●劉 曄 黃弘毅

美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出管理對(duì)我國(guó)統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的啟示

●劉 曄 黃弘毅

近年來(lái)，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩和財(cái)政增收壓力增大的新形勢(shì)，要求通過(guò)實(shí)施增加財(cái)政支出的積極財(cái)政政策來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力。但與此同時(shí)，我國(guó)又存在大量財(cái)政存量資金沉淀和閑置的問(wèn)題，這使得我國(guó)財(cái)政支出的增長(zhǎng)并沒(méi)有有效地作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。僅以存放在人民銀行的財(cái)政存款作為財(cái)政存量資金口徑測(cè)算，2012—2014年人民銀行的財(cái)政存款年平均額分別為 27926億元、31968億元、35849億元，分別占當(dāng)年度財(cái)政收入的23.82%、24.74%、25.54%。這意味著每年有將近四分之一的財(cái)政資金沒(méi)能有效地作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)；而 2014年美國(guó)在國(guó)庫(kù)單一賬戶的存款不到1200億美元，僅占其財(cái)政收入的3.5%。在筆者看來(lái)，存量資金沉淀問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、支出管理不規(guī)范的問(wèn)題，其根本癥結(jié)在于我國(guó)預(yù)算編制和財(cái)政支出管理上的缺陷。因而，有必要借鑒美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算過(guò)程、財(cái)政支出過(guò)程以及管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出對(duì)我國(guó)的啟示與建議，以期盤活我國(guó)財(cái)政存量資金，推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，提高財(cái)政支出效益。

一、美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算與財(cái)政支出過(guò)程

盡管后來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了許多旨在規(guī)范預(yù)算行為的法案，如1985年《葛蘭姆法案》(Gramm-Rudman-Hollings Act)和2011年 《預(yù)算控制法案》(Budget Control Act)等，但美國(guó)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算和財(cái)政支出過(guò)程的基本框架仍是建立在1974年《國(guó)會(huì)預(yù)算與截留控制法案》(Congress Budget and Impoundment Control Act)之上，該法案既規(guī)范了美國(guó)各政府部門和國(guó)會(huì)在預(yù)算、支出、審計(jì)等方面的法定程序，也制衡了總統(tǒng)在預(yù)算過(guò)程中權(quán)力過(guò)大的情況。

（一）美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算過(guò)程

美國(guó)的預(yù)算草案會(huì)在對(duì)應(yīng)財(cái)政年度18個(gè)月前開(kāi)始起草，各個(gè)政府部門向行政管理和預(yù)算局 (Office of Management and Budget)提出預(yù)算請(qǐng)求，行政管理和預(yù)算局則根據(jù)各政府部門和項(xiàng)目提供的證明材料采用協(xié)議單位成本法、時(shí)間序列法、支出的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型法來(lái)確保預(yù)算科學(xué)準(zhǔn)確地完成。

美國(guó)的整個(gè)預(yù)算過(guò)程叫撥款過(guò)程(appropriations process)，每個(gè)聯(lián)邦政府部門、每個(gè)公共財(cái)政項(xiàng)目最終實(shí)際能夠得到多少財(cái)政資金，都由國(guó)會(huì)通過(guò)的撥款法案(appropriations bills)決定。

聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的制定程序包括五個(gè)步驟：第一步，行政管理和預(yù)算局制定《美國(guó)政府預(yù)算》后總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交預(yù)案；第二步，國(guó)會(huì)眾議院與參議院投票通過(guò)預(yù)算決議案；第三步，國(guó)會(huì)眾議院與參議院小組委員會(huì)審定撥款法案；第四步，國(guó)會(huì)眾議院與參議院就每個(gè)撥款方案進(jìn)行投票，并彌合分歧；第五步，總統(tǒng)簽署撥款法案，預(yù)算成為法律，預(yù)算向全社會(huì)公布。

（二）美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出過(guò)程

美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出主要分為資金撥付、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)清賬戶和審計(jì)四個(gè)步驟。

