李源

摘 要：通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外研究，結(jié)合區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展的新特征，認(rèn)為轉(zhuǎn)型期區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建中的政府職能，正呈現(xiàn)由創(chuàng)新要素供給向需求激勵(lì)和環(huán)境塑造方向轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)；提出作為創(chuàng)新基礎(chǔ)較薄弱的西部地區(qū)政府，應(yīng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，明確角色，轉(zhuǎn)變理念，在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新主體多元化，扶持地方教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮需求激勵(lì)的引導(dǎo)作用，完善人才保障措施，營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境和氛圍，形成區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域創(chuàng)新體系；轉(zhuǎn)型期；政府職能

中圖分類(lèi)號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）34-0247-03

區(qū)域創(chuàng)新體系是國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要組成部分，是反映一個(gè)地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的標(biāo)志之一。2008年金融危機(jī)后，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，瞄準(zhǔn)技術(shù)密集型行業(yè)，以高新技術(shù)改造傳統(tǒng)制造業(yè)，注重創(chuàng)新體系構(gòu)建，取得一定成效，也倒逼中國(guó)必須提高自主創(chuàng)新能力，加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。從內(nèi)部看，當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。傳統(tǒng)以資源、要素投入為重點(diǎn)的增長(zhǎng)模式難以為繼，迫切需要發(fā)揮科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用?！笆舜蟆眻?bào)告提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略……堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路……加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系，著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系?！睘閰^(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建指出了方向，也提出了新要求。

內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的變化，使得區(qū)域創(chuàng)新體系整體上呈現(xiàn)新的趨勢(shì)與特征，也為政府職能調(diào)整提出了新課題。由于中國(guó)地域遼闊，發(fā)展的非均衡性和地區(qū)差異明顯，導(dǎo)致區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建呈現(xiàn)地域性。當(dāng)前中國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已完成由東部?jī)?yōu)先、區(qū)域非均衡發(fā)展向西部大開(kāi)發(fā)—東北振興—中部崛起—東部率先的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。總體上，西部地區(qū)是區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)成中最落后的一環(huán)。從中國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組發(fā)布的《中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新能力報(bào)告》中可以看出，近年來(lái)區(qū)域創(chuàng)新能力按省級(jí)排名，前十名基本被東、中部省份把控。尤其是2012年，西部省份無(wú)一進(jìn)入前十[1]。西部地區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)上不僅基礎(chǔ)薄弱，起步較晚，而且發(fā)展速度與東、中部地區(qū)比，也呈現(xiàn)出差距拉大趨勢(shì)。事實(shí)證明，單靠?jī)?nèi)生發(fā)展，不足以改變西部區(qū)域創(chuàng)新體系落后的現(xiàn)實(shí)?！耙灾贫仍O(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)為主要內(nèi)容的外力先導(dǎo)推動(dòng)”[2]，已成為加速西部區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)演化進(jìn)程的必然選擇。

一、轉(zhuǎn)型期區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建中政府職能調(diào)整的趨勢(shì)

區(qū)域創(chuàng)新體系（RIS）是國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)在區(qū)域?qū)哟蔚难由旌腕w現(xiàn)[3]。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼1987年首提國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)（NIS）這一概念，他認(rèn)為，“日本經(jīng)濟(jì)在幾十年間迅速崛起的根本原因在于政府先導(dǎo)下形成的以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新為核心，組織和制度創(chuàng)新為輔助的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。” [4]這一理論繼承了熊彼特主義技術(shù)創(chuàng)新的主導(dǎo)思想，也將國(guó)家層面的回應(yīng)與反饋，視為撬動(dòng)創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的有力杠桿。這種將政府和政策明確引入創(chuàng)新體系的創(chuàng)舉，為國(guó)家在政策和制度層面向創(chuàng)新領(lǐng)域滲透打開(kāi)了思路。此后，無(wú)論是波特“鉆石”理論、倫德瓦爾的敞開(kāi)式創(chuàng)新系統(tǒng)研究體系，還是OECD設(shè)計(jì)的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)等，都將政府部門(mén)職能的發(fā)揮，作為模型構(gòu)建的一個(gè)重要支點(diǎn)。在外部條件變化帶動(dòng)下，構(gòu)成區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)部各角色間的互動(dòng)關(guān)系也在不斷變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府部門(mén)“一手包辦”的格局，隨著市場(chǎng)機(jī)制的健全和創(chuàng)新體系的發(fā)展被完全打破，區(qū)域創(chuàng)新體系正在形成市場(chǎng)主導(dǎo)、“官產(chǎn)學(xué)研用”五大要素共同支撐的局面。由此，政府職能調(diào)整的重心也呈現(xiàn)出由創(chuàng)新要素供給向需求激勵(lì)和營(yíng)造環(huán)境轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

