嚴(yán)標(biāo)登

完善代表聯(lián)系群眾制度，是黨的十八大報告明確提出的要求。黨的十八屆三中全會進一步明確要求“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”。站在新的歷史起點上，如何建立健全代表聯(lián)絡(luò)群眾的機構(gòu)，搭建好代表聯(lián)系人民群眾的平臺，從而更好地支持和保障代表密切同人民群眾的聯(lián)系、依法履行職責(zé)，是新時期人大工作必須解決的重大課題。

很早以前，一些地方的人大常委會就開始了建設(shè)人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的探索。1999年，廣州市荔灣區(qū)金花街率先試點設(shè)立了人大代表工作室。2003年，浙江省杭州市上城區(qū)人大常委會在總結(jié)“代表接見民眾日”活動和“代表向選民述職”活動經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全區(qū)范圍內(nèi)廣泛開展了“代表進社區(qū)”活動，在全區(qū)51個社區(qū)按片設(shè)立27個“人大代表接待點”，并規(guī)定每逢單月20日，組織代表進區(qū)“人大代表接待點”開展接見民眾活動。2005年4月25日，深圳市南山區(qū)月亮灣片區(qū)人大代表工作站掛牌成立，作為全國首個有義務(wù)聯(lián)絡(luò)員輪流值班的常設(shè)人大代表工作站，在社會和學(xué)界引起很大的轟動。近幾年來，全國不少地方更是大力探索人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的建設(shè)工作。以廣東省為例，截至2014年6月，廣東省21個地級以上市大部分在不同程度上設(shè)立了代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。其中，廣州、深圳、佛山、韶關(guān)、潮州等5個市已經(jīng)在全市范圍內(nèi)鋪開設(shè)立，并專門制定了規(guī)范性文件。各地建設(shè)代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的探索，取得了一定的成效，如進一步密切了人大代表與群眾的聯(lián)系，增強了人大代表履職的責(zé)任感和使命感，拓寬了群眾反映問題的渠道，推動解決了一些事關(guān)群眾切身利益的問題，等等。但總體上看，由于各地的探索都是各自為政，認(rèn)識上不統(tǒng)一，工作積極性不同，也存在著一些問題。例如，機構(gòu)的設(shè)置五花八門，代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的建設(shè)、管理，沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范;工作開展不均衡，有的地方工作開展得生動活潑、有聲有色、成效明顯，有的地方還沒有引起足夠重視，沒有擺上日程，甚至還沒破題;代表的參與水平不均等，直接選舉產(chǎn)生的代表參與多，間接選舉產(chǎn)生的代表參與少，基層代表參與多，官員代表、企業(yè)家代表參與少;工作上有不規(guī)范的地方，如有的代表聯(lián)系群眾機構(gòu)組織人大代表行使應(yīng)當(dāng)由人大常委會集體行使的職權(quán)，等等。

2014年10月，筆者到新加坡培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對新加坡國會議員接見民眾制度進行了深入的了解，現(xiàn)場考察了國會議員接見民眾的情況，并與國會議員進行了面對面的交流。通過對比研究，筆者認(rèn)為，可以借鑒新加坡國會議員接見民眾制度的一些理念和做法，進一步推動人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)建設(shè)，進一步完善人大代表聯(lián)系群眾制度。

一、新加坡國會議員接見民眾制度的啟示

國會議員接見民眾制度是新加坡前總理李光耀先生親自倡導(dǎo)，并在人民行動黨成立15周年時正式確認(rèn)的制度。人民行動黨在其黨綱中明確規(guī)定黨的國會議員“必須利用業(yè)余時間，每周至少安排一次與本選區(qū)民眾見面”，并明確了議員接見民眾制度的宗旨：“接見民眾是黨貫徹的基本政策之一，部長、國會議員和政治秘書以及盡職的黨干部必須遵守這項原則：我們從人民中來，就得回到人民中去，孜孜不倦地為人民服務(wù)?！狈磳h工人黨在大選中獲得國會議席后，也明確要求當(dāng)選的國會議員每周接見民眾。因此，雖然法律沒有任何規(guī)定，但國會議員每周接見民眾在新加坡已經(jīng)成為不成文的制度。

新加坡的選區(qū)分單選區(qū)和集選區(qū)，單選區(qū)只選舉一名議員，集選區(qū)選舉多名議員。每周的接見民眾活動都安排在議員的選區(qū)內(nèi)，集選區(qū)的議員可以只有一個議員參加。活動均在業(yè)余時間進行，通常在晚上舉行，地點以社區(qū)活動中心、社區(qū)幼兒園等社區(qū)公共場所為主，一般八點鐘開始，但沒有規(guī)定結(jié)束的時間，要等最后一名選民離開，議員的接見工作才能完成。大多數(shù)議員每晚來訪的選民一般都在50人左右，因此有時接見民眾活動會持續(xù)到晚上12點鐘以后。

在國會議員接見民眾活動中，民眾可以就自己在日常生活中碰到的各種困難或問題，向議員面對面提出訴求。無論有多少來訪者，議員在工作人員（基本上是義工）的協(xié)助下，都逐一接見，并耐心傾聽陳述。整個接待過程按到達(dá)先后順序依次進行，大體分六個步驟。一是登記。由工作人員核實來訪者的選區(qū)選民身份，登記順序，發(fā)放接見號碼。二是記錄。由工作人員了解來訪者所要反映的問題，并詳細(xì)記錄。三是草擬信件。由工作人員根據(jù)了解到的情況草擬信件，并裝入專用信封。四是議員接見。議員對工作人員記錄的材料進行審閱后，與來訪者面談，進一步核實情況，并提出處理意見。五是分類處理。針對來訪者反映的問題，議員能夠當(dāng)場回答和解決的，就地答復(fù)解決，一時解決不了的，向來訪者提出處理的方法和建議;對應(yīng)由政府部門或有關(guān)機構(gòu)處理的事情，由議員本人以信件的方式，送交政府部門或有關(guān)機構(gòu)處理，議員替選民向有關(guān)部門寫的信件，都是一式兩份，一份寄到有關(guān)部門，另一份寄給來訪者;對有悖法律和政策規(guī)定的訴求，議員要當(dāng)場作出必要解釋，耐心細(xì)致地做好勸導(dǎo)和說服工作;對具有普遍性而現(xiàn)行法律政策無法解決的問題，議員可以提請國會或政府進行審議研究，以制定更有效、更符合民眾利益的政策法令。六是答復(fù)。政府部門或有關(guān)機構(gòu)收到議員的信件后，必須在一周內(nèi)直接回復(fù)當(dāng)事人，如果當(dāng)事人不認(rèn)可，可以繼續(xù)向議員反映。對于民眾反映問題的最終處理結(jié)果，不僅要告知議員和本人，還要記錄存檔。所有處理意見的反饋都要形成書面材料，以便有據(jù)可查。有關(guān)部門在收到議員的信件后，在不違背法律的情況下，一般都會酌情處理。但是，議員給有關(guān)部門寫信，并不能影響執(zhí)法的公正，他只是幫選民陳情，至于哪些事能夠辦，哪些事不能辦，最終還是要按規(guī)定辦理。一般來說，執(zhí)政黨議員在接見民眾活動后反映的問題，解決率在30%～40%，反對黨議員反映的問題的解決率更低一些。

通過對新加坡議員接見民眾制度的考察和研究，筆者認(rèn)為，其中有幾點是我們可以借鑒的。

一是參與的強制性。對于新加坡國會議員來說，接見民眾是一項義務(wù)。盡管議員都是兼職，工作繁忙，但每周一次的議員接見民眾活動，是執(zhí)政的人民行動黨全體議員必須遵守的鐵律，上至總理、部長，下至一般議員，無一例外。這不僅因為是黨章的規(guī)定，還因為議員認(rèn)為這是一個與民眾交流溝通、樹立自身形象的機會。而反對黨工人黨的國會議員，雖然在資源、條件、解決問題的力度等方面都不如執(zhí)政的人民行動黨，但也堅持了每周接見民眾的制度。

二是議員的主體性。在整個接待過程中，工作人員只負(fù)責(zé)維持秩序、登記、記錄、草擬信件等工作，不參與具體問題的答復(fù)和處理。所有處理方案必須得到議員的確認(rèn)并由議員提出，所有提交政府和有關(guān)機構(gòu)的信件必須由議員親自簽署才能發(fā)出。也就是說，行使職權(quán)的是議員，工作人員只能做一些輔助的工作。

三是處理方式的合法性。議員只答復(fù)和解決在他職權(quán)范圍內(nèi)的事情（新加坡國會議員負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本選區(qū)負(fù)責(zé)物業(yè)管理的市鎮(zhèn)理事會，執(zhí)政黨議員還領(lǐng)導(dǎo)本選區(qū)負(fù)責(zé)服務(wù)聯(lián)系居民的公民咨詢委員會），對于應(yīng)由政府和有關(guān)機構(gòu)解決的問題，議員必須轉(zhuǎn)交政府和有關(guān)機構(gòu)處理。但是涉及法律判決方面的事，議員不可以寫信，這是為了保證司法的獨立和公正。

二、推進代表聯(lián)系群眾機構(gòu)建設(shè)的建議

加強代表聯(lián)系群眾機構(gòu)建設(shè)，對人大代表來說，既可以密切代表與人民群眾的聯(lián)系，推動解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的問題，行使好代表人民管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力，又可以更好地了解群眾的訴求和各方面的情況，為在人代會上行使職權(quán)打好基礎(chǔ);對人大常委會和“一府兩院”來說，可以更好地了解社情民意，使工作和決策更有民意基礎(chǔ);對群眾來說，多了一條反映問題、維護權(quán)益的渠道;對社會來說，可以從細(xì)小處、萌芽處化解社會矛盾，減少非正常上訪現(xiàn)象，促進了社會和諧，是一項多贏的工作。因此，建議各級人大及其常委會全面推進代表聯(lián)系群眾機構(gòu)建設(shè)，加強制度設(shè)計，推動代表聯(lián)系群眾工作的規(guī)范化和常態(tài)化，在實踐的基礎(chǔ)上，及時制定相關(guān)的工作規(guī)范甚至制定法律法規(guī)?？偨Y(jié)實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒新加坡議員接見民眾制度中的有益做法，筆者建議，要在以下幾個方面進一步加強和規(guī)范。

（一）規(guī)范代表聯(lián)系群眾機構(gòu)建設(shè)。一是統(tǒng)一代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的名稱。公共關(guān)系學(xué)認(rèn)為，統(tǒng)一的形象設(shè)計（包括標(biāo)識、名稱等），是提高一個機構(gòu)認(rèn)知度的有效手段。從讓人民群眾更好地認(rèn)識和接受的角度考慮，有必要改變現(xiàn)階段代表聯(lián)系群眾機構(gòu)名稱五花八門的情況，統(tǒng)一代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的名稱，如“人大代表聯(lián)系群眾工作站”。二是以便民和節(jié)約的原則選擇代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的設(shè)置地點和工作人員。由于代表聯(lián)系群眾并非每天都在進行，因此單獨設(shè)置一個代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的辦公地點和聘請專職的工作人員沒有必要。從便民和節(jié)約開支的角度考慮，可以依托居民委員會、村民委員會或社區(qū)工作站，在其中選擇一個大小適宜的房間，平時作為村、居委（或社區(qū)工作站）與工作站共用的辦公室，在規(guī)定時間作為代表聯(lián)系群眾的場所;代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的工作人員應(yīng)以志愿者為主，為了保證工作的連續(xù)性，財力允許的地區(qū)可以聘請一名工作人員，其關(guān)系放在所依托的村、居委（或社區(qū)工作站），但明確其工作以代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的工作為主，財力不允許的地區(qū)可以指定所依托的村、居委（或社區(qū)工作站）一名工作人員兼職負(fù)責(zé)相關(guān)工作。三是規(guī)范代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的管理。全國人大常委會法工委主任李適時在2010代表法修正案草案說明中明確：“代表不設(shè)個人工作室”，地方組織法第五十三條規(guī)定“常委會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”，根據(jù)這些原則，代表聯(lián)系群眾機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定位為縣級人大常委會組織社區(qū)內(nèi)各級人大代表開展活動的工作機構(gòu)，由縣級人大常委會統(tǒng)一管理，允許縣級人大常委會委托人大街道工委或鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)具體的管理工作。為了保障工作的順利開展和減少基層負(fù)擔(dān)，代表聯(lián)系群眾機構(gòu)辦公經(jīng)費、相關(guān)工作人員工資和補貼等必要支出應(yīng)納入縣級政府財政。

（二）增強人大代表參與的責(zé)任和能力。一是明確規(guī)定人大代表參加聯(lián)系群眾活動的次數(shù)。密切聯(lián)系群眾，是每一個人大代表的義務(wù)，也是人大代表履好職的基本要求。因此，要明確參加聯(lián)系群眾活動是每一個人大代表的責(zé)任，無論是基層代表，還是官員代表、企業(yè)家代表，無論是直接選舉的代表，還是間接選舉的代表，都必須參與。建議各級人大明確規(guī)定，每個人大代表每年至少要有若干次到人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)參加聯(lián)系群眾活動，在全國都普遍建立人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的情況下，甚至可以考慮在代表法中作出規(guī)定。也許有人會說，這條規(guī)定對某些領(lǐng)導(dǎo)干部來說不太可行，但從近年來黨代表進社區(qū)活動的情況看，只要嚴(yán)格執(zhí)行，是可以做到的。二是加強對代表聯(lián)系群眾能力的培訓(xùn)。人大代表聯(lián)系群眾，說到底是群眾工作，需要較強的溝通能力、判斷能力和較高的法律、政策水平。各級人大常委會要加強這方面的培訓(xùn)，幫助人大代表認(rèn)清人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的定位、人大代表的職權(quán)范圍，熟悉相關(guān)法律法規(guī)和省情市情民情，提高與群眾溝通的能力和履行職責(zé)的水平。這樣代表在接待群眾時，才能更好地傾聽群眾的訴求，正確判斷群眾反映的情況，從而能夠做好法律政策的解釋工作，化解群眾負(fù)面情緒，選擇最好的辦法推動群眾反映問題的解決。

（三）建立健全代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的工作制度。加強人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)工作制度建設(shè)，是確保人大代表聯(lián)系群眾工作合法、有序開展，并取得較好實效的關(guān)鍵。要對整個工作流程進行合理合法的設(shè)計，來訪登記、聽取群眾意見、代表答復(fù)、問題處理、反饋、工作記錄等各個環(huán)節(jié)都要作出相應(yīng)的規(guī)定。針對實踐中存在的一些不規(guī)范的問題，特別要明確兩點。一是要明確人大代表的主體地位。在代表聯(lián)系群眾活動中，人大代表是主體，只有人大代表才能對群眾反映的問題作出明確的答復(fù)，所有需要轉(zhuǎn)交到人大常委會處理的問題和代表就群眾反映問題提出的建議，必須以人大代表的名義并經(jīng)人大代表本人簽署，才能發(fā)出。工作人員和志愿者只能做接待、登記、資料收集、信件草擬等輔助工作，不得代行人大代表的工作，也不能以人大代表的名義或人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的名義直接向“一府兩院”轉(zhuǎn)交問題。二是要規(guī)范群眾所反映問題的處理方式。人大及其常委會權(quán)力運行的原則是以會議的形式來集體行使職權(quán)，集體決定問題。代表法規(guī)定，代表有提出對各方面工作的建議、批評和意見的權(quán)利;代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題。人大代表在聯(lián)系群眾時，對群眾反映問題的處理，要符合人大代表履行職權(quán)的規(guī)則和法律的相關(guān)規(guī)定。對不符合法律規(guī)定的或雖然符合法律規(guī)定但現(xiàn)階段沒有條件解決的問題，要做好解釋的工作。對符合法律規(guī)定的問題，可以根據(jù)嚴(yán)重程度、涉及面大小采取兩種方式處理：一是以格式化信函的方式交縣級人大常委會信訪部門轉(zhuǎn)交相關(guān)部門處理;二是就相關(guān)問題提出閉會期間的建議，特別是對一些具有普遍意義的問題，不僅要建議解決群眾反映的問題，還要建議相關(guān)部門研究解決此類問題的措施。

（四）發(fā)揮人大代表聯(lián)系群眾活動的延伸作用。人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)不是另一種信訪機構(gòu)，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)實中人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)越來越有信訪機構(gòu)化的傾向，這說明無論是人大代表，還是人大常委會和“一府兩院”，對人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)的性質(zhì)和作用的認(rèn)識并不到位。人大代表聯(lián)系群眾機構(gòu)，是代表加強與群眾溝通、了解，密切與群眾關(guān)系的平臺，它的作用不僅僅是聽群眾反映問題，推動解決群眾反映的問題，還可以幫助人大代表更好履行職責(zé)，幫助人大常委會和“一府兩院”更好地了解民意、改進工作。對人大代表來說，可以通過聯(lián)系群眾活動，更直接地聽取群眾呼聲，了解基層的情況，從而使其履職時更有針對性，因此，在聯(lián)系群眾活動中，不僅僅要聽，還要想，要對群眾反映的情況和問題進行分析、判斷，從中找出審議發(fā)言、議案建議的線索和依據(jù)。對人大常委會來說，人大代表聯(lián)系群眾活動是了解社情民意的一個窗口，因此，要加強對活動中代表轉(zhuǎn)交的信函和建議的統(tǒng)計分析，找出群眾關(guān)注的熱點問題，了解群眾普遍面對的難點問題，作為立法、監(jiān)督、重大事項討論決定工作的重點，推動問題的解決，使人大常委會的工作更加體現(xiàn)民意、維護民利。對“一府兩院”來說，人大代表聯(lián)系群眾活動是了解群眾訴求和自身工作不足的一個渠道，因此，要認(rèn)真研究群眾反映的問題和代表提出的建議，改進自身工作，特別是一些具有普遍性的問題，要在進一步聽取民意的基礎(chǔ)上出臺推進相關(guān)工作的措施，使“一府兩院”的工作更有民意基礎(chǔ)、決策更科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄒樹彬主編：《構(gòu)建和諧社區(qū)——深圳市月亮灣片區(qū)“人大代表工作站”個案研究》，重慶出版社2007年1月第1版。

[2]王群：《新加坡議員接待選民制度及其啟示》，載《人大研究》2011年第10期。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）