撥款法案一經(jīng)通過(guò)，財(cái)政部便針對(duì)特定目的進(jìn)行財(cái)政資金支付。美國(guó)政府所有財(cái)政資金的收入、支出和結(jié)存都是在國(guó)庫(kù)單一賬戶中辦理。美國(guó)的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系由單一賬戶和分類賬戶組成。單一賬戶是由財(cái)政部門在美聯(lián)儲(chǔ)設(shè)置的現(xiàn)金賬戶，用來(lái)管理所有財(cái)政收入和支出的資金，反映收入和支出的情況和余額；分類賬戶則根據(jù)各部門或公共項(xiàng)目的預(yù)算，記錄各部門實(shí)際財(cái)政支出情況。各級(jí)部門不允許在美聯(lián)儲(chǔ)或其他商業(yè)銀行另外開(kāi)設(shè)財(cái)政資金賬戶。行政管理和預(yù)算局為每個(gè)分類賬戶或基金進(jìn)行一次分配之后，資金就被分派到每個(gè)聯(lián)邦政府部門、每個(gè)聯(lián)邦項(xiàng)目，這些部門或項(xiàng)目的管理人員就對(duì)資金負(fù)責(zé)。

各部門或者公共財(cái)政項(xiàng)目根據(jù)預(yù)算的計(jì)劃安排支出，一旦這筆財(cái)政資金用來(lái)購(gòu)買了相應(yīng)的商品或者服務(wù)，預(yù)算就被執(zhí)行，這筆財(cái)政資金就被作為支出記錄在各政府部門的賬目上，各政府部門和項(xiàng)目的主管人員每個(gè)月都會(huì)編制預(yù)算執(zhí)行報(bào)告來(lái)記錄當(dāng)月和本財(cái)政年度累積的預(yù)算和財(cái)政支出情況。另一方面，財(cái)政資金從批準(zhǔn)使用到進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行之前都會(huì)保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，受財(cái)政部監(jiān)控。

預(yù)算執(zhí)行的下一個(gè)階段是結(jié)清撥款賬戶。各部門的賬戶主要是定期賬戶，其預(yù)算資金只在一個(gè)有限的時(shí)間段內(nèi)可用于履行義務(wù)資金，當(dāng)一個(gè)賬戶被結(jié)算或者期限一到，所有剩下的結(jié)余都會(huì)被取消，并且不能再用于任何目的的支出。定期賬戶通常會(huì)延伸六個(gè)或更多財(cái)政年度，在資金可用于履行義務(wù)的時(shí)期，賬戶是開(kāi)放的，賬戶的期限一到，這個(gè)賬戶就會(huì)被結(jié)清，剩下所有結(jié)余都會(huì)被取消。撥款賬戶的結(jié)清保證各部門和項(xiàng)目按預(yù)算計(jì)劃規(guī)定的用途、數(shù)目和進(jìn)度來(lái)合理使用財(cái)政資金，實(shí)際公共財(cái)政支出相對(duì)于預(yù)算既不超支也沒(méi)有結(jié)余，避免了財(cái)政存量資金的大量積累。

在財(cái)政年度的末期，美國(guó)審計(jì)總署（Government Accountability Office）均會(huì)審計(jì)各級(jí)聯(lián)邦政府部門和項(xiàng)目對(duì)預(yù)算執(zhí)行的情況以及財(cái)政資金賬戶，并將審計(jì)結(jié)果向全社會(huì)公示。審計(jì)報(bào)告的結(jié)果將會(huì)用于預(yù)測(cè)未來(lái)年度的財(cái)政預(yù)算和項(xiàng)目的計(jì)劃。

二、我國(guó)財(cái)政存量資金背后的預(yù)算和財(cái)政支出問(wèn)題

我國(guó)巨額財(cái)政存量資金的沉淀，其根本癥結(jié)在于我國(guó)預(yù)算編制和支出管理上的缺陷。與嚴(yán)格規(guī)范的美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算編制與支出過(guò)程管理相比，我國(guó)在預(yù)算及財(cái)政支出管理上主要存在如下問(wèn)題，而這些問(wèn)題正是財(cái)政存量資金沉淀的制度根源。