（一）區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建的新特征

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新體系的構(gòu)建都處在政府主導(dǎo)的模式下，突出表現(xiàn)為創(chuàng)新體系中絕大部分研發(fā)投入、研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員由政府提供；在創(chuàng)新載體上，也以政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的高新區(qū)為主[5]。隨著創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，政府在創(chuàng)新領(lǐng)域的有序退出，區(qū)域創(chuàng)新格局由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)愈加明顯。尤其在產(chǎn)品創(chuàng)新領(lǐng)域，外國(guó)直接投資、企業(yè)自身的研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)和大學(xué)、科研院所與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，已經(jīng)成為創(chuàng)新最重要的驅(qū)動(dòng)力[6]。從內(nèi)部構(gòu)成看，支撐區(qū)域創(chuàng)新體系的“官產(chǎn)學(xué)研用”五要素，正在形成日益完整的鏈條，在實(shí)踐中也更加強(qiáng)調(diào)各個(gè)支撐要素的協(xié)調(diào)性與完善性。這其中，政府起引領(lǐng)和指導(dǎo)作用；企業(yè)是區(qū)域創(chuàng)新體系的主體，也是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)；“學(xué)”以大學(xué)為主體，著重解決理論創(chuàng)新問(wèn)題；而研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)研發(fā)團(tuán)隊(duì)很多要直接對(duì)接企業(yè)；“用”是最后一環(huán)，也是檢驗(yàn)評(píng)價(jià)的終端。隨著實(shí)踐的推進(jìn)，這些主體的關(guān)系、分量、角色和環(huán)節(jié)正在被厘清和疏通，五大支撐要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一也成為區(qū)域創(chuàng)新體系的突出特征。

（二）政府職能調(diào)整的新趨勢(shì)

由于構(gòu)成區(qū)域創(chuàng)新體系的各行為主體正在歸位，并逐步發(fā)揮出其應(yīng)有作用，作為市場(chǎng)導(dǎo)向外的有效輔助力量，政府的主要職責(zé)也相應(yīng)地過(guò)渡到保障創(chuàng)新活動(dòng)所必須要素的有效提供上。隨之，政府的角色與理念、服務(wù)與行為方式都發(fā)生變化，并在總體上呈現(xiàn)出由創(chuàng)新要素供給向需求激勵(lì)和環(huán)境塑造方向轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

1.角色與理念的轉(zhuǎn)變

很多地方政府既是區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)規(guī)則的制定者，又是活動(dòng)參與者，在構(gòu)建體系的過(guò)程中普遍沿襲計(jì)劃體制的做法，大包大攬，急于求成，一方面造成創(chuàng)新需要與企業(yè)、市場(chǎng)需求脫節(jié)。另一方面由于過(guò)多干預(yù)到企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)與創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)，也容易導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位，交流成本提高和創(chuàng)新效率的降低。但總體上，隨著公共服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進(jìn)，當(dāng)前政府職能的調(diào)整正呈現(xiàn)新的變化。地方政府正在完成由創(chuàng)新活動(dòng)的直接參與者、創(chuàng)新要素的直接提供者向組織者、制度供給方和公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變。政府在構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系中，更多地在發(fā)揮規(guī)則制定、目標(biāo)引導(dǎo)、公共服務(wù)提供、主體協(xié)調(diào)和運(yùn)行監(jiān)督作用。此外，很多地方政府還主動(dòng)承擔(dān)起了塑造全社會(huì)創(chuàng)新氛圍的職責(zé)，把“鼓勵(lì)創(chuàng)新，容忍失敗”作為在全社會(huì)倡導(dǎo)的一種精神，力求在區(qū)域內(nèi)形成一種創(chuàng)新的思維方式、創(chuàng)新的生活方式和文化。endprint

