●郭道軍 周明偉

統(tǒng)籌使用財政存量資金的實踐探索
——以湖北省南漳縣為例

●郭道軍 周明偉

為貫徹落實國務院關于深化預算體制改革的有關要求，財政部于2013年7月15日發(fā)布了 《關于加強預算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知》，2015年2月26日又下發(fā)了 《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》，對清理、盤活財政存量資金工作作出了全面部署。要求各地進一步盤活財政存量資金，集中有限資金用于穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，不斷提高財政資金使用效益。前不久，各地組織開展了盤活財政存量資金監(jiān)督檢查工作。針對存在問題，當前如何有效推動盤活財政存量資金工作，筆者于近期就湖北省南漳縣財政存量資金清理盤活有關情況進行了專題調研，通過對財政存量資金構成的調查了解和形成原因分析，提出了盤活財政存量資金的建議。

一、財政存量資金基本情況調查

（一）財政存量資金結存規(guī)模

財政存量資金是相對于年度預算結余資金而言，指的是歷年來沉淀或者閑置的財政資金。截止2014年底，湖北省南漳縣財政存量資金總規(guī)模為13.26億元，其中：一般公共預算結余結轉資金1.29億元，政府性基金預算結余0.55億元（2012年以前0.17億元），上級轉移支付結轉結余8.36億元（2012年以前0.55億元），部門預算結轉結余3.06億元 （2012年以前0.17億元）。通過清理、盤活，至2015年3月底，南漳縣財政存量資金總規(guī)模為8.35億元，比2014年底壓減37%。其中：上級轉移支付結轉結余5.34億元，比2014年底壓減36%；部門預算結轉結余1.62億元，比2014年底壓減47%。

（二）財政存量資金結構分析

據(jù)調查了解，財政存量資金來源主要構成包括：一是國庫存款。根據(jù)《國家金庫條例》，按一級財政一級國庫設置，財政所有預算收入應及時、準確、完整入庫，所有支出應根據(jù)預算從國庫撥付。國庫存款是財政存量資金的主要形式，至2015年3月底，南漳縣財政存量資金中國庫存款余額為5.46億元，占比為65%；二是財政在各商業(yè)銀行存放的財政專戶資金。調查顯示，地方財政專戶種類及數(shù)量多、分布廣，結存資金量大。財政專戶的資金構成主要有：社會保障資金、非稅收入、糧食風險基金、財政專項轉移支付資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金及其他資金等；三是縣級相關部門（單位）的補助資金、基建項目等待支付結存資金。主要是國庫劃撥和上級專戶直接劃撥的資金，財政將這些項目資金一次性下達給相關單位或部門，而支付給項目承包單位或個人則需按工程進度給付，造成國庫資金已撥付而項目資金卻滯留在項目單位或部門專戶上，產(chǎn)生結存余額。

二、盤活財政存量，統(tǒng)籌使用財政資金

根據(jù)《國務院關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）、《財政部關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）文件精神和湖北省財政廳統(tǒng)一部署，南漳縣從四個方面認真開展了財政存量資金清理自查和盤活工作。

（一）積極行動，落實上級部署

收到上述兩個文件之后，南漳縣縣委、縣政府高度重視，明確要求財政部門迅速落實文件精神和湖北省財政廳工作部署，多次聽取財政部門相關工作情況匯報。該縣財政部門按要求認真組織局屬各業(yè)務科室開展全縣財政存量資金清理、清查工作，著重對清理的2012年及2014年度財政結余結轉資金進行分析研究，并按照政策要求及時報經(jīng)縣領導批準，作出分期分批全部收回總預算處理。對2013—2014年財政結余結轉資金通過協(xié)調督促加快項目實施進度，強化預算執(zhí)行力度，加快資金撥付進度。