（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)合理

首先，在預(yù)算編制過(guò)程中，編制部門預(yù)算存在較大的主觀隨意性，部分預(yù)算單位存在虛報(bào)或多報(bào)預(yù)算，加上財(cái)政部門預(yù)算審核不嚴(yán)格，造成預(yù)算虛高于實(shí)際支出需要，最終造成財(cái)政資金閑置。另外，在預(yù)算編制方法上，我國(guó)現(xiàn)行部門預(yù)算編制技術(shù)手段比較滯后，仍主要采用增量預(yù)算法，簡(jiǎn)單地在上年度實(shí)際財(cái)政支出基礎(chǔ)上加以一定比例來(lái)確定本年度的財(cái)政預(yù)算額，同時(shí)對(duì)于上一年度的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果并沒(méi)有做出詳細(xì)的財(cái)務(wù)分析，也沒(méi)能根據(jù)實(shí)際對(duì)本年度可能發(fā)生的財(cái)政支出進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，同時(shí)缺乏相關(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型和統(tǒng)計(jì)軟件作為技術(shù)上的支持，從而減弱了預(yù)算編制方法的合理性和科學(xué)性。

（二）我國(guó)當(dāng)前國(guó)庫(kù)單一賬戶并非真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度

雖然我國(guó)從2001年起就開(kāi)始實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，國(guó)庫(kù)單一賬戶制度要求政府對(duì)財(cái)政資金統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政資金的完全可替代性。但是地方財(cái)政為了獲得更多的財(cái)政可支配資金，地方財(cái)政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)了大量財(cái)政資金賬戶，即財(cái)政專戶。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政專戶存量資金截至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結(jié)存超過(guò)2年。財(cái)政專戶的存在使得我國(guó)財(cái)政資金賬戶分散，財(cái)政專戶林立使得財(cái)政部無(wú)法全面核算財(cái)政資金甚至無(wú)法摸清和監(jiān)督地方政府到底有多少財(cái)政專戶，又有多少地方政府的財(cái)政資金是隱匿在財(cái)政專戶之中的。這些財(cái)政專戶設(shè)立的不公開(kāi)和監(jiān)督的缺乏使得大量財(cái)政資金在專戶上結(jié)存，經(jīng)年累積成規(guī)模龐大的財(cái)政存量資金，形成大量財(cái)政資金閑置得不到有效利用。

（三）財(cái)政信息不夠透明

多年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政在預(yù)算上一直是赤字的，但近年來(lái)有很多年份預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果卻是盈余的，同時(shí)預(yù)決算間的偏離度不小，而人大代表和社會(huì)公眾卻不知道具體支出項(xiàng)目和結(jié)存項(xiàng)目的具體數(shù)額。政府作為社會(huì)公眾的代理人，如果公眾委托其使用財(cái)政資金的信息不能被獲取，信息不對(duì)稱就會(huì)帶來(lái)代理問(wèn)題，政府權(quán)力不在公眾監(jiān)督的約束之下就會(huì)產(chǎn)生背離公眾利益的行為。

以財(cái)政存量資金為例，從存放形式來(lái)看，財(cái)政存量資金主要有三個(gè)部分：人民銀行的財(cái)政存款、財(cái)政專戶的結(jié)存資金和預(yù)算單位的存量資金。財(cái)政存量資金本應(yīng)是一個(gè)很容易獲取的數(shù)據(jù)，但實(shí)際上只有人民銀行的財(cái)政存款中這一項(xiàng)是可直接獲得的，財(cái)政專戶的規(guī)模和預(yù)算單位的存量資金無(wú)法完全獲得。如果地方政府財(cái)政信息不夠透明，公眾、立法機(jī)關(guān)乃至上級(jí)政府部門就對(duì)地方政府預(yù)算執(zhí)行情況不知情，就不能發(fā)現(xiàn)實(shí)際財(cái)政支出需求和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況以及時(shí)做出調(diào)整政策，也就無(wú)法保證財(cái)政支出的使用效率和作為積極財(cái)政政策的宏觀調(diào)控能力。

三、借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化我國(guó)預(yù)算和財(cái)政支出管理的建議

（一）貫徹新《預(yù)算法》，改革預(yù)算方法

在預(yù)算編制的程序上，要提高預(yù)算的規(guī)范性，必須貫徹執(zhí)行新《預(yù)算法》。2015年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行的新《預(yù)算法》將舊版第一條改為：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！毙隆额A(yù)算法》規(guī)范了各級(jí)政府預(yù)算、調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行的情況，以及各級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算。通過(guò)《預(yù)算法》來(lái)推進(jìn)政府部門預(yù)算的運(yùn)行以及審計(jì)監(jiān)督情況的公開(kāi)，是保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。