2.服務(wù)與行為方式的轉(zhuǎn)變

理念與角色的轉(zhuǎn)變，根本的還要靠服務(wù)與行為方式創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方政府在構(gòu)建體系中已認(rèn)識(shí)到，要改變政府部門(mén)單打獨(dú)斗的局面，必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新主體的多元化。很多地方也嘗試了一些新做法，如允許一些有資質(zhì)的中介服務(wù)組織或行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)提供部分公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而達(dá)到增加服務(wù)種類(lèi)、提高質(zhì)量、降低成本的目的。基于此，地方政府意識(shí)到，原有的直接項(xiàng)目支持方式既不可持續(xù)，又難以發(fā)揮實(shí)際作用，因此，正在把更多的注意力放在需求激勵(lì)和環(huán)境營(yíng)造轉(zhuǎn)變上。優(yōu)先把資金用于鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新；不再一味強(qiáng)調(diào)加大投入，而是要激勵(lì)和撬動(dòng)民間資本，重視人才吸引，以此形成保障創(chuàng)新活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、西部區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展的新特點(diǎn)

在區(qū)域?qū)用妫w上東部地區(qū)已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新階段，而西部地區(qū)仍處在由要素、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)艱難轉(zhuǎn)型的過(guò)程。東、中、西部地區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新體系上的差異也很明顯：一是在國(guó)家科技創(chuàng)新資源方面，東中西部地區(qū)呈現(xiàn)出較為明顯的三大梯度分布格局；二是在基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域，東部地區(qū)更是占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；三是在政府和企業(yè)的R&D支出方面，三大區(qū)域的R&D經(jīng)費(fèi)來(lái)源均以企業(yè)為主，但東、中部地區(qū)企業(yè)資金占比高于西部地區(qū)。

由此可以部分歸納西部區(qū)域創(chuàng)新體系的特征：一是西部地區(qū)在科技創(chuàng)新資源方面嚴(yán)重短缺具有長(zhǎng)期性。這突出表現(xiàn)在知識(shí)創(chuàng)新能力、R&D能力等指標(biāo)的全面落后上。二是西部地區(qū)現(xiàn)階段還處在政府主導(dǎo)構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系的階段。政府雖仍是最主要的支撐力量，但不能忽視的是，政府作用的方式已呈現(xiàn)出明顯依靠市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)節(jié)的趨勢(shì)，尤其是在R&D投入中企業(yè)已經(jīng)成為主力。三是西部地區(qū)在創(chuàng)新技術(shù)市場(chǎng)上規(guī)模小，對(duì)創(chuàng)新供求關(guān)系的反應(yīng)能力總體偏弱。

三、西部地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建的對(duì)策建議

作為“后發(fā)”西部地區(qū)的地方政府，因?yàn)闃?gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系起步時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)不足，各方面資源集聚、整合能力有限，難免會(huì)出現(xiàn)職能錯(cuò)位、缺位甚至越位的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致很多地區(qū)不切實(shí)際、盲目照抄照搬的行為，造成了貪大求全、資源浪費(fèi)的惡果。為改變這一狀況，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系過(guò)程中采取更具戰(zhàn)略性和針對(duì)性的舉措，服務(wù)于區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，抓住國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略實(shí)施的難得機(jī)遇，找準(zhǔn)問(wèn)題，明確差距，盡快實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新追趕。

（一）明確行為角色，轉(zhuǎn)變工作理念

著眼于西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，政府作用仍將是一段時(shí)期內(nèi)區(qū)域創(chuàng)新體系構(gòu)建所依賴的重要力量。因此，西部地區(qū)政府一方面要利用國(guó)家財(cái)政和政策傾斜的比較優(yōu)勢(shì)，尋求更大層面的國(guó)家支持，以吸引更多創(chuàng)新主體參與區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)。另一方面也要把政府角色的轉(zhuǎn)變作為轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)由要素供給者向制度供給者的轉(zhuǎn)變。

要實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，就必須摒棄“唯GDP論”，偏增量、輕質(zhì)量的地方政績(jī)考核體系，把增強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力作為重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在西部地區(qū)內(nèi)部，應(yīng)強(qiáng)化與區(qū)域創(chuàng)新體系直接相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)、創(chuàng)新投入與產(chǎn)出、節(jié)能環(huán)保、公共服務(wù)以及人才等指標(biāo)占比，以此作為考核地區(qū)發(fā)展的硬標(biāo)準(zhǔn)，用正確的政績(jī)觀引導(dǎo)自上而下各級(jí)政府部門(mén)的行政行為。

（二）培育創(chuàng)新主體，扶持教育事業(yè)

