者的重視程度。雖然近年來國家審計的權威性和影響力正在逐步擴大，但根本問題的解決還需要從制度建設上規(guī)范化、法制化，真正做到有法可依、有據(jù)可查、違法必究。強化執(zhí)法能力，提高執(zhí)法水平，增加違法成本，堅定責任意識，對于提高國家審計獨立性，進而促進國家審計更好履行監(jiān)督職責、維護社會公平正義，具有十分積極而重要的意義。

【參考文獻】

[1] 余玉苗.審計學（第二版）[M].武漢：武漢大學出版社，2010：309.

[2] Thailand. State Audit Act [S].B.E.2522，1979：17-19.

經(jīng)過幾次修訂，《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）對被審計單位的范圍進行了劃分。泰國《國家審計法》（1979年）明文公布了審計長公署的審計對象。見表1。

就審計對象的范圍而言，中國國家審計對象描述更加細致，將所涉及的所有作為會計單位的各種組織列為審計對象，其中以各級部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)為主。泰國國家審計將政府行政機構、國有企業(yè)以及其他國有機構作為主要的常規(guī)審計對象。

（五）國家審計職責

中國和泰國均將國家審計職責寫進本國審計法中，明確審計責任，清晰列出審計內(nèi)容和審計重點，歸納為表2。審計職責的明確劃分，反映了國家用法律形式賦予國家審計機構以全面的審計職權，以獨立、客觀的監(jiān)督者身份真實反映國家經(jīng)濟生活的方方面面，確保政策落實，維護經(jīng)濟秩序，發(fā)揮強大的監(jiān)督力量。

通過對中泰兩國國家審計職責進行對比后發(fā)現(xiàn)，中國國家審計職責擬定得更為細致和全面，從立法職責、行政管理到業(yè)務開展、事后監(jiān)督等，比較全面細致地描述和賦予了國家審計職責，做到監(jiān)督有據(jù)可依，業(yè)務有章可循。泰國的國家審計職責訂立雖然相對簡化，但在長期的審計實踐中，審計長公署作為泰國獨立機構的中堅力量，始終擔負著監(jiān)督、監(jiān)察和反腐的重要任務，其較高的獨立性和良好的審計效果得到了廣大民眾的高度認可，為維護社會公平正義提供了有力依據(jù)。

（六）審計機關權限

中國審計署和泰國審計長公署同屬行政型組織體系，其被賦予的權限比較類似，即對被審計單位的審計結果只有處理的報告權和建議權，而沒有直接的處理權，即審計結果執(zhí)法權。

將中泰兩國《審計法》中關于審計過程執(zhí)法權限進行對比發(fā)現(xiàn)，泰國法律賦予了更多的法律權限給國家審計機關直接處理在審計過程中干擾審計調查的相關責任人。

泰國《國家審計法》第十七條規(guī)定，對在審計過程中泄漏情節(jié)的（為履行審計職責或有利于案件調查和訴訟的除外），應處以不超過六個月的監(jiān)禁，或不超過六千泰銖的罰款，或并行處置;第十八條規(guī)定，對審計證據(jù)進行損害、破壞、隱瞞、帶走等導致證據(jù)無法正常使用的，可處以相關責任人不超過五年的監(jiān)禁，或不超過五萬泰銖的罰款，或并行處置;第十九條規(guī)定，對阻撓審計人員執(zhí)行公務的，應處以不超過三個月的監(jiān)禁，或不超過三千泰銖的罰款，或并行處置。

對于上述3個問題，中國國家審計機關的處理方式是通過向上級機關提交申請，批準后交由第三個機構如法院等作出裁決，行使行政手段或司法手段。

二、研究啟示

經(jīng)過多年的反復論證和修訂，我國已逐步構建起較為完善的審計制度法律框架。國家審計在政治經(jīng)濟生活中起著越來越重要的作用，不僅體現(xiàn)在意識形態(tài)上，隨著審計力量的逐步加強和滲透，其在維護經(jīng)濟秩序、規(guī)范經(jīng)濟行為、維護財經(jīng)法紀、監(jiān)督調查貪腐、助力司法機關查破案件等方面取得了重要成果，已成為保障國家政治經(jīng)濟健康發(fā)展的中堅力量。

雖然中泰兩國的國家審計組織體系同屬行政型，但審計效果卻存在差異。通過對中泰兩國審計制度進行歸納發(fā)現(xiàn)，作為影響審計效果的獨立性因素，因兩國政治體制不同及歷史沿革，審計制度的設計和執(zhí)行造成了獨立性的差異。

要使審計結果客觀公正、審計結論得到公眾信服，從法律層面提高審計獨立性是制度建設中較為有效的做法。值得借鑒的是，我國可以法律形式賦予國家審計機構更多的權限來直接處理對審計調查實施干擾、給審計調查造成負面影響的相關責任人，即視情節(jié)輕重，在一定范圍內(nèi)適當增加相應的執(zhí)法權，強化執(zhí)法力度。目前我國對于國家審計項目的實施頻度、審計結果的認可度、審計意見的落實和事后跟蹤審計等，更多依賴于當政者的重視程度。雖然近年來國家審計的權威性和影響力正在逐步擴大，但根本問題的解決還需要從制度建設上規(guī)范化、法制化，真正做到有法可依、有據(jù)可查、違法必究。強化執(zhí)法能力，提高執(zhí)法水平，增加違法成本，堅定責任意識，對于提高國家審計獨立性，進而促進國家審計更好履行監(jiān)督職責、維護社會公平正義，具有十分積極而重要的意義。

【參考文獻】

[1] 余玉苗.審計學（第二版）[M].武漢：武漢大學出版社，2010：309.

[2] Thailand. State Audit Act [S].B.E.2522，1979：17-19.