席云

摘 要：在當前利益主體多元化的社會主義市場經濟背景下，積極建構并不斷完善和創(chuàng)新公民政策參與體制成為社會發(fā)展的題中應有之義。主要論述建構、完善和創(chuàng)新中國公民政策參與體制的相關問題，并提出相應的建議和措施。

關鍵詞：市場經濟；政策參與；體制；建構

中圖分類號：D621.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0245-02

公民政策參與，是指公民以合法的途徑和方式，并以政策主體和客體的雙重身份直接或間接參與公共政策過程，表達自身利益訴求和意愿的一般公民政治行為，體現著公民與政策體系關系的民主性質。在利益主體多元化的市場經濟下，公民參與公共政策多數基于自己的利益考慮，但政策參與體制的不完善可能無法滿足公眾的利益訴求。因此，我們必須不斷完善公民政策參與體制，以適應社會發(fā)展的需要。

一、建構合理、有序的制度性民意代表、表達綜合結構

從中國國情出發(fā)，我們應從以下諸方面對民意代表、民意表達和民意綜合結構進行功能界定和機制整合。

1.中國共產黨作為執(zhí)政黨，在公共政策中居領導核心地位，主要發(fā)揮政策的政治規(guī)范作用，引領公共政策方向。具體說，其主要職能包含：（1）制訂元政策，即確認制訂政策的戰(zhàn)略、策略和方向；（2）制訂政治、經濟與社會發(fā)展的總政策；（3）規(guī)定重大公共政策的價值目標。簡言之，執(zhí)政黨應通過立法機關把自己的主張轉換成國家意志，通過行政機關貫徹自己的路線、方針和政策。

2.強化人民代表大會作為國家權力機關的政治地位和權力，正確處理黨和人民代表大會的關系，并明確劃分職責范圍。人民代表大會以立法權和審議權為依托，監(jiān)督政府，保證公共政策的運行合乎人民的意志。具體說，人大系統(tǒng)的主要職能包括：（1）把執(zhí)政黨的主張通過立法的程序變?yōu)閲乙庵?；?）審議批準政府重大公共政策方案，包括經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國家預決算方案、政府主要法規(guī)文件，等等；（3）把成熟的公共政策方案上升為法律；（4）撤消和糾正與憲法、法律及人大的決議相抵觸的公共政策方案；（5）為公共政策參與專門立法，規(guī)范各種政策主體公共政策參與行為等。

3.行政機關居于公共政策實際運作的中心地位。根據法律有關規(guī)定，中國行政機關相對于執(zhí)政黨和國家權力機關來說是執(zhí)行機構，而在公共管理的范圍內則是決策和執(zhí)行一體化的機構，因此政府兼有公共政策制訂和執(zhí)行的雙重職能。其基本職能包括：（1）執(zhí)行執(zhí)政黨路線、方針、政策和人大頒布的憲法、法律和決議；（2）制訂和執(zhí)行經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃；（3）制訂和執(zhí)行各項具體公共政策方案，包括政治、經濟、文化、科技、教育等一切社會領域的政策方案；（4）操縱各種政策工具，主要有財政政策工具，貨幣政策工具等；（5）聽取和吸收政協(xié)委員的政策建議，等等。相應地，各級政府實際上處于各種政策主體參與公共政策過程的焦點，是決定公共政策質量的關鍵因素。在制度建設方面，當前首要的是強化政府公共政策主體地位。

4.政治協(xié)商會議是共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的組織形式。其主要職能為：（1）對公共政策方案提出咨詢建議；（2）就重要的公共政策問題進行調研；（3）評價公共政策質量，提供反饋信息等。當前的任務是，要加強有關方面的制度與組織建設，確保政協(xié)能夠表達各界人民的意志和愿望，協(xié)調各界人民的利益。

二、完善公民公共政策參與體制的法律制度基礎

社會實踐表明，要保證公民參與的廣度和深度，必須有法律的、制度的和程序上的保障。因此，應當建立健全公民參與的法律制度基礎，切實維護公民參與的權利。

1.加強立法，為公民政策參與的范圍提供法律依據。以法律形式確立公民的政策參與范圍是切實保障公民參與權利的重要措施。原因在于，公民參與機制中的一方是擁有權力的政府，隨時都有濫用職權的可能性，而另一方是普通民眾，其權益則隨時都可能被濫用職權者所損害。在這種不對等的博弈中，如果沒有法律法規(guī)具體規(guī)定公民參與范圍，那么公民參與機制即便建立，也往往流于形式。再者，許多政策本身具有不同程度的機密性，這就使得公眾直接參與每一項公共決策既不必要，也不可能。因此，法律既要賦予公民參與權，又要對權利行使進行恰當限定，即，要合理地界定公民政策參與的范圍。

要合理地界定公民政策參與的范圍，在立法過程中應參考以下三個標準：一是對于事關國家與地方發(fā)展全局性事務的決策工作，應采取多種形式吸收公民參與到決策過程中來；二是對于公民切身利益相關性程度較高的決策，尤其是涉及到公民現有利益與權利變更的決策，必須要有公民參與才能有效；三是除了必要的保密性決策外，其他政府決策一律向公民公開。

2.加強公民參與的制度化、程序化建設。實現政策參與的制度化，就要在充分尊重憲法和法律賦予公民的政策參與權利前提下，建立必要的法律制度，對公民的政策參與程序進行法律確認和必要的規(guī)范，做到有法可依，有法必依，使公民的政策參與經?；⒅刃蚧?。通常，公民依法進行政策參與的法律依據主要包括憲法、實體法和程序法。但一般來說，公民政策參與的法律依據主要是程序法。

不過，總體來說，中國公民參與制度化程度還很低，政策參與的制度資源嚴重短缺，有關公民直接參與公共政策程序的法律還不健全。盡管現行法律對公民的參與權已有相應規(guī)定，公民參與的基本原則也很明確，但由于有些法律法規(guī)不夠完善，操作程序上還缺乏參與的具體實施辦法（包括參與的程序、方法、途徑、參與權受到侵犯后的補救方法等等）。正是基于此，中國公民政策參與的積極性不高，主動性也很難調動。因此，當前中國公共政策體制建設面臨的又一基本任務就是，加強公民參與的制度化和程序化建設，通過制度安排保障公民參與公共政策的權利。

三、公民政策參與機制的完善和創(chuàng)新

中國現有參與機制是在傳統(tǒng)政治——經濟體制下建立與發(fā)展起來的，在當前中國政治——經濟體制轉型的歷史進程中，不適應性日益增強。“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩(wěn)定”[1]。所以，公民政策參與機制的完善與創(chuàng)新在目前中國公民政策參與發(fā)展中成為必須解決的新課題。endprint

1.健全和完善選舉制度。選舉權是公民有序進行政策參與的最重要、最直接、最廣泛的政治權利。在中國，公民直接參與選舉的活動（即直選）有縣及縣以下的人民代表的選舉、城市的居民委員會選舉、農村的村民委員會選舉。這是中國公民通過行使選舉權來參與公共政策的主要方式。但也存在問題：由于缺乏合理的競選制度，選民對被選舉人的了解程度很低，直接影響了選舉權的行使和選舉的效果。因此，我們應該有針對性地對選舉法和居民委員會組織法、村民委員會組織法進行修訂，使選舉過程真正能夠體現選民意志。同時，還要進一步健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，完善對當選人的監(jiān)督和罷免制度，確保當選人真正接受選民的監(jiān)督和制約。此外，我們還應該在更廣泛的意義上，擴大公民直接參與選舉的范圍和領域，比如，企業(yè)、事業(yè)單位的民主選舉、國家機關內部官員的民主選舉、社會團體的真正民間意義上的選舉，等等。

2.政務公開制度建設。政府信息公開，是公民有效參與的前提。公共政策信息的公開有助于公眾了解公共政策的內容、本質，從而調整自己的預期；信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。另一方面，互聯網等先進辦公手段日益廣泛的應用也把政府工作推向數字化的大潮中，這些方便、快捷的手段與渠道實現了政府與民眾的及時、在線溝通。公民可以通過互聯網了解政策信息，政府可以通過互聯網了解公民的意愿、聽取公民的意見和建議。這不僅大大提高了政府決策的效率，也極大方便了公眾的廣泛參與。事實上，推行電子政務的主要目的之一就是為了滿足公民的知情權，為其提供足夠的政策信息，從而拓寬公民參與公共政策的渠道。

3.完善聽證制度。“聽證是現代民主社會普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策過程，最終實現決策民主化、公開化、公正化、科學化乃至法制化的一種重要制度設計?！盵2]聽證制度是一種直接民主的制度方式，也是公民有序地直接參與公共政策過程的一種較好的活動方式。該制度的推行使公共政策的決策、實施有了更廣泛的公眾基礎，成為公眾表達個人偏好，維護個人利益的重要保障，它的實施必將增加公共決策的透明度。對于走向民主、法治的中國來說，這無疑提供了一種制度化的參與渠道。

4.深化社情民意反映制度。隨著改革的深入，社會上各種利益分化迅速，許多深層次經濟和政治體制改革涉及到不同社會群體的切身利益。在此情況下，每一個利益受損或受益的相關公民的意見表達都應在政策過程中有所體現。為此，在實踐中，我們應借鑒發(fā)達國家的經驗，將各種獨立調查機構，特別是民間調查機構所做的民意測驗，作為了解社情民意的新途徑、新手段，以進一步提高政府決策的科學化、民主化水平。政府應大力提倡民間社會調查機構圍繞公共政策的制定、實施進行民意測驗，并鼓勵其發(fā)表獨立的、與公民利益密切相關事項的民意測驗結果。

5.建立社會討論決策機制。即通過建立各種渠道與平臺，使得社會公眾能夠對國家重大決策問題進行分析論證，交換意見，而后提出各自政見供政府決策時參考，并且在必要時與之商議。具體可采用召開座談會、對話會、專家評議會等形式。社會討論是公民自下而上傳達決策信息的參與行為，是公民通過制度性或非制度性途徑參與公共政策討論的活動。這是當今各國政府決策的一個重要的信息庫，大大縮短了決策者和公民信息交流的通道，也有助于公共政策合法性基礎的加強。原因在于，它一方面可以擴大決策資源的提取范圍，增強政策體系的利益整合功能，另一方面也可以滿足社會公眾參與公共政策的心理需要，滿足其政治功效感。但是，要使之真正成為有效的合法政策參與途徑，就既要使其受到法律的保護，同時也要確保其在法定范圍和法定權限內活動，即保證行為的規(guī)范性。

6.針對新興利益群體的政策參與機制創(chuàng)新。改革開放以來，隨著經濟結構的多元化發(fā)展，國家對經濟體系的控制力與單一經濟結構時期相比大大減弱。多元經濟結構促成多元利益主體的形成，從而導致眾多大大小小新的權力中心的產生和成長。而這些權力中心往往立足于對資本、技術和通訊的私人控制。那些握有這些財產的經濟利益主體為了更好地發(fā)展自己，要求有一個能夠施加影響的政策環(huán)境。因此，現有政策系統(tǒng)為吸納這些逐漸成長起來的新因素，就需要創(chuàng)造一些新的政策參與機制。

參考文獻：

[1] 蒲島郁夫.政治參與[M].北京：經濟日報出版社，1989：55.

[2] 彭宗超，薛瀾.政策制定中的公眾參與——以中國價格決策聽證制度為例[J].國家行政學院學報，2000，（5）.

[責任編輯 王曉燕]endprint