改變西部地區(qū)創(chuàng)新行為主體不足，活力欠缺的矛盾，需要利用多種渠道，凝聚和提升創(chuàng)新人氣，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部挖潛與外部引進(jìn)相結(jié)合，打造多元化的創(chuàng)新主體。既要在區(qū)域內(nèi)部加大市場(chǎng)化創(chuàng)新主體的培育和扶持力度，充分保障利用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，加速實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新價(jià)值的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化；也要在“增量”上做文章，在招商引資過(guò)程給予科技創(chuàng)新型企業(yè)以一定扶持，創(chuàng)新地區(qū)招商方式，通過(guò)與國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新企業(yè)聯(lián)盟或高科技園區(qū)開(kāi)發(fā)商合作等方式，真正把當(dāng)?shù)氐母咝聟^(qū)等做實(shí)。

提升區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育和科研院所的創(chuàng)新能力，應(yīng)結(jié)合西部地區(qū)當(dāng)前高校科研院所分布的原有基礎(chǔ)，壯大西安、成都等傳統(tǒng)西部科研重鎮(zhèn)教育實(shí)力，分層布局，構(gòu)建有梯度的教育體系。既要大力扶持高等院校設(shè)立相關(guān)技術(shù)（下轉(zhuǎn)294頁(yè)）（上接248頁(yè)）專(zhuān)業(yè)，也要扶持國(guó)家示范性學(xué)院、國(guó)家示范性職業(yè)技術(shù)學(xué)院等技術(shù)類(lèi)高校加快發(fā)展。

（三）強(qiáng)化需求激勵(lì)，完善人才保障

政府作用再?gòu)?qiáng)大，也不能取代企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體。而政府與企業(yè)間最大的交集，即利用需求手段，發(fā)揮好財(cái)政杠桿的激勵(lì)和平衡作用，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，或在采購(gòu)中限定購(gòu)買(mǎi)高科技創(chuàng)新產(chǎn)品等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)此類(lèi)企業(yè)的有效扶持。嚴(yán)格執(zhí)行政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、政府重大建設(shè)項(xiàng)目等購(gòu)置重大裝備和產(chǎn)品時(shí)必須優(yōu)先采購(gòu)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的裝備和產(chǎn)品的措施。對(duì)于地區(qū)發(fā)展有重大意義的引進(jìn)技術(shù)，應(yīng)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金等方式，鼓勵(lì)和輔助提升地區(qū)的消化吸收再創(chuàng)新能力。

人才是西部地區(qū)創(chuàng)新體系構(gòu)建的軟肋。要引入人才，當(dāng)務(wù)之急在于提升西部地區(qū)的吸引力。不置可否，西部地區(qū)對(duì)人才吸引力不足的狀況，短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。因此有必要轉(zhuǎn)變思路，積極推進(jìn)人才柔性流動(dòng)制度，樹(shù)立“不為所有，但為所用”的人才觀，鼓勵(lì)創(chuàng)新型人才通過(guò)項(xiàng)目合作、兼職、考察講學(xué)、學(xué)術(shù)休假、擔(dān)任業(yè)務(wù)顧問(wèn)等多種形式服務(wù)、參與，支持區(qū)域創(chuàng)新體系的構(gòu)建。

（四）營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境，塑造創(chuàng)新氛圍

營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境，注重創(chuàng)新的硬、軟件環(huán)境建設(shè)。首先應(yīng)建立健全區(qū)域基礎(chǔ)教育設(shè)施、公共信息網(wǎng)絡(luò)、公共數(shù)據(jù)庫(kù)等創(chuàng)新硬件服務(wù)體系；在軟環(huán)境建設(shè)方面，既要依靠制度創(chuàng)新，利用財(cái)稅激勵(lì)、簡(jiǎn)化行政手續(xù)、搭建交流平臺(tái)等方式，助推產(chǎn)學(xué)研之間實(shí)現(xiàn)有效銜接，也要協(xié)助企業(yè)落實(shí)各級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金和金融機(jī)構(gòu)提供的貸款便利條件，搭建為鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)化的技術(shù)交易平臺(tái)等。此外，西部區(qū)域政府還應(yīng)承擔(dān)起塑造地區(qū)創(chuàng)新文化的功能，發(fā)揮政府部門(mén)強(qiáng)大的宣傳、引導(dǎo)能力，改變地區(qū)封閉、保守的風(fēng)氣，形成全社會(huì)崇尚知識(shí)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的良好氛圍。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint