摘 要： 通過(guò)對(duì)馬嶼鎮(zhèn)匯民農(nóng)村資金互助社的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政府管制直接或間接增加了互助社的成本；互助社缺乏來(lái)自財(cái)稅部門的支持而無(wú)法享受足夠的財(cái)稅優(yōu)惠政策；互助社缺乏中國(guó)人民銀行的支持而無(wú)法開展與其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系。匯民農(nóng)村資金互助社雖是個(gè)案，其意義卻未必只是個(gè)案，本該被“鼓勵(lì)”的農(nóng)村資金互助社受到了不小的“抑制”。政府適當(dāng)放寬監(jiān)管、加大扶持，才能使農(nóng)村資金互助社更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；合作金融；互助社

中圖分類號(hào)：F306.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）06-0057-06

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，中央倡導(dǎo)農(nóng)村金融創(chuàng)新，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2006年底放寬了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入政策，對(duì)農(nóng)村資金互助社發(fā)放金融許可證進(jìn)行試點(diǎn)，農(nóng)村資金互助社迎來(lái)了發(fā)展的契機(jī)。在中央鼓勵(lì)農(nóng)村金融創(chuàng)新的背景下，現(xiàn)行政策是否真的鼓勵(lì)了農(nóng)村資金互助社的發(fā)展，是否給予了互助社一定的發(fā)展空間，能否帶給互助社持續(xù)發(fā)展的可能？

從組織結(jié)構(gòu)、管理方式、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、利益分配看，農(nóng)村資金互助社當(dāng)屬合作金融范疇。國(guó)外學(xué)者對(duì)于合作金融的研究，始于19世紀(jì)末，主要有四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是把合作金融作為合作經(jīng)濟(jì)的一部分，更多地從一般性合作社的角度來(lái)研究合作金融組織，不存在一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)；二是從組織業(yè)務(wù)特征和運(yùn)行機(jī)理的角度來(lái)界定合作金融；三是把合作金融作為農(nóng)村金融的組成部分；四是由于發(fā)展中國(guó)家一般存在“金融抑制”現(xiàn)象，金融制度呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，因此一些研究發(fā)展中國(guó)家金融問(wèn)題的學(xué)者，把發(fā)展中國(guó)家普遍存在的合作金融組織稱為“準(zhǔn)金融組織”或理解為“非正式的金融組織”。二戰(zhàn)以來(lái)，國(guó)外學(xué)者關(guān)于合作金融的研究，主要側(cè)重以下幾個(gè)領(lǐng)域：合作金融組織資產(chǎn)的保全、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范；合作金融業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建設(shè)和完善；合作金融業(yè)的集中、聯(lián)合與合并；合作金融組織業(yè)務(wù)的創(chuàng)新與合作金融組織業(yè)務(wù)的國(guó)際化發(fā)展；合作金融組織與其他合作經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系；合作金融企業(yè)發(fā)展的最適規(guī)模研究；合作金融業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)深化度研究等。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于合作金融的研究，始于20世紀(jì)80年代中期，主要集中于三個(gè)方面：一是我國(guó)合作金融經(jīng)營(yíng)宗旨；二是合作金融機(jī)構(gòu)企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織形式；三是我國(guó)合作金融發(fā)展模式和方向。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村資金互助社的研究，主要是在2006年以后，集中于三個(gè)方面：一是資金互助社的作用。二是資金互助社的分類。何廣文認(rèn)為我國(guó)目前的農(nóng)民資金互助合作組織實(shí)際上分為兩種情況：第一種是在銀監(jiān)會(huì)2007 年1 月22日《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》出臺(tái)后，按照銀監(jiān)會(huì)的新規(guī)則組建的正式金融組織；第二種是在農(nóng)村正規(guī)金融供給不足的約束條件下，農(nóng)村自發(fā)創(chuàng)新的農(nóng)村資金互助社，這是一種非正規(guī)金融組織，還沒(méi)有納入政府有關(guān)監(jiān)管系列[1]。張德元等對(duì)已成立的幾種典型的農(nóng)民資金互助組織展開調(diào)查，根據(jù)其中的某些共性，將它們歸納為幾種模式：生產(chǎn)合作社內(nèi)生型模式、內(nèi)生型集成合作模式、外因推動(dòng)型資金互助合作模式[2]。王建英等在張德元?dú)w納的模式基礎(chǔ)上又增加了一種公益型資金互助合作模式[3]。三是資金互助社的運(yùn)作研究。何廣文認(rèn)為各地資金互助社有一定差異，但也有一些共同機(jī)制，包括：股金設(shè)置上實(shí)行多樣化；利于風(fēng)險(xiǎn)控制與管理、保障資金流動(dòng)性的借款額度設(shè)置；資金只能在社員內(nèi)部有償使用， 非社員可以有限制性借貸， 且實(shí)行差別利率；建立了一種隨農(nóng)戶資金需求擴(kuò)大而自動(dòng)充實(shí)資本的機(jī)制[1]。王瑋等認(rèn)為社區(qū)規(guī)范的存在使農(nóng)村資金互助社相對(duì)于正規(guī)金融具有信息優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)[4]。目前存在的問(wèn)題主要包括：資金短缺、融資渠道有限；內(nèi)部人控制；不規(guī)范運(yùn)作；一定的金融風(fēng)險(xiǎn)；缺乏相應(yīng)的法律保障；政府干預(yù)過(guò)多等。相應(yīng)的對(duì)策建議主要包括： 如何解決農(nóng)村資金互助社貸款資金不足的問(wèn)題、如何限制大股東的控制能力以保證農(nóng)村資金互助社不偏離弱勢(shì)群體之間互助合作的基本出發(fā)點(diǎn)；政府應(yīng)加大對(duì)互助社的扶持力度；允許互助社的貸款利率有更大的浮動(dòng)幅度；如何建立農(nóng)村資金互助社與其他金融機(jī)制之間的合代和機(jī)制；如何加強(qiáng)監(jiān)管以規(guī)避潛在的農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)[58]。

