熊艷喜

黨的十八大報告明確提出，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)[1]。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義[2]。司法公正是社會正義的底線，加強(qiáng)和改進(jìn)對司法工作的監(jiān)督，既是地方人大及其常委會正常履行法定職責(zé)，進(jìn)一步改進(jìn)工作的現(xiàn)實需要，也是落實中央精神要求的具體體現(xiàn)。

一、司法體制改革及其對省級以下地方人大監(jiān)督司法工作的影響

1.司法體制改革的背景

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)，推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度[3]。與此同時，《決定》對深化司法體制改革作了全面部署，提出推進(jìn)法治中國建設(shè)，要確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施[4]。

2.司法體制改革的重點內(nèi)容和基本方向

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會

議審議通過的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》），對若干重點難點問題確定了政策導(dǎo)向。主要是，司法體制改革試點應(yīng)堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)的基本原則，涉及四項改革：一是完善司法人員分類管理;二是完善司法責(zé)任制;三是健全司法人員職業(yè)保障;四是推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理。在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六省市先行試點。同時，針對七個問題提出政策導(dǎo)向：（1）對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度;（2）建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實到辦案一線;（3）完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力;（4）完善辦案責(zé)任制，加大司法公開力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制;（5）健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度;（6）推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理;（7）完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度[5]。

3.當(dāng)前的司法體制改革對省以下地方人大監(jiān)督司法工作的影響

司法體制改革的目標(biāo)，是建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度。十八屆三中全會《決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理?！陡母锟蚣芤庖姟访鞔_了試點地區(qū)省級統(tǒng)管的改革路徑：對人的統(tǒng)一管理，主要是實行司法人員分類管理，建立法官、檢察官員額制和符合司法規(guī)律的辦案責(zé)任制，建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制;對財物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機(jī)制。司法體制改革的目標(biāo)明確、路徑清晰，就是改變長期以來我國司法人員和地方法院、檢察院經(jīng)費按行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨壒芾?、分級?fù)擔(dān)的體制，以此排除地方不當(dāng)干預(yù)。具體而言，就是要切割省級以下法院、檢察院與屬地政府之間關(guān)于人、財、物的聯(lián)系，以此打破長期以來飽受詬病的“司法地方化”問題。司法體制改革屬于頂層設(shè)計，牽一發(fā)而動全身。改革的重點內(nèi)容和基本方向既出，必然涉及省級以下地方人大及其常委會職責(zé)職能的調(diào)整和變化。由此，帶來兩個疑問：（1）司法體制改革破局“司法地方化”，還要不要省級以下地方人大對“兩院”的司法活動進(jìn)行監(jiān)督？（2）司法體制改革進(jìn)程中省級以下地方人大如何對“兩院”的司法活動進(jìn)行監(jiān)督？誠然，無論最終的結(jié)論如何，省以下地方人大監(jiān)督司法工作都面臨著現(xiàn)實的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

二、司法體制改革背景下深化省級以下地方人大監(jiān)督司法工作的必要性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的

引領(lǐng)和推動作用[6]。當(dāng)前，司法體制改革在試點和穩(wěn)步推進(jìn)之中，在此背景之下強(qiáng)調(diào)深化省級以下地方人大監(jiān)督司法工作的必要性，主要有以下四個方面的理由：

1.法理上的正當(dāng)性

人民民主專政是我國的國體，代表著國家政權(quán)的根本屬性，意味著人民是國家的主人。人民代表大會制度是我國的政體，是國家的根本政治制度。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會則是各級人大代表代表人民行使管理國家和地方事務(wù)權(quán)力的載體與平臺，是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)即“一府兩院”由相應(yīng)的各級人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。我國政權(quán)的權(quán)力來源以及權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了省級以下地方人大監(jiān)督由其產(chǎn)生的地方“兩院”具有天然法理上的正當(dāng)性。

2.現(xiàn)行法律的規(guī)定

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別對我國國家政權(quán)的性質(zhì)、組織形式以及中央和地方國家機(jī)關(guān)相互間的縱、橫向權(quán)力分配結(jié)構(gòu)與制約機(jī)制進(jìn)行了法律確認(rèn)。尤其是監(jiān)督法還就各級人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督作出了專門規(guī)定。因此，只要法律規(guī)定的“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行”;“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”; “監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見”以及依法選舉或罷免“兩院兩長”、任免或撤銷“兩院”工作人員法律職務(wù)等法定職權(quán)未變，省級以下地方人大及其常委會對同級“兩院”的司法監(jiān)督也就責(zé)無旁貸，既是權(quán)力更是責(zé)任，不得放棄也不容懈怠。

3.司法體制改革的路徑要求

從《改革框架意見》本身看，將司法責(zé)任制作為改革試點的重點內(nèi)容之一，為防止法官、檢察官濫用權(quán)力，強(qiáng)調(diào)需要同步研究健全對司法權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，其中指出運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動的監(jiān)督;加大司法公開力度，全面推進(jìn)辦案工作全程錄音錄像、生效裁判文書上網(wǎng);充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用，以確保司法權(quán)依法公正運(yùn)行。這些只是指明下一步監(jiān)督法官、檢察官依法行權(quán)的手段和措施，并沒有調(diào)整和改變監(jiān)督主體的任何意思表示。特別是《改革框架意見》明確試點地區(qū)省級統(tǒng)管改革路徑，其中對人的統(tǒng)一管理，強(qiáng)調(diào)建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制。這無疑也意味著省級以下地方人大的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有任何調(diào)整與變化。

4.司法現(xiàn)狀的客觀需要

當(dāng)前，地方“兩院”司法隊伍的素質(zhì)普遍不是太高，與法治社會法官、檢察官隊伍建設(shè)精英化的要求尚有相當(dāng)?shù)牟罹?。同時，司法不公的現(xiàn)象和司法腐敗案件時有發(fā)生，個別地方甚至較為嚴(yán)重，人民群眾對此意見很大。這些都是不可否認(rèn)的客觀現(xiàn)象和事實，需要地方人大的依法監(jiān)督。當(dāng)然，也正是當(dāng)下司法體制改革利劍所指，欲加以解決的突出問題。但實事求是地講，造成司法不公、影響“兩院” 獨立行權(quán)的因素很多。此次司法體制改革，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，意在切斷省級以下地方政府從人財物方面對司法工作的掣肘和干預(yù)，并非意在排除人大的依法監(jiān)督。實踐證明，人大的依法監(jiān)督不僅無礙“兩院”依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，反而是一種有力的支持和幫助。與此同時，司法機(jī)關(guān)從中央到地方四級分層設(shè)置的現(xiàn)狀，決定了單純依靠司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)自上而下的層級監(jiān)督或法律監(jiān)督，因監(jiān)督權(quán)行使的非閉合性以及監(jiān)督鏈條過長，并不能完全杜絕司法不公、不嚴(yán)等司法弊端，這一客觀現(xiàn)實也需要地方人大積極行使司法監(jiān)督權(quán)。其次，省以下司法機(jī)關(guān)人財物的省級統(tǒng)籌，無疑會令省級以下司法機(jī)關(guān)行權(quán)獨立性缺失的可能性大增，使得法定的獨立行權(quán)接受層級監(jiān)督的意義喪失殆盡，來自系統(tǒng)內(nèi)部上級機(jī)關(guān)干擾下級機(jī)關(guān)導(dǎo)致司法不公的可能性增大，省以下地方人大積極行使司法監(jiān)督權(quán)恰好可以在一定程度上抵消甚至消弭這種可能的負(fù)面影響。從這個意義上講，無論是此次司法體制改革中還是改革后，省級以下地方人大的司法監(jiān)督權(quán)不僅不能弱化，反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

可見，隨著司法體制改革繼續(xù)探索和不斷深化，省級以下地方人大的司法監(jiān)督工作也應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)地進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督司法工作的方式方法也亟待深入研究和進(jìn)一步拓展創(chuàng)新。

三、當(dāng)前省級以下地方人大監(jiān)督司法工作尚存的薄弱環(huán)節(jié)

1.對人大司法監(jiān)督的認(rèn)識存在不足。監(jiān)督法出臺后，雖然對人大監(jiān)督的認(rèn)識有新的提高，但在司法監(jiān)督工作中，無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，還存在著不同程度的模糊認(rèn)識。一是“監(jiān)督無用論”，認(rèn)為人大監(jiān)督司法工作不關(guān)注個案，不解決具體問題，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用;二是“監(jiān)督干預(yù)論”，認(rèn)為人大只能對司法機(jī)關(guān)進(jìn)行原則性的宏觀工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，不能介入具體案件，否則會影響司法裁判，干預(yù)獨立司法;三是“監(jiān)督過場論”，認(rèn)為人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)，對司法機(jī)關(guān)辦案整體情況缺乏深入的調(diào)查了解，實施監(jiān)督條件不足、必要性不大，監(jiān)督工作只能是走走過場而已。

2.司法監(jiān)督工作方式應(yīng)用不夠、剛性不足。監(jiān)督法賦予地方人大常委會聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查等七種監(jiān)督方式，但在實踐中沒有得到充分應(yīng)用，尤其是質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段很少運(yùn)用。撤職案的審議和決定涉及黨委對組織人事的決定權(quán)問題，不敢輕易獨立啟動。在監(jiān)督司法工作的具體過程中，由于綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式不夠，對發(fā)現(xiàn)的問題缺乏有效的解決辦法，使監(jiān)督效果打了折扣。

3.人大司法監(jiān)督機(jī)制不完善，工作力度和深度不夠。對“兩院”司法監(jiān)督，人大應(yīng)圍繞哪些內(nèi)容，采取什么方法進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督應(yīng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督不作為或監(jiān)督不力的責(zé)任等，法律無具體規(guī)定，各地的做法也不盡相同，致使人大對“兩院”監(jiān)督始終處于摸著石頭過河的階段。表現(xiàn)為彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少;程序性監(jiān)督多，實質(zhì)性監(jiān)督少;隨機(jī)性監(jiān)督多，有針對性解決問題監(jiān)督少;常規(guī)性監(jiān)督多，新問題監(jiān)督少。監(jiān)督手段往往流于形式。如開展執(zhí)法檢查、組織人大代表視察時間安排短，程序格式化，所了解的大都是書面報告的內(nèi)容，看到的主要是成績，反映的主要是困難，形式上緊鑼密鼓，實際則是浮皮潦草，難以深入掌握司法機(jī)關(guān)的具體工作情況和案件辦理情況。對具體問題，調(diào)查核實不深入，剖析不夠，難以找準(zhǔn)問題癥結(jié)，因而提出的意見和建議不專業(yè)或不具體，收效不大。

4.人大監(jiān)督力量相對薄弱。對“兩院”進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求監(jiān)督者必須懂政策、熟法律，必須有較高的政治素質(zhì)、思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。目前現(xiàn)狀離這一要求還有一定差距。一是專業(yè)人員缺乏。在人大代表中，具有法律專業(yè)知識的人員較少，在常委會組成人員中更少。二是人大代表中絕大多數(shù)未從事過司法工作，在“兩院”司法監(jiān)督工作中缺乏應(yīng)有的實踐和經(jīng)驗，影響監(jiān)督的權(quán)威。同時，我國關(guān)于人大代表和常委會絕大部分組成人員的來源以及非職業(yè)化的現(xiàn)行制度設(shè)計，決定了監(jiān)督主體的非專業(yè)化。因此，人大在監(jiān)督司法工作中必然會存在著業(yè)余監(jiān)督者去監(jiān)督專業(yè)被監(jiān)督者的尷尬現(xiàn)實。解決這一內(nèi)在矛盾的有效路徑是輔助機(jī)構(gòu)和輔助人員的專門化與專業(yè)化，然而在人大機(jī)關(guān)內(nèi)，從事司法監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)人員偏少，與工作需要不相適應(yīng)。