（二）查處并進，突出清理實效

通過開展財政存量資金自查清理，在進行基礎數(shù)據(jù)核查、核實的同時，南漳縣財政部門按照上級政策要求，報經(jīng)縣政府領導同意，以文件形式分兩批次對2012年及以前年度部門預算各項結余結轉資金作出了及時收回本級財政總預算處理，即分別于2014年12月、2015年3月收回總預算21742.43萬元、3265.16萬元。其中，將收回的2012年及以前年度一般公共預算結余結轉資金1008.69萬元，用于補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金，統(tǒng)籌用于2015年及以后年度預算編制。除上級專項轉移支付資金不改變支出類級科目性質統(tǒng)籌使用外，其余資金按照統(tǒng)籌用于民生改善、公共服務、基礎設施建設領域的要求，主要安排用于支持全縣重點項目建設，消化2012年以來各項建設工程欠款，確保在建項目后續(xù)資金需求。2012年以前結余結轉資金清理收回，2013—2014年部分結轉結余資金及時撥付后，截止2015年3月底，南漳縣本級預算和上級專項轉移支付等各項結余結轉資金共計8.35億元。其中：一般公共預算結余結轉資金1.29億元，政府性基金結余結轉資金89.12萬元，上級專項轉移支付結余結轉資金5.34億元，部門預算結余結轉資金1.61億元，財政存量資金規(guī)模比2014年底明顯壓縮。

同時，南漳縣還結合2013年、2014年清理的各項結余結轉資金情況，積極開展結余原因分析。按照上級政策精神，結合本地實際，正在擬定進一步加強財政存量資金管理的相關工作措施，進一步協(xié)調、督促已申報立項項目的開工和實施，推進工程進度，加快預算執(zhí)行，加大盤活工作力度，繼續(xù)壓縮結余結轉資金規(guī)模，有效提高財政資金使用效益，確保上級政策落地生根。

（三）強基固本，撤銷歸并賬戶

2015年，該縣按照鄂財庫發(fā)〔2015〕4號 《核準縣市存量財政專戶的通知》文件要求，強化財政資金基礎管理工作，進一步開展了財政專戶清理整頓和自查自糾工作，撤銷專戶4個，合并專戶5個，撤并后保留財政資金專戶17個，比2014年底26個減少9個。

（四）強化統(tǒng)籌，整合專項資金

為積極盤活財政存量資金，近幾年來，南漳縣還根據(jù)湖北省財政廳部署，結合本地發(fā)展實際，積極開展整合財政專項資金的實踐探索。尤其是2014年該縣 “有機谷”項目被列作“市級戰(zhàn)略、縣級實施”重點工程后，學習借鑒十堰市鄖縣等地先進經(jīng)驗，積極整合涉農(nóng)專項資金。在摸清涉農(nóng)專項資金底數(shù)的基礎上，實行搭建平臺，制訂方案、申報項目、組織實施“四步走”的運作程序，有效對接“有機谷”建設任務，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施項目、農(nóng)村基礎設施建設項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理項目、農(nóng)村服務體系項目等五類資金納入統(tǒng)籌范圍，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)專項資金項目50個，整合資金2.5億多元。通過涉農(nóng)專項資金集中投入使用，以“有機谷”項目的建設牽引縣級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)全面發(fā)展，取得了顯著成效，得到了湖北省財政廳的充分肯定。

三、財政存量資金形成的原因及問題分析

（一）形成原因

調查情況表明，縣級財政存量資金數(shù)額較大，沉淀較多，分析其形成原因主要如下：

1、部門預算歷年結余結轉資金多。近年來，隨著地方財力的不斷增長，其結存數(shù)額也隨之增大。除了歷史資金結存較多，需要逐年消化外，主要原因還有預算編制不夠精細，部分專項資金缺乏科學合理論證；加之，部分單位出于爭取資金最大化考慮，往往虛報基礎數(shù)據(jù)信息，隨意夸大計算基數(shù)，導致項目資金的安排與實際需要存在一定偏差。同時，由于縣級財政客觀上存在基本支出保障水平低，特別是公用經(jīng)費預算安排嚴重不足等問題，導致預算單位臨時資金報告“滿天飛”，追加調整預算事項繁多，縣財政對本級專項資金難以掌控?？傮w上講，存在“重分配，輕管理”，且缺乏績效評價和問責機制等問題。

2、財政專戶資金管理不夠嚴格。財政專戶資金更多地受地方部門的控制，雖然財政專戶清理整頓進行過多次，但少數(shù)單位仍然存在規(guī)避財政監(jiān)管等問題。

3、體制和機制因素導致專項資金、轉移支付大量結存。撥付地方的專項轉移支付因存在弊端往往容易出現(xiàn)結存。一是程序有失規(guī)范，沒有建立科學的項目評審和決策制度。二是部分資金下?lián)軙r間嚴重滯后，往往集中到年底，有的甚至在次年才下達，資金分配的計劃性、前瞻性不足。近幾年來，雖然通過提前下達部分轉移支付資金形式對此有所改進，但仍有提升空間。三是季節(jié)性因素，因收入與支出客觀存在季度間的不平衡，也導致部分資金出現(xiàn)閑置。

（二）統(tǒng)籌使用財政資金面臨的主要問題

通過清理，多年積累形成的大量財政存量資金需要采取積極措施加以盤活，而整合統(tǒng)籌財政專項資金工作是當前盤活財政存量資金必須要做且不可繞開的一項重點工作。整合統(tǒng)籌面臨一些現(xiàn)實問題需要積極應對。處置得當，則問題迎刃而解，否則，盤活存量資金成效就會大打折扣。由于上級專項轉移支付客觀上具有項目繁多、分類廣泛、資金分散、支出政策要求嚴格等特點，同時要求專款專用，在部署開展整合財政專項資金時，地方政府和基層財政存在著許多顧慮，行動上比較被動和消極，不敢放開手腳搞整合。實際操作中，若按政策執(zhí)行，不改變支出類級科目使用范疇，真正可用于支持相關項目的財政專項資金量小而分散，整合統(tǒng)籌的資金往往與支持相關項目的資金需求存在較大的缺口，導致整合工作難以實施。如在集中資金保障縣級政府承諾的支持重大民生項目的十件實事等方面，都存在一些比較突出的現(xiàn)實問題。

四、統(tǒng)籌使用財政資金的措施及建議

（一）強化部門預算管理

在上報“一上”部門預算時要求各預算單位切實做到與上年度部門決算相銜接，同步上報部門結轉結余資金情況，實行統(tǒng)籌單位結轉結余、財政未撥?？?、年度部門需求相結合，科學編制年度部門預算。優(yōu)先安排結余結轉，整合上級專項，壓縮部門需求資金，重點保障民生運轉和事業(yè)發(fā)展。

（二）加大國庫集中支付結轉結余指標的清理處置力度

對下達預算單位形成的歷年結轉結余指標，除正常公務支出結轉指標直接下達預算單位繼續(xù)使用外，其余全部轉入待下達指標狀態(tài)，需經(jīng)預算單位重新申報并提出資金使用方案報政府審批后方予以結轉下達使用，對于未提出資金使用申請的視同結余資金一律予以收回財政總預算統(tǒng)籌安排支出。

（三）建立結轉結余資金清理收回和整合使用的常態(tài)長效機制

從制度和操作兩個層面，明確建立穩(wěn)定的財政存量資金處理處置的制度安排。自2015年起，對上級專項轉移支付結轉期限超過兩年、本級安排經(jīng)費結轉期限超過一年的予以清理收回，確需保留的，要盡快分解下達，加快支出進度；對于屬于已經(jīng)無法支出或無需支出的，以及超過預算規(guī)定期限尚未使用的結轉資金，應該收回集中用于穩(wěn)增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，加大對棚戶區(qū)改造、節(jié)能環(huán)保、公共服務業(yè)、城市基礎設施和促進消費等方面的投入。

（四）規(guī)范專戶資金管理

按照“歸并同類資金、合并重復賬戶、撤銷無效賬戶、規(guī)范會計核算”的要求，進一步加強專戶資金撥付管理。專戶資金必須按規(guī)定用途撥付使用，嚴禁違規(guī)將財政資金從國庫轉入財政專戶并虛列支出，嚴禁違規(guī)將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶。實現(xiàn)所有預算收入直接入庫，預算支出直達最終使用對象。

（五）開通盤活財政存量資金的“綠色通道”

為有效提升縣級地方政府和基層財政自主統(tǒng)籌的能力，確保盤活工作取得實效。建議在全面清理收回財政存量資金的同時，進一步強化整合統(tǒng)籌財政專項資金的制度設計，打破常規(guī)，拆除整合專項資金不能超出原支出類級科目使用范疇的制度籬笆，從政策層面消除地方政府整合使用財政專項資金的顧慮。唯有打破現(xiàn)行體制和機制束縛，破除運行中的條條框框，才能有效盤活財政存量資金，統(tǒng)籌使用好財政資金，提高財政資金使用效益，才能為實現(xiàn)“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生”的國家戰(zhàn)略布局開通快捷的 “綠色通道”，才能發(fā)揮積極財政政策的巨大效應?！?/p>

（作者單位：湖北省南漳縣財政局）