對(duì)農(nóng)村資金互助社運(yùn)作的研究中，針對(duì)“政府對(duì)互助社的影響”，學(xué)者們大多以“政府干預(yù)過(guò)多”來(lái)描述，缺乏更為詳盡的說(shuō)明。溫鐵軍等通過(guò)對(duì)兩家農(nóng)村資金互助社的績(jī)效和外部發(fā)展環(huán)境對(duì)比，反映了在監(jiān)管部門推動(dòng)下的財(cái)政支持與行政、社會(huì)資源的輸入使互助社的成本大為降低，但是，并沒(méi)有探討“政府政策是否僅對(duì)互助社產(chǎn)生了支持與資源輸入”、“政府提供的政策支持與資源輸入是否足夠”等問(wèn)題[9]。筆者通過(guò)對(duì)個(gè)案的調(diào)研，反映現(xiàn)行的政府政策帶給互助社的除了溫鐵軍認(rèn)為的支持和資源輸入的積極影響外，更多的是“抑制”的消極影響。

二、匯民資金互助社的困境分析

截至2011年末，全國(guó)共46家農(nóng)村資金互助社，浙江省共7家農(nóng)村資金互助社，溫州市僅一家，即匯民農(nóng)村資金互助社。浙江省的農(nóng)村資金互助社是在專業(yè)合作社基礎(chǔ)上發(fā)展的，匯民農(nóng)村資金互助社由馬嶼蔬菜專業(yè)合作社、荊谷白銀豆合作社和篁社索面合作社發(fā)起組建，成立于2011年3月。3家專業(yè)合作社共有社員1 800多人，其中720多人報(bào)名入股匯民，最終確定符合條件的社員為698人。100元為1股，社員入股資金的起點(diǎn)為100元，上限是總股本的10%，社員實(shí)際出資金額從100元到44萬(wàn)元不等。目前的注冊(cè)資本金為500萬(wàn)元。根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，匯民農(nóng)村資金互助社為社員提供存款、貸款以及結(jié)算等業(yè)務(wù)，但目前的業(yè)務(wù)類型主要是存貸款，幾乎沒(méi)有發(fā)生過(guò)結(jié)算業(yè)務(wù)。截至2011年底，匯民農(nóng)村資金互助社的資產(chǎn)合計(jì)2 188萬(wàn)元，其中貸款余額2 105萬(wàn)元，負(fù)債合計(jì)1 687萬(wàn)元，其中存款余額1 157萬(wàn)元，同業(yè)拆借500萬(wàn)元；2011年利潤(rùn)總額22.09萬(wàn)元，扣除按年末貸款余額的1%計(jì)提的資產(chǎn)減值損失21.05萬(wàn)元以及所得稅5.9萬(wàn)元后，凈利潤(rùn)為-4.34萬(wàn)元，目前沒(méi)有進(jìn)行對(duì)社員的返利和分紅；貸款累計(jì)發(fā)生4 658.6萬(wàn)元，累計(jì)發(fā)放377筆，累計(jì)支持社員287戶。

