唐寧琪

一、創(chuàng)新基本情況

2013年衡陽市委、市政府主導(dǎo)了“一流轉(zhuǎn)五服務(wù)進(jìn)一步推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)村金融與風(fēng)險防范、農(nóng)民素質(zhì)提升、農(nóng)村市場運行五服務(wù)）”創(chuàng)新實踐，人行衡陽中支積極響應(yīng)號召，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、居民房屋產(chǎn)權(quán)等“三權(quán)”為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，有效緩解農(nóng)村抵押不足難題。

（一）創(chuàng)新背景。一是農(nóng)村土地制度改革的重大突破。黨的十八屆三中全會以及2014年中央1號文件要求深化農(nóng)村土地制度改革：允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資；完善集體林權(quán)制度改革；慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這為農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新提供了契機(jī)。二是抵押擔(dān)保嚴(yán)重不足的瓶頸制約。人行衡陽中支對400家農(nóng)村各類經(jīng)營主體抽樣問卷調(diào)查顯示，315份認(rèn)為“貸款難的主要原因是難以提供有效的擔(dān)保抵押物”，占比為788%。農(nóng)村金融創(chuàng)新的關(guān)鍵是農(nóng)村擔(dān)保抵押方式的創(chuàng)新。三是“三權(quán)”確權(quán)頒證登記的有序推進(jìn)。至2013年末，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證率為98%，林地發(fā)證率近100%，農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)發(fā)證率為35%，打通了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新試點的“最后一公里”。

（二）主要做法。

政府主導(dǎo)，強化政策支持。一是建立產(chǎn)權(quán)交易平臺。各縣市）均掛牌成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易站，制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地流轉(zhuǎn)及林權(quán)交易、農(nóng)村房屋所有權(quán)交易三項交易規(guī)則，促進(jìn)農(nóng)村資源要素的有序流動。至2014年3月末，全市各交易中心已受理權(quán)林公開拍賣5宗，金額4448萬元；林地流轉(zhuǎn)競賣62宗，流轉(zhuǎn)面積311萬畝，流轉(zhuǎn)金額1760萬元。二是培育農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。衡陽縣按照“政府支持、企業(yè)主體”原則，縣財政注資2000萬元支持成立安邦農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，注冊資本金達(dá)到1億元。耒陽市投資擔(dān)保公司是政府主導(dǎo)、民營資本參與的政策性擔(dān)保公司，大力發(fā)展涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)，目前涉農(nóng)擔(dān)保項目14個，占全部項目的24%，涉農(nóng)擔(dān)保金額9220萬元，占全部金額的233%。三是設(shè)立風(fēng)險補償基金。在全國油茶種植面積最大的耒陽市，政府每年拿出不低于1000萬元的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，完善風(fēng)險補償機(jī)制。四是加大稅費支持。南岳區(qū)政府制定《農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，在稅費方面給予優(yōu)惠。

央行主推，強化資金支持。人行衡陽市中支制定《衡陽市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新試點工作指導(dǎo)意見》，運用合意貸款、支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具，為創(chuàng)新項目提供資金支

[HJ17mm]

持。2013年安排1500萬元合意貸款專項支持創(chuàng)新項目；支農(nóng)再貸款余額515億元，較2012年增加319億元；再貼現(xiàn)余額447億元，較2012年增加354億元。同時，綜合運用金融機(jī)構(gòu)年度綜合評價、涉農(nóng)和小微信貸政策實施效果評價等手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極推動農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新。

市場主體，強化金融服務(wù)。一是組建農(nóng)村金融服務(wù)站。依托村委會在村一級建立農(nóng)村金融便民綜合服務(wù)站，主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供小額取款、金融宣傳、金融消費權(quán)益保護(hù)、反假幣、打擊非法集資、農(nóng)戶基本信用信息收集、農(nóng)村保險證券業(yè)務(wù)協(xié)辦等方面的服務(wù)。二是細(xì)化貸款操作指引。制定《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作指引》，明確了貸款對象及準(zhǔn)入條件、金額、用途、期限及利率、貸款程序、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押登記、監(jiān)督管理等內(nèi)容。三是成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款中心。直接受理、獨立審批，20萬元以內(nèi)貸款，3個工作日可辦理完畢；擔(dān)保方式活，抵押、質(zhì)押、保證、信用均可，并可實行組合擔(dān)保。四是推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。制定《農(nóng)戶信用等級評定辦法》及評定標(biāo)準(zhǔn)，在全轄鋪開農(nóng)戶信用信息采集工作，至2013年末，已有7個縣市）228個涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開展了農(nóng)戶信用檔案建設(shè)和建立了農(nóng)戶信用評價體系，共建立農(nóng)戶信用檔案82萬余戶，已評定信用農(nóng)戶68萬戶，對已建立信用檔案的農(nóng)戶累計發(fā)放貸款455億元，余額達(dá)129億元。衡陽縣西渡鎮(zhèn)徒嶺村金融服務(wù)站已為223戶農(nóng)戶進(jìn)行了信用等級評定，公開授信677萬元。