四、強(qiáng)化省級以下地方人大監(jiān)督司法工作的對策和建議

當(dāng)前，要既有力推動群眾反映較為強(qiáng)烈的司法不公問題的解決，回應(yīng)人民群眾公正司法的利益訴求，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)司法能力建設(shè)，提升司法公信力，又實現(xiàn)人大監(jiān)督司法工作有所創(chuàng)新和發(fā)展，使監(jiān)督工作取得實效，這是新形勢下擺在人大工作者面前的重要現(xiàn)實課題。如何破題？如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督司法工作？這既是一個關(guān)于人大監(jiān)督司法工作的認(rèn)識不斷深化的過程，也是一個人大監(jiān)督司法工作的組織和隊伍建設(shè)不斷強(qiáng)化的過程，更是一個人大監(jiān)督司法工作的具體制度和相關(guān)機(jī)制的逐漸構(gòu)建與不斷完善的動態(tài)過程，還是一個所有相關(guān)人大工作者投身于監(jiān)督司法實踐并不斷開拓進(jìn)取、努力攻堅克難，推動工作持續(xù)和深入開展的過程。當(dāng)下，應(yīng)著眼于推動人大制度自身的與時俱進(jìn)，推進(jìn)人大制度理論和實踐創(chuàng)新，著眼于配合司法體制改革的試點和推廣工作的需要，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)省級以下地方權(quán)力機(jī)關(guān)對司法工作的監(jiān)督，建議：

1.加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳工作力度，澄清案件監(jiān)督認(rèn)識上的誤區(qū)

司法的終極價值目標(biāo)是公正，司法機(jī)關(guān)的主要司法活動就是辦案，因此，人大及其常委會監(jiān)督司法工作的著力點就是案件，脫離案件談監(jiān)督司法工作無異于緣木求魚。權(quán)力機(jī)關(guān)能否監(jiān)督個案以及應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督個案，在理論、實務(wù)界一直存有不同認(rèn)識，也曾引發(fā)激烈論戰(zhàn)。實踐中權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)在個案監(jiān)督上曾經(jīng)做過許多有益的嘗試和探索。2006年出臺的監(jiān)督法沒有將個案監(jiān)督納入常委會的監(jiān)督方式，該法立法說明的解釋是只將成熟的監(jiān)督方式寫入法律，欠成熟的留待繼續(xù)探索。然而，因某位領(lǐng)導(dǎo)人的長沙講話，各地關(guān)于個案監(jiān)督的嘗試和探索戛然而止，甚至被視作禁區(qū)。對此，有必要加強(qiáng)對憲法和相關(guān)組織法等憲政類法律的學(xué)習(xí)和宣傳，要從我國國體和政體層面認(rèn)識人大及其常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)對“由它產(chǎn)生、對它負(fù)責(zé)”的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)容和權(quán)力邊界，尤其是“個案監(jiān)督”問題，雖然監(jiān)督法沒有將其納入，但憲政領(lǐng)域不同于傳統(tǒng)普通公法領(lǐng)域，只要不涉及限制公民的基本權(quán)利，它并不遵循所謂的“法無規(guī)定即禁止”的法理原則，而只需按照“不抵觸原則”行事即可。憲法將獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)分別賦予了“兩院”，但顯然并不意味著權(quán)力機(jī)關(guān)不能對“兩院”辦理的個案進(jìn)行監(jiān)督，只要權(quán)力機(jī)關(guān)守住“不替代原則”的底線就既不違憲也不違法。因此，人大及其常委會對“兩院”法職人員辦理具體案件中的司法行為進(jìn)行監(jiān)督，不能被認(rèn)為是直接辦理案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是依法對法職人員的司法行為進(jìn)行評議的監(jiān)督過程;人大及其常委會對具體案件辦理結(jié)果的監(jiān)督，不能被認(rèn)為是干涉司法機(jī)關(guān)獨立行使司法權(quán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為系依法對司法機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)生法律效力的決定、判決或裁定進(jìn)行評議的監(jiān)督過程。只有澄清了在個案監(jiān)督上的模糊認(rèn)識，人大及其常委會的司法監(jiān)督工作才能做到有的放矢，抓住根本。

2.進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)、細(xì)化措施，將監(jiān)督司法工作引向深入

首先，知情是監(jiān)督的前提，為確保人大內(nèi)司委能夠有效協(xié)助人大及其常委會履行好監(jiān)督司法工作的法定職責(zé)，避免監(jiān)督工作變成“盲人摸象”，建議分別制定內(nèi)司委與“兩院”等司法機(jī)關(guān)及其部門之間日常工作對接和聯(lián)系的具體辦法，從而打破信息屏障，銜接和理順工作關(guān)系，有針對性地展開監(jiān)督工作。此外，建議籌建“法職人員執(zhí)法監(jiān)督信息平臺”，主要錄入四個方面的監(jiān)督信息：一是市直有關(guān)單位的考核、考評成果，包括政法委的“執(zhí)法考評檔案”，紀(jì)檢部門的法職人員違法違紀(jì)立案調(diào)查記錄，司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部績效考核結(jié)果;二是人民群眾來信來訪中涉及的有關(guān)法職人員的違法違紀(jì)或差錯案件情況;三是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實后移送的法職人員瀆職行為證明材料和確認(rèn)書;四是各級內(nèi)司（法工）委在開展執(zhí)法調(diào)研或檢查、工作調(diào)研以及各類專題調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)的法職人員違法違紀(jì)或差錯案件情況。要通過信息平臺的有效運(yùn)作，使人大監(jiān)督司法工作有底氣、有效果。

其次，建議因地制宜，在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上起草制定監(jiān)督司法工作規(guī)定的實施細(xì)則，進(jìn)一步明確和細(xì)化不同監(jiān)督措施的適用條件、啟動方式以及具體實施的程序和步驟，使監(jiān)督司法工作更加規(guī)范化。同時，還要以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步拓展監(jiān)督形式，積極嘗試和探索監(jiān)督司法工作的新方法與新措施，對實踐中行之有效的方法和經(jīng)驗成果，要及時予以總結(jié)和固化，以推動監(jiān)督司法工作不斷走向深入。再者，還應(yīng)注重不同監(jiān)督形式的綜合運(yùn)用，對監(jiān)督法和地方法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督措施，可以獨立運(yùn)用，必要時也可以相互結(jié)合，形成不同監(jiān)督方式之間的良性互動，以謀求監(jiān)督實效的最大化。此外，為便于監(jiān)督，實現(xiàn)上下級人大之間的工作聯(lián)動以形成監(jiān)督合力，統(tǒng)一專門委員會的名稱和具體對口聯(lián)系單位的范圍是應(yīng)為之舉。

最后，長期以來“兩院”在貫徹實施法律的過程中，形成了一些內(nèi)部規(guī)范性文件，具有指導(dǎo)司法實踐的作用。對此，有必要從保持法制統(tǒng)一的高度來認(rèn)識并將此類內(nèi)部文件納入監(jiān)督范疇，建議在現(xiàn)有規(guī)定“要求市中級人民法院、市人民檢察院等機(jī)關(guān)報送相關(guān)反映司法工作情況的材料”的基礎(chǔ)上，具體就規(guī)范性司法文件的報送備案與“兩院”進(jìn)行進(jìn)一步磋商進(jìn)而達(dá)成共識，探索建立規(guī)范性司法文件的報送備案制度。

3.深度協(xié)同對“人”和對“事”的監(jiān)督，確保人大監(jiān)督司法工作的質(zhì)量和成效

人大及其常委會監(jiān)督司法工作的重點就是依法對人大常委會任命的法職人員履職情況進(jìn)行監(jiān)督和對法職人員辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督。也就是一般而言的對“人”和對“事”的監(jiān)督，兩者是一個事物的兩個方面，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。司法公正與否的核心是案件質(zhì)量，而案件質(zhì)量最終取決于也體現(xiàn)出司法人員的基本素質(zhì)和司法能力。因此，歸根結(jié)底還是“人”的問題，監(jiān)督引致的法律責(zé)任必須最終落實到“人”，監(jiān)督才具有實際意義。為保證人大監(jiān)督司法工作的實效，必須深度協(xié)同統(tǒng)一對“人”和對“事”的監(jiān)督。人大內(nèi)司委和人事任免委兩個部門有必要進(jìn)一步密切配合，防止監(jiān)督工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。為此，建議：一是對“兩院”提請人大常委會任命的法職人員，不能只把住“入口”，關(guān)注任前的資格和條件審查，一任了之，更要關(guān)注任后的過程監(jiān)督，暢通“出口”，要形成流程化的動態(tài)監(jiān)督格局;二是利用網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)“兩院”法職人員基本信息數(shù)據(jù)庫與人大內(nèi)司委、任免委的動態(tài)信息互通共享，為人大常委會在履職過程中，特別是內(nèi)司委在受理群眾舉報、控告、申訴案件過程中及時發(fā)現(xiàn)和掌握法職人員不依法履職的情況提供便利;三是學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗，制定人大內(nèi)司委關(guān)于監(jiān)督法職人員履職的專門工作程序，定期開展法官、檢察官履職評議，細(xì)化內(nèi)司委對“兩院”法職人員任前、任后的監(jiān)督流程以及發(fā)現(xiàn)問題和處理問題的基本程序，使得對“人”和對“事”的監(jiān)督在操作層面能夠相互協(xié)同、彼此增進(jìn)，實現(xiàn)監(jiān)督的具體化，以確保內(nèi)司委協(xié)助常委會監(jiān)督司法工作“到位而不越位”，取得實效。

4.進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的主體作用，保持人大司法監(jiān)督的人民性和權(quán)威性

包括監(jiān)督司法在內(nèi)的人大監(jiān)督權(quán)，實質(zhì)是人大機(jī)關(guān)代表權(quán)力的所有者對委托出去的權(quán)力以及權(quán)力的行使者實行直接或間接控制的一種權(quán)力，其合法性和法律效力源自人民的授予，由人民直接或間接選舉出代表組成代議機(jī)關(guān)集中行使，人民性和權(quán)威性是它的最根本屬性。因此，如何調(diào)動和保持人大代表積極履職的內(nèi)在主體責(zé)任意識，如何形成人大代表不得不為民代言的外在履職壓力，是有效發(fā)揮人大監(jiān)督權(quán)作用和放大監(jiān)督實效的根本保證。在監(jiān)督問題上，人大機(jī)關(guān)有必要充分發(fā)揮人大代表聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用，加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系，更廣泛地了解群眾的意愿和呼聲，更準(zhǔn)確地把握群眾的需求和期待，更深入地了解司法工作中存在的問題和短板，更理直氣壯、有的放矢地代表人民群眾履行監(jiān)督職責(zé)。為加強(qiáng)與代表的聯(lián)系，更好地發(fā)揮他們在監(jiān)督司法方面的作用，建議：一是在每年人代會期間由內(nèi)司委組織召開“兩院”工作報告專題審議會，各個代表團(tuán)推薦一定數(shù)量的專業(yè)代表與會參加集中審議，“兩院兩長”及“兩院”相關(guān)人員列席會議，就“兩院”工作的相關(guān)問題接受代表的詢問和質(zhì)詢;二是建立代表數(shù)據(jù)庫，將代表按專業(yè)情況進(jìn)行分類，對來自司法機(jī)關(guān)、大專院校政法專業(yè)和律師界的代表單獨建冊，定期聯(lián)系;三是更加注重組織代表參加執(zhí)法檢查和專題調(diào)研，發(fā)揮代表熟悉群眾、了解基層的優(yōu)勢，認(rèn)真聽取代表的意見建議;四是定期組織代表旁聽和評議庭審，即使其熟悉了解司法機(jī)關(guān)的工作，同時也以此促進(jìn)司法公開和公正;五是定期召開代表座談會，向其通報內(nèi)司委協(xié)助常委會監(jiān)督司法的工作情況，對代表提出涉及司法工作的建議及時辦理，保護(hù)和激勵人大代表參與監(jiān)督司法工作的積極性與責(zé)任意識，維護(hù)監(jiān)督司法工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

5.進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)司委的組織建設(shè)和人才培養(yǎng)，激發(fā)監(jiān)督司法工作的活力

內(nèi)司委負(fù)有協(xié)助人大及其常委會對“兩院”依法開展監(jiān)督工作的重要法定職責(zé)，同時也具有工作熟、情況清的優(yōu)勢。為了更好地履行職責(zé)、發(fā)揮優(yōu)勢，全面推動人大及其常委會對“兩院”監(jiān)督工作向縱深發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)司委的組織建設(shè)顯得尤為重要。為此，建議：一是增設(shè)專門的司法監(jiān)督工作處?！皟稍骸笔浅Ｎ瘯O(jiān)督的重點，其專業(yè)性強(qiáng)，影響范圍廣，工作量大，設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)既是強(qiáng)化監(jiān)督工作的客觀需要，又是消除人們特別是“兩院”司法工作者因?qū)θ舜蠊ぷ髁私獠粔?、接觸有限等原因而對人大相關(guān)機(jī)構(gòu)及其職能的理解和認(rèn)識誤區(qū)。機(jī)構(gòu)名稱能夠直觀反映工作職能，利于樹立人大監(jiān)督工作嚴(yán)肅性和權(quán)威性，同時也滿足與上級人大對口聯(lián)系工作的具體需要。建議參照上級人大內(nèi)司委機(jī)構(gòu)設(shè)置安排，在內(nèi)司委增設(shè)監(jiān)督司法工作處，專司輔助常委會監(jiān)督司法的相關(guān)事務(wù)性工作。二是加大監(jiān)督司法工作人員的培養(yǎng)和交流力度。監(jiān)督司法對工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和實務(wù)經(jīng)驗要求高，不等同于一般行政工作人員，對體制內(nèi)的專業(yè)人才應(yīng)給予足夠的重視和培養(yǎng)，要盡可能地創(chuàng)造條件、提供機(jī)會讓其鍛煉本領(lǐng)、增長才干。同時，打通他們交流成長的渠道以激發(fā)工作熱情、增加司法實踐經(jīng)驗，增進(jìn)監(jiān)督工作活力也十分必要。為此，建議建立起人大常委會監(jiān)督司法工作人員與“兩院”等司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭、處分管負(fù)責(zé)人之間交叉任職的干部交流機(jī)制。三是有針對性地加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升監(jiān)督司法工作人員的素養(yǎng)和能力。當(dāng)前，常委會安排的學(xué)習(xí)活動很多，內(nèi)容也很豐富，但是系統(tǒng)性、專業(yè)性不足，實用性不強(qiáng)。特別是對新法新規(guī)的針對性教育培訓(xùn)做得不夠到位，僅滿足于一般性的常識了解，無法滿足監(jiān)督司法工作的現(xiàn)實需要。常委會針對領(lǐng)導(dǎo)干部組織的學(xué)習(xí)培訓(xùn)較多，對從事具體監(jiān)督工作人員的專業(yè)培訓(xùn)開展很少。建議有意識地加強(qiáng)對后者的教育培訓(xùn)，提升監(jiān)督能力，努力將從事監(jiān)督司法相關(guān)工作的人員培養(yǎng)成專業(yè)上的行家和業(yè)務(wù)上的能手，充分發(fā)揮好他們的參謀助手作用。

注釋：

[1]《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年11月21日第1版，第5頁。

[2]《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)》（新華社北京2013年2月24日電），2013年2月25日，人民網(wǎng)—人民日報。

[3][4]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年11月第1版，第28～29、33頁。

[5]《中央司改辦負(fù)責(zé)人解讀——司法體制4項改革先行試點》，載《人民日報》2014年6月16日第11版。

[6]《習(xí)近平：重大改革都要于法有據(jù)》，新華網(wǎng)，北京2014年2月28日21：30電。

（作者單位：湖北省武漢市人大內(nèi)務(wù)司法委員會）