經(jīng)過(guò)一年的營(yíng)運(yùn)，匯民農(nóng)村資金互助社呈現(xiàn)出諸多的困境。

（一） 政府管制，增加了資金的機(jī)會(huì)成本

1.政府監(jiān)管直接增加的成本。監(jiān)管可能增加互助社的機(jī)會(huì)成本。按照中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，互助社對(duì)單一社員的貸款總額不超過(guò)資本凈額的15%，對(duì)前10大戶貸款總額不超過(guò)資本凈額的50%。2012年上半年，匯民農(nóng)村資金互助社前10大戶貸款總額約為700萬(wàn)元，超過(guò)其資本凈額（500萬(wàn)元）的50%，即250萬(wàn)元。對(duì)此，銀監(jiān)系統(tǒng)要求其限期整改。

截至2012年5月末，匯民農(nóng)村資金互助社貸款余額為2 550萬(wàn)元，貸款戶數(shù)約230戶，其中貸款金額為30萬(wàn)元以上的約有25戶，金額為20～30萬(wàn)元的約有115戶。雖然銀監(jiān)的整改是針對(duì)前10大戶，實(shí)際上最后的整改結(jié)果就是所有的社員貸款規(guī)模都必須不得超過(guò)25萬(wàn)元，需要縮減的貸款規(guī)模至少在700萬(wàn)元以上。如果存在社員排隊(duì)等候貸款額度，那么整改縮減出來(lái)的貸款額度另有他用，整個(gè)互助社不存在福利損失。2012年1～5月，匯民農(nóng)村資金互助社的貸款規(guī)模始終處在2 500～2 600萬(wàn)元，可貸資金卻保持在2 800～2 900萬(wàn)元，為了節(jié)約成本，匯民農(nóng)村資金互助社于5月中旬還提前償還了向當(dāng)?shù)啬侈r(nóng)村合作銀行拆借的150萬(wàn)元，5月末，社可貸資金規(guī)模為2 700萬(wàn)元，仍略大于資金需求。在目前的社員結(jié)構(gòu)和數(shù)量下，整改縮減的資金就閑置了，按月息為8.5厘、7個(gè)月來(lái)計(jì)算，這部分資金產(chǎn)生的利息收入至少為41萬(wàn)元，而匯民農(nóng)村資金互助社2011年的利息收入111萬(wàn)元，損失的利息收入是2011年利息收入的37%以上，機(jī)會(huì)成本大大增加。

2.政府管制間接派生的成本?；ブ缟鐔T人數(shù)既定的前提下，社員空間布局較分散致使產(chǎn)生較高的交易費(fèi)用，社員類型趨同致使產(chǎn)生較高的機(jī)會(huì)成本。兩類問(wèn)題可以通過(guò)適當(dāng)增加社員人數(shù)來(lái)予以緩解或突破。但是匯民農(nóng)村資金互助社行滿一年后才可由省銀監(jiān)部門決定是否增資擴(kuò)股，而實(shí)際上浙江省內(nèi)已經(jīng)得到增資擴(kuò)股批復(fù)的2家互助社都是運(yùn)行2年后才獲批，溫州市銀監(jiān)部門對(duì)匯民農(nóng)村資金互助社增資擴(kuò)股獲批的時(shí)間預(yù)期是“爭(zhēng)取年內(nèi)”。增資擴(kuò)股在時(shí)間上的拖延，對(duì)于略微虧空的小型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)而言，無(wú)疑降低了其獲利的可能性。

社員空間布局較分散使匯民互助社社員存款的交通成本增加，由多家專業(yè)合作社發(fā)起組建的農(nóng)村資金互助社可能都面臨相似問(wèn)題。匯民農(nóng)村資金互助社的社員來(lái)自三個(gè)專業(yè)合作社，社員基本生活在其專業(yè)合作社附近。698名社員中，300多名社員來(lái)自馬嶼蔬菜專業(yè)合作社，距離互助社大約8公里；200多名社員來(lái)自荊谷白銀豆合作社，距離互助社大約15公里；80多名社員來(lái)自篁社索面合作社，距離互助社大約3公里。對(duì)于特別是馬嶼和荊谷的社員而言，雖然存在返利及分紅的動(dòng)力，但是還沒(méi)有享受到，或者即使享受到，金額如果沒(méi)有明顯高于來(lái)往互助社的交通費(fèi)用，社員更愿意把錢存入住所附近的商業(yè)銀行。根據(jù)匯民農(nóng)村資金互助社的章程，其稅后利潤(rùn)按以下順序分配：（1） 彌補(bǔ)以前年度虧損；（2） 提取法定盈余公積金（不低于10%的比例）；（3） 按年末風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)余額的1%比例提取一般準(zhǔn)備；（4） 按存、貸款交易量分配利潤(rùn)的比例不低于可分配額的50%，不高于70%（其中，存款交易量與貸款交易量返還的比例為7∶3）；（5） 向社員分配紅利不超過(guò)可分配額的50%，原則上不超過(guò)一年定期存款利率，超過(guò)一年定期存款利率部分轉(zhuǎn)入社員積累，按照股份額量化至每個(gè)社員。假設(shè)2012年匯民農(nóng)村資金互助社有100萬(wàn)元的稅后利潤(rùn)，扣除前三項(xiàng)后余額為65.044萬(wàn)元，返利和分紅各為50%，1股（100元）的分紅6.5元，但按規(guī)定不能超過(guò)一年定期存款利率3.5元，而持有1～2股的社員人數(shù)比約為70%；存款返利總額為65.044×0.5×0.7=22.765 4萬(wàn)元，返利按照2011年末存款余額1 157萬(wàn)元來(lái)計(jì)算，如果年初存入1 000元，期間沒(méi)有存取，一年后的返利為19.6元。從匯民農(nóng)村資金互助社到馬嶼專業(yè)合作社的交通費(fèi)用，往返一次是8元，而匯民農(nóng)村資金互助社到荊谷專業(yè)合作社的交通費(fèi)用更高。由于返利按照天數(shù)來(lái)計(jì)算，若這1 000元存在多次存取時(shí)，一年后的返利將低于19.6元，存取次數(shù)越多，返利越低，交通費(fèi)用越高，社員的凈收益越低。如果再考慮到體力因素，收益更低，社員存款的動(dòng)力不足。建立存款合約的成本過(guò)高，不利于互助社存款金額的增加。

匯民互助社社員的類型趨同，資金的季節(jié)性閑置凸顯，由專業(yè)合作社發(fā)起組建的農(nóng)村資金互助社都可能面臨相似問(wèn)題。根據(jù)浙江省銀監(jiān)部門的要求，農(nóng)村資金互助社是在專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展的，而同一個(gè)專業(yè)合作社的社員從事的業(yè)務(wù)都是相同的，同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售的時(shí)節(jié)一致，導(dǎo)致社員在資金需求的時(shí)間上也趨同，這就可能帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：在某些時(shí)點(diǎn)，社員普遍需要資金，資金供不應(yīng)求，在其他時(shí)點(diǎn)，資金供過(guò)于求，即資金需求的季節(jié)性波動(dòng)。匯民農(nóng)村資金互助社也是如此，資金需求較為集中于社員對(duì)大棚種植所需的薄膜、鋼管等設(shè)施的投入?；ブ缋飦?lái)自馬嶼蔬菜專業(yè)合作社的300多名社員以及來(lái)自荊谷白銀豆專業(yè)合作社的200多名社員，往往是在下半年需要利用大棚進(jìn)行這兩類蔬菜的種植，因此資金的需求也都較為集中在下半年，上半年資金的閑置較為明顯。對(duì)于開放性的金融機(jī)構(gòu)，社員（客戶）會(huì)隨著數(shù)量增加而類型多樣化從而平抑資金需求的季節(jié)性波動(dòng)。但是對(duì)于封閉運(yùn)行的農(nóng)村資金互助社而言，業(yè)務(wù)的服務(wù)對(duì)象只限定這個(gè)群體，較少的社員數(shù)量無(wú)法平抑資金需求的季節(jié)性波動(dòng)，資金閑置的問(wèn)題顯現(xiàn)，資金的機(jī)會(huì)成本提高，加大了互助社運(yùn)營(yíng)的交易費(fèi)用。

（二） 缺乏足夠的財(cái)稅支持政策加重了互助社的成本負(fù)擔(dān)

目前，匯民農(nóng)村資金互助社已經(jīng)明確可享受的財(cái)政補(bǔ)貼包括：地方人民政府給予的“開業(yè)補(bǔ)助”30萬(wàn)元（已經(jīng)到賬）；中央財(cái)政給予新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的定向費(fèi)用補(bǔ)貼（財(cái)金[2009]31號(hào)）33萬(wàn)元（已經(jīng)到帳）。除此之外，匯民農(nóng)村資金互助社沒(méi)有其他的政策扶持。而互助社享受的政府補(bǔ)貼不能同時(shí)滿足財(cái)稅 [2011]70號(hào)規(guī)定的三個(gè)條件：企業(yè)能夠提供規(guī)定資金專項(xiàng)用途的資金撥付文件、財(cái)政部門或其他撥付資金的政府部門對(duì)該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求、企業(yè)對(duì)該資金以及以該資金發(fā)生的支出單獨(dú)進(jìn)行核算，因此不能作為“不征稅收入”。2011年匯民農(nóng)村資金互助社各項(xiàng)稅金合計(jì)為10萬(wàn)元。中央財(cái)政的補(bǔ)貼一旦到位，也需計(jì)入作為“應(yīng)稅所得”予以納稅。由于政府對(duì)互助社的補(bǔ)貼不能做到財(cái)稅 [2011]70號(hào)“單獨(dú)核算”的要求而必須納稅，姑且把地方政府給予的30萬(wàn)元“開業(yè)補(bǔ)貼”視作兩部分：一部分是開業(yè)補(bǔ)助；另一部分是對(duì)互助社稅收的補(bǔ)助，而即將到位的中央財(cái)政補(bǔ)貼納稅后，實(shí)際上就分成兩部分：一部分是直接補(bǔ)給互助社，另一部分間接補(bǔ)給地方政府。地方政府分得的那一杯羹，對(duì)于地方政府而言無(wú)足輕重，但對(duì)于剛起步甚至還未起步的互助社而言卻舉足輕重。

2008年浙江省出臺(tái)《浙江省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償暫行辦法》，財(cái)政以上一年度市、縣（市）農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)林牧漁貸款的實(shí)際余額為基數(shù)，按貸款比上年末凈增額的一定比例（一般為千分之五）予以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的來(lái)源：省級(jí)財(cái)政每年預(yù)算安排一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金；市、縣（市）配套的財(cái)政資金，與省實(shí)行配套的原則，資金配套比例為4∶6。為此，地方人民政府也出臺(tái)了相應(yīng)的配套細(xì)則。省政府的該項(xiàng)政策在全省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，卻沒(méi)有把資金互助社列為補(bǔ)償對(duì)象，因此，匯民農(nóng)村資金互助社不能享受浙江省政府及地方人民政府的該項(xiàng)補(bǔ)助。根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2010]4號(hào)），匯民農(nóng)村資金互助社享受的稅收優(yōu)惠包括：對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶單筆貸款和貸款總額均在5萬(wàn)元以下的小額貸款的利息收入，免征營(yíng)業(yè)稅（2009年1月1日至2013年12月31日）；對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%計(jì)入收入總額（2009年1月1日至2013年12月31日）；金融收入減按3%的稅率征收營(yíng)業(yè)稅（2009年1月1日至2015年12月31日）。除此之外，沒(méi)有其他的稅收優(yōu)惠，而同樣被政府定位于“合作金融”的信用社卻曾經(jīng)享受過(guò)所得稅的減半優(yōu)惠。

（三） 缺乏中國(guó)人民銀行的支持，制約了互助社與其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系

中國(guó)人民銀行在銀發(fā)[2008]137號(hào)文件里提到“符合條件的村鎮(zhèn)銀行可以按照中國(guó)人民銀行的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)加入大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)和支票影像交換系統(tǒng)。貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司可自主選擇銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開立存款賬戶，并委托存款銀行代理支付結(jié)算業(yè)務(wù)?！备鶕?jù)此項(xiàng)文件，資金互助社、貸款公司都不能直接在人民銀行開設(shè)賬戶。2009年，中國(guó)人民銀行將支農(nóng)再貸款的對(duì)象擴(kuò)大至縣域的合作銀行、村鎮(zhèn)銀行以及經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，卻不包括農(nóng)村資金互助社。缺乏人民銀行必要的支持，制約了互助社與其他金融機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)系、與政府金融監(jiān)管部門的縱向聯(lián)系，從而一定程度的增加了社員參與的顧慮，低了社員參與的動(dòng)力，是制約存、貸款合約有效達(dá)成的因素之一。

匯民農(nóng)村資金互助社是個(gè)案卻未必只是個(gè)案。政府允許農(nóng)村資金互助社試點(diǎn)并給予其一定的政策支持與資源輸入，但并不足夠，而且在互助社運(yùn)行中又設(shè)定了諸多限制，使本該被“鼓勵(lì)”的農(nóng)村資金互助社受到不小的“抑制”。

三、農(nóng)村資金互助社被“抑制”的緣由

一個(gè)制度（現(xiàn)狀）的成因，必定要將之視為人們?cè)谟嘘P(guān)的局限條件下所作出的選擇。以農(nóng)村資金互助社為代表的合作金融發(fā)展的滯后也是選擇的結(jié)果，在邏輯上，我們也不能將其視作“不合理”。

1.金融制度安排的城市化傾向。內(nèi)生于工業(yè)化和城市化的中國(guó)金融對(duì)內(nèi)開放不足，相對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是外生的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以工業(yè)化、城市化為主的階段，為更好的發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而搜集相關(guān)制度體系的信息費(fèi)用是高昂的?？v使制度改變會(huì)為社會(huì)帶來(lái)凈利潤(rùn)，反對(duì)的力量必然存在，而假若反對(duì)的人數(shù)不多或全無(wú)勢(shì)力，對(duì)之置之不理也可以。農(nóng)民正是對(duì)政府的影響力非常微弱的一個(gè)群體，這也使得金融中介信貸配置的國(guó)有企業(yè)和城市部門偏向能得以長(zhǎng)期維持，政府主導(dǎo)的農(nóng)村合作金融發(fā)展滯后。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺乏迫使政府加大監(jiān)管。農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制包括三個(gè)層次，一是有效的農(nóng)村抵押物；二是農(nóng)村合作金融的組織體系；三是金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺乏迫使政府加大對(duì)資金互助社的監(jiān)管，其中，抵押物以及組織體系的缺乏是農(nóng)村合作金融特有的問(wèn)題。

目前溫州市抵質(zhì)押貸款比例將近50%，有效的抵押物是融資的重要手段。然而，農(nóng)村土地不得抵押，農(nóng)村住房的抵押存在爭(zhēng)議，林權(quán)的抵押還在試點(diǎn)推進(jìn)，有效抵押物的缺乏增加了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)。匯民農(nóng)村資金互助社的管理層很清楚農(nóng)房作為抵押物可能會(huì)面臨的困境，因此，實(shí)踐操作中也只有信用貸款和擔(dān)保貸款。不少地方政府在農(nóng)村抵押物創(chuàng)新方面做著或多或少的嘗試，但是制度障礙是這類改革止步于試點(diǎn)而無(wú)法在更大范圍推廣的主要原因，任何地方性的創(chuàng)新都存在風(fēng)險(xiǎn)，而最終這種創(chuàng)新或改革的風(fēng)險(xiǎn)必須由地方政府承擔(dān)[10]。匯民農(nóng)村資金互助社是僅有698名社員的單薄的機(jī)構(gòu)，缺乏組織體系，上無(wú)可依靠的組織，下無(wú)可團(tuán)結(jié)的分支機(jī)構(gòu)。浙江省雖然有7家農(nóng)村資金互助社，但分布在不同的市，相互間的空間距離比較遠(yuǎn)，各地方政府給與的政策存在差異，這7家農(nóng)村資金互助社更多地是進(jìn)行比較性的交流，很難形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，沒(méi)有一個(gè)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)主體可以對(duì)匯民農(nóng)村資金互助社進(jìn)行救助，不僅使農(nóng)民利益受損，也容易使風(fēng)險(xiǎn)外部化。