（三）[KG005mm]典型案例。至2013年12月末，全市共發(fā)放農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款843筆，余額1052億元。其中林權(quán)抵押貸款483筆，余額95億元；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款10筆，余額02億元；農(nóng)屋抵押貸款350筆，余額082億元。在農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新帶動下，2013年全市涉農(nóng)貸款余額397億元，新增81億元，增速達(dá)26%，高于全市貸款平均增速3個百分點。衡陽縣西渡鎮(zhèn)農(nóng)戶劉準(zhǔn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)及房產(chǎn)組合抵押，從信用社取得貸款50萬元，現(xiàn)已流轉(zhuǎn)土地8000畝，成為全國有名的種糧大戶。衡陽縣養(yǎng)鴨家庭農(nóng)場主鐘國祥，流轉(zhuǎn)水面90畝、荒山150畝，信用社以承包經(jīng)營權(quán)組合抵押對其一次性授信50萬元，養(yǎng)鴨6800多羽，年產(chǎn)值900萬元，“山?jīng)_”牌皮鴨蛋熱銷市場。耒陽市農(nóng)商行推出油茶林權(quán)抵押貸款和“甜蜜蜜”農(nóng)民專業(yè)合作社貸款。煤老板謝利芽轉(zhuǎn)型投資油茶專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)林地5萬多畝，耒陽市農(nóng)商行以林權(quán)證作抵押對其一次性簽約授信2000萬元。南岳區(qū)信用聯(lián)社推出“萬家?！?農(nóng)村房屋抵押擔(dān)保貸款，由村委會村民小組）出具同意抵押和處置轉(zhuǎn)讓的承諾書，并至房產(chǎn)部門辦理農(nóng)房抵押登記手續(xù)，村民曠巍巍以南岳鎮(zhèn)衡岳村3組農(nóng)村房屋作抵押，貸款80萬元用于經(jīng)營建材。[KG）]

二、問題及制約因素

（一）交易中心運作不規(guī)范。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。各縣市）綜合產(chǎn)權(quán)交易中心一般掛靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)局，由農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、科技、農(nóng)機(jī)、房產(chǎn)、國土、金融農(nóng)商行或農(nóng)信社）等部門抽調(diào)人員組成，而各部門均為農(nóng)經(jīng)局的同級單位，存在組織難、管理難等問題。二是人員配備不到位。抽調(diào)人員專業(yè)化程度低，大多沒有經(jīng)過正規(guī)學(xué)習(xí)及培訓(xùn)，難以勝任專業(yè)化較高要求。三是操作程序不規(guī)范。各交易中心雖然都有比較規(guī)范的管理辦法及操作流程，但卻沒有規(guī)范運作起來。合同簽訂率低且內(nèi)容不規(guī)范。全市除了一些烤煙基地、蔬菜基地或規(guī)模經(jīng)營業(yè)主集中開發(fā)項目流轉(zhuǎn)的土地簽訂了規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同外，大部分零星農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是極不規(guī)范的協(xié)定。合同內(nèi)容過于簡單，存在權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任表述不清、利益分配不規(guī)范等情況。一些產(chǎn)權(quán)交易中不可或缺的證件沒有規(guī)范辦理。如各交易中心沒有一家辦理了產(chǎn)權(quán)交易《他項權(quán)證》，又如衡陽縣綜合產(chǎn)權(quán)交易中心采取簡易手續(xù)，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》上加蓋一個土地流轉(zhuǎn)章，以此作為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收取流轉(zhuǎn)費用的一個依據(jù)，并沒有辦理正式的《土地流轉(zhuǎn)證》。

（二）流轉(zhuǎn)時間和面積受限。一是土地承包期30年不變的政策執(zhí)行不夠到位。從調(diào)查情況來看，大部分村組是在總體延長30年不變的情況下，實行了3至5年或10年小調(diào)整的政策，有的甚至更短，特別是一些城郊結(jié)合地區(qū)，由于城市的擴(kuò)增，土地的增值，農(nóng)民承包的土地變化更加頻繁，難以實現(xiàn)長時間流轉(zhuǎn)。二是所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離造成成片流轉(zhuǎn)難。土地所有權(quán)歸集體，而承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，加之南方土地到戶面積太小，一般每戶僅3到5畝，甚至更少，大片土地流轉(zhuǎn)需取得上百戶甚至更多農(nóng)戶的同意，才能成片流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)時間和流轉(zhuǎn)面積受限導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)營業(yè)主難以獲得穩(wěn)定的土地來源，不敢進(jìn)行大量的長期的資金投入，很大程度上制約了規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（三）配套中介服務(wù)有殘缺。一是農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心以一個縣為單位，信息傳播渠道不順暢，參與主體較窄，且難以實現(xiàn)跨縣市）流轉(zhuǎn)交易。二是配套的評估中心、收儲中心、處置中心等中介機(jī)構(gòu)還是“空白”，銀行一旦出現(xiàn)風(fēng)險，難以及時有效處置、轉(zhuǎn)讓借款人的各類產(chǎn)權(quán)，最終導(dǎo)致銀行不能按期收回貸款并形成不良。

四）風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不到位。一是涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展遲緩。2005年，根據(jù)銀監(jiān)會的風(fēng)險提示，銀行合作的擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊資本金門檻不得低于1億元。衡東縣等民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)因此被迫終止了與銀行的合作往來，有擔(dān)保之名而無業(yè)務(wù)之實。二是農(nóng)村保險發(fā)展滯后。目前全市開辦的農(nóng)村保險品種限于水稻、棉花、煙葉、油茶林、油菜、育肥豬、能繁母豬等9大類，而葡萄、獺兔、中藥材、百合花等特色種養(yǎng)殖發(fā)展較快，但保險服務(wù)跟不上。另外，受保險金額的限制，保險補償功能有限。如成熟期水稻的保險金額是320元/畝，但實際成本高達(dá)500元/畝。三是財政配套打折扣。推進(jìn)金融支持農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押，離不開財政政策的配套支持。但全市沒有成立專門的引導(dǎo)基金，難以提供風(fēng)險補償服務(wù)，對銀行貸款損失也不能按比例代償。

五）金融服務(wù)創(chuàng)新較滯后。一是貸款主體受限制。從全市情況看，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)營組織在農(nóng)村規(guī)模化集約化生產(chǎn)中扮演著十分重要的角色，但由于其管理上的不規(guī)范、財務(wù)上的不透明，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)并沒有賦予其真正意義的貸款主體資格地位，而是采用“曲線貸款”，即由合作社社員分散貸款、合作社集中統(tǒng)一使用。二是貸款額度受限制。目前涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)發(fā)放的貸款額度一般較低，抵押類貸款抵押物范圍小、評估價值低、抵押率低，農(nóng)戶小額信用貸款限額5萬元，不能滿足規(guī)模較大的信貸需求。三是貸款期限較短。目前大多數(shù)的農(nóng)業(yè)貸款，特別是面向普通農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場的貸款一般為一年以內(nèi)的，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期需要和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。四是貸款成本偏高?；陲L(fēng)險控制的考慮，銀行對農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押貸款利率上浮幅度在50%以上，融資貴問題比較突出。

六）金融生態(tài)環(huán)境不理想。涉農(nóng)貸款風(fēng)險大，成為“重災(zāi)區(qū)”。2014年3月末，全市不良貸款余額70億元，占比為756%，而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不良貸款為30億元，對不良貸款“貢獻(xiàn)率”高達(dá)43%，農(nóng)村金融生態(tài)相當(dāng)脆弱。如衡陽縣信用聯(lián)社對徒嶺村80戶貸款，目前有60戶貸款形成不良，占比為75%，嚴(yán)重挫傷了銀行機(jī)構(gòu)信貸支持“三農(nóng)”發(fā)展的積極性。

七）法律法規(guī)與政策相沖突。十八屆三中全會《決定》明確提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2014年中央1號文件則進(jìn)一步指出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”；人民銀行在2014年初召開的金融市場與信貸政策工作座談會上也強調(diào)，“繼續(xù)下工夫改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，審慎開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。但《擔(dān)保法》第34條、37條，《農(nóng)村土地承包法》第32條、49條，《物權(quán)法》第128條、133條、180條等相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)作為融資抵押物進(jìn)行了制約。

三、相關(guān)政策建議

（一）加快完善相關(guān)法律法規(guī)。與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，建議進(jìn)行修訂補充完善。如《農(nóng)村土地承包法》自2003年3月1日起施行，到現(xiàn)在已運行達(dá)10之久，其中一些條款已與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，此外《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》也應(yīng)與時俱進(jìn)修訂完善，適當(dāng)放寬農(nóng)村土地、宅基地、房屋產(chǎn)權(quán)等抵押物的限制性條款。各地政府也應(yīng)出臺支持農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的地方性行政規(guī)章，司法部門出臺相應(yīng)的司法解釋，引導(dǎo)農(nóng)村土地等綜合產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

（二）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范操作。設(shè)立市一級綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，促進(jìn)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易信息在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)布和交易實現(xiàn)。配備和培訓(xùn)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易工作所需的專業(yè)人員，規(guī)范辦理交易中心各項業(yè)務(wù)。加快建立配套的評估中心、收儲中心。

（三）解決成片長期流轉(zhuǎn)問題。一是嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期30年不變的政策，不允許擅自改變。二是積極開展土地承包經(jīng)營股份化試點。將土地承包經(jīng)營權(quán)用股份化的方式固定下來，農(nóng)民以家庭為單位持有股權(quán)，實行股權(quán)配置長期不變，成立土地股份合作社或股份合作企業(yè)，再把土地交給新型規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營，與其他農(nóng)業(yè)加工企業(yè)合作經(jīng)營或直接由合作社生產(chǎn)經(jīng)營等。這樣，既有利于維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，方便各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體獲得連片土地集中規(guī)模經(jīng)營，又能有效緩解當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展資金短缺、生產(chǎn)技術(shù)落后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，從而實現(xiàn)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)比較效益，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

四）創(chuàng)新信貸產(chǎn)品服務(wù)模式。一是賦予農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)主體貸款主體地位，落實好主辦銀行制度，按照“宜社則社、宜場則場、宜戶則戶、宜企則企”的原則，加強信貸扶持力度，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是在組織開展信用等級評定的基礎(chǔ)上，完善授信力度，提高授信額度，延長貸款期限以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，做到“一次核定、余額控制、隨借隨還、周轉(zhuǎn)使用”，滿足“三農(nóng)”資金需求。三是建立合理的利率定價機(jī)制，對農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)貸款實行優(yōu)惠利率，降低融資成本。四是大力推廣訂單農(nóng)業(yè)、公司+農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社+社員等融資模式。五是加強貸后跟蹤管理輔導(dǎo)，定期上門開展賬務(wù)督導(dǎo)檢查，分析市場預(yù)期，幫助農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)主體健康成長。六是人民銀行運活支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金率等政策工具，加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支持力度。

五）建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。一是政府主導(dǎo)在各縣市）成立專門的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是：為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)）押貸款提供擔(dān)保，在農(nóng)戶和銀行之間起橋梁紐帶作用，化解銀行金融風(fēng)險，支持涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織放大倍數(shù)投放貸款二是拓寬農(nóng)業(yè)保險的品種和范圍，豐富保險品種，提高覆蓋面。三是建立農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險補償基金，可整合部分財政補貼用于風(fēng)險補償，還可從涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)繳納的稅收中提取部分比例充實，主要用于銀行貸款擔(dān)保、貸款貼息和代償，完善風(fēng)險分散和補償機(jī)制。也可以將農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款納入小額擔(dān)保貸款的支持范圍，地方財政據(jù)實貼息。

[KG（005mm]

六）加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。堅持“政府主導(dǎo)、人行牽頭、多方參與、市場運作”的原則，加快推動農(nóng)村信用體系建設(shè)。加大農(nóng)村信用體系建設(shè)的宣傳力度，以人民銀行征信系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以建立農(nóng)戶信用信息平臺和評價系統(tǒng)和重點，以推廣應(yīng)用農(nóng)戶信用評價結(jié)果手段，以信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村組、信用農(nóng)戶評先評比為主要抓手，強化農(nóng)村地區(qū)信用激勵約束機(jī)制，培育誠實守信的新型農(nóng)民。同時在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村信用貸款產(chǎn)品與服務(wù)模式，拓寬支農(nóng)渠道。如在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，常寧市農(nóng)商行創(chuàng)新拓展支農(nóng)新思維，弱化、淡化抵押擔(dān)保觀念，創(chuàng)新“村為主﹒誠合通”小額信用貸款、大額“準(zhǔn)信用貸款”模式支持守信農(nóng)戶和農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展。