在預(yù)算編制的技術(shù)方法上，要借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，提高預(yù)算的合理性和科學(xué)性。由此，必須采用先進(jìn)的預(yù)算技術(shù)，推行預(yù)算改革。方法上，在各部門根據(jù)實(shí)際對(duì)下年度的財(cái)政支出進(jìn)行估計(jì)和對(duì)公共財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析后，要逐項(xiàng)詳細(xì)審議列入滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃期內(nèi)的各部門的開(kāi)支和將要開(kāi)展的項(xiàng)目的內(nèi)容及費(fèi)用金額是否合理，確保預(yù)算方案一經(jīng)批準(zhǔn)財(cái)政資金就可以及時(shí)地作用于經(jīng)濟(jì)。在技術(shù)上，通過(guò)專業(yè)的預(yù)算機(jī)構(gòu)搜集以往年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，對(duì)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)制定調(diào)整方案，設(shè)置預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)信息進(jìn)行量化并依托經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型對(duì)預(yù)算進(jìn)行預(yù)測(cè)。

（二）清理財(cái)政專戶，完善國(guó)庫(kù)賬戶制度

財(cái)政資金管理水平和監(jiān)督力度直接影響到財(cái)政資金是否能有效地使用。管理上要統(tǒng)一核算，收付高效便捷；監(jiān)督上要合法公開(kāi)，在預(yù)算約束下對(duì)財(cái)政資金流向全程監(jiān)控。我國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶制度不完善是導(dǎo)致財(cái)政專戶泛濫的根本原因，要從根本上解決財(cái)政專戶的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)一核算、管理，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，真正從實(shí)踐上建立起國(guó)際通行的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。

具體措施如下：首先，要對(duì)中央和地方各級(jí)政府的所有財(cái)政資金進(jìn)行全面盤查核算，摸清沉淀在國(guó)庫(kù)單一賬戶之外的資金規(guī)模和賬戶數(shù)目，并向全社會(huì)公開(kāi)；其次，全面清理存量財(cái)政專戶，明確規(guī)定清理財(cái)政專戶日程表，財(cái)政專戶要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)清理撤銷，對(duì)于有再違規(guī)開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶的行為，依法對(duì)責(zé)任人追究責(zé)任，懲前毖后；最后，將財(cái)政專戶全部并入國(guó)庫(kù)單一賬戶統(tǒng)一管理，不允許地方政府在商業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)再另外開(kāi)設(shè)財(cái)政資金賬戶，把所有財(cái)政資金交由國(guó)庫(kù)單一賬戶經(jīng)辦，在預(yù)算的法律約束之下統(tǒng)一進(jìn)行收入、支出和結(jié)存等。

（三）提高財(cái)政信息公開(kāi)程度

目前，我國(guó)財(cái)政信息公開(kāi)在充分性和可獲得性方面還有很大的完善空間，財(cái)政部門可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)立足國(guó)情，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息公開(kāi)與國(guó)際通用做法對(duì)接，制定出通用的財(cái)政信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。首先，在法律和國(guó)家機(jī)密允許的條件下，盡可能多地公開(kāi)財(cái)政信息種類，進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政數(shù)據(jù)分類統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、完善預(yù)決算的報(bào)告內(nèi)容，規(guī)定財(cái)政信息的公開(kāi)日程，建立并發(fā)布政府財(cái)政報(bào)告以保證財(cái)政信息的內(nèi)容深度和使用質(zhì)量；其次，財(cái)政信息公開(kāi)規(guī)范化，應(yīng)由立法部門而不是財(cái)政部門本身來(lái)決定財(cái)政信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式和頻率，以便于公眾對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目和金額是否合理進(jìn)行問(wèn)責(zé)；進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政部門與公眾之間的溝通聯(lián)系，以著力保障公眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及通過(guò)多種低成本的媒介手段公開(kāi)財(cái)政信息以滿足不同信息需求群體的信息獲取偏好。■

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系）