3.各部門目標(biāo)不一致，又缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。不同群體追求的利益不盡相同，因此，行為也不完全一致甚至矛盾。在農(nóng)村金融創(chuàng)新的過(guò)程中，中央政府更多地考慮如何管理和控制，相對(duì)集權(quán)，一定程度地忽視了農(nóng)民及其金融組織的需求，甚至堵塞了自下而上的創(chuàng)新。各政府部門更多地考慮部門業(yè)績(jī)，從自身利益出發(fā)去考慮以什么態(tài)度來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村金融創(chuàng)新，試圖以最小的交易費(fèi)用創(chuàng)造最大的部門利益。如果銀監(jiān)會(huì)在農(nóng)村金融管理上過(guò)于“創(chuàng)新”，其部門利益（業(yè)績(jī)）可能會(huì)遭受挑戰(zhàn)，因此“審慎管理”是最好的選擇，夾縫中求得平衡。中國(guó)人民銀行以及金融系統(tǒng)外的其他部門，出臺(tái)相關(guān)配套政策，可能需要或多或少地割讓部門利益，因此他們更愿意拖延甚至抵觸相關(guān)政策的出臺(tái)。我們?nèi)狈ΤＲ?guī)的締約機(jī)制，去促成各部門之間的溝通，達(dá)成更有效的制度安排。農(nóng)村金融的發(fā)展，只能依靠其微弱的力量通過(guò)私下的討價(jià)還價(jià)來(lái)爭(zhēng)取更多的政策庇佑。

四、農(nóng)村資金互助社發(fā)展：適當(dāng)放寬監(jiān)管，加大政策扶持

政府對(duì)農(nóng)村資金互助社發(fā)放金融許可予以試點(diǎn)，但對(duì)于農(nóng)村資金互助社這樣的農(nóng)村合作金融，更為艱難地跋涉才剛剛開始。雖然只有建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府才能較大程度地放松監(jiān)管，但是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立需要制度創(chuàng)新，互助社還處于試點(diǎn)階段，未形成利益集團(tuán)，人數(shù)不多或全無(wú)勢(shì)力，這一群體對(duì)政府政策制定的影響力非常微弱?，F(xiàn)階段，中央政府沒(méi)有為資金互助社這一小規(guī)模群體進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力，中央政府的加入將涉及很多締約方，異質(zhì)性很強(qiáng)，不僅涉及不同部門利益，關(guān)系復(fù)雜而且信息不對(duì)稱，各方預(yù)期不同，對(duì)形成相關(guān)政策帶來(lái)的利益影響也有很大爭(zhēng)議，短期內(nèi)達(dá)成一致意見(jiàn)的可能性極小?，F(xiàn)階段，爭(zhēng)取局部的政策調(diào)整對(duì)于資金互助社更為現(xiàn)實(shí)可行，包括適當(dāng)放寬監(jiān)管和加大政策扶持，待時(shí)機(jī)成熟，再逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（一） 適當(dāng)放寬監(jiān)管

1.監(jiān)管部門應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展較大規(guī)模的農(nóng)村資金互助社。較大規(guī)模的社員數(shù)量，才能有更大業(yè)務(wù)量，產(chǎn)生創(chuàng)造利潤(rùn)的空間，有更多的分紅，有更多經(jīng)費(fèi)用于組織社員活動(dòng)，讓社員更多地了解和信任合作金融機(jī)構(gòu)，增加社員存款的動(dòng)力，減少建立社員存款合約的交易費(fèi)用。由于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》要求“對(duì)前十大戶貸款總額不超過(guò)資本凈額的50%”，較大規(guī)模的社員數(shù)量才能有更大規(guī)模的注冊(cè)資本，互助社在實(shí)踐操作中違規(guī)的可能才會(huì)降低。

2.監(jiān)管部門應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村資金互助社適當(dāng)發(fā)展多種類型社員。只有社員類型的多樣化，才能平抑社員資金需求的季節(jié)性波動(dòng)。由于目前持有金融許可證的互助社都是在專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展的，浙江省的互助社一般是最多由三家專業(yè)合作社發(fā)起，社員類型趨同的問(wèn)題較為凸顯。發(fā)展多種類型社員，從當(dāng)前看，可以適當(dāng)增加發(fā)起的專業(yè)合作社數(shù)量；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以增加發(fā)起的組織類型，除了專業(yè)合作社，還可以包括自然村或行政村。政府對(duì)互助社社員的監(jiān)管，意圖在于減少社員與機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱，減少機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，但只要還是在若干專業(yè)合作社或村組織內(nèi)組建，社區(qū)規(guī)范始終發(fā)揮作用，擴(kuò)大社員數(shù)量并不必然帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)增加，何況社員資格以及貸款的審核程序都沒(méi)有放寬。

3.監(jiān)管部門應(yīng)適當(dāng)降低相關(guān)的監(jiān)管指標(biāo)。比如針對(duì)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的“對(duì)前10大戶貸款總額不超過(guò)資本凈額的50%”，目前浙江省內(nèi)7家互助社都超出標(biāo)準(zhǔn)線，說(shuō)明前10大戶貸款總額超過(guò)資本凈額的50%已經(jīng)是普遍性問(wèn)題，畢竟在人數(shù)有限且固定的群體里，沒(méi)有較大額貸款，資金閑置問(wèn)題會(huì)凸顯，提高機(jī)會(huì)成本，雖然大額貸款相應(yīng)會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)，但只要貸款審批手續(xù)到位，風(fēng)險(xiǎn)仍然可控，何況已經(jīng)規(guī)定單一社員的貸款總額不得超過(guò)資本凈額的15%。

4.監(jiān)管部門應(yīng)提高對(duì)農(nóng)村資金互助社相關(guān)事項(xiàng)的審批效率。對(duì)于尚處保本經(jīng)營(yíng)甚至略微虧損的機(jī)構(gòu)而言，時(shí)間就是金錢，提高政府的審批效率或許就能換來(lái)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的盈利。

（二） 加大政策支持力度

1.財(cái)稅部門應(yīng)給予更多的支持政策。（1） 應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村資金互助社的財(cái)政補(bǔ)助。既然中央財(cái)政給予了互助社定向補(bǔ)助，各省財(cái)政也應(yīng)將互助社作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。比如，如果浙江省財(cái)政將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償對(duì)象擴(kuò)大至資金互助社，那么根據(jù)浙財(cái)外金[2008]12號(hào)，市、縣（市）配套的財(cái)政資金與省實(shí)行配套的原則，互助社就能享受市、縣（市）配套的財(cái)政資金。除了專項(xiàng)資金外，市、縣（市）政府還應(yīng)加大對(duì)互助社的一般性補(bǔ)助。根據(jù)財(cái)稅 [2011]70號(hào)的規(guī)定，中央、省財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)予納稅，市、縣（市）政府應(yīng)對(duì)納稅部分予以返還。（2） 應(yīng)建立財(cái)政專項(xiàng)擔(dān)?；稹ＹY金來(lái)源不足是制約農(nóng)村資金互助社發(fā)展的重要問(wèn)題，雖然中央政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)都發(fā)文支持農(nóng)村資金互助社向銀行機(jī)構(gòu)融資，但各銀行機(jī)構(gòu)仍不愿向農(nóng)村資金互助社借款。因此，通過(guò)政府的財(cái)政部門建立專項(xiàng)擔(dān)保基金，可以為農(nóng)村資金互助社向銀行機(jī)構(gòu)融資提供增信支持，實(shí)實(shí)在在地幫助農(nóng)村資金互助社融資。（3） 應(yīng)提供更多的稅收優(yōu)惠。政府應(yīng)給予農(nóng)村資金互助社的稅收優(yōu)惠政策至少應(yīng)可比于曾被政府定位于“合作金融”的農(nóng)村信用社。

2.中國(guó)人民銀行應(yīng)給予一定的政策支持。中國(guó)人民銀行應(yīng)允許符合條件的農(nóng)村資金互助社享受村鎮(zhèn)銀行同樣的待遇，在中國(guó)人民銀行開設(shè)賬戶，按照互助社資本凈額一定倍數(shù)享受支農(nóng)再貸款授信，擴(kuò)大其資金來(lái)源，發(fā)揮貨幣政策作用引導(dǎo)商業(yè)性銀行機(jī)構(gòu)與農(nóng)村資金互助社開展信用合作，促進(jìn)農(nóng)村資金互助社的更好發(fā)展。

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