董金玲　李秋建　宋念雨

摘要：農(nóng)村資金互助社根植于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)村，是正規(guī)金融的有效補(bǔ)充，但是在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了很多問題。本文以江蘇沿海地區(qū)兩個(gè)重要城市連云港、鹽城為例，分析了當(dāng)前沿海開發(fā)背景下兩地農(nóng)村資金互助社存在的問題，據(jù)此提出了規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村資金互助社發(fā)展的對(duì)策建議，并指出，農(nóng)村資金互助社的健康發(fā)展是緩解當(dāng)前江蘇沿海開發(fā)資金不足的重要手段。

關(guān)鍵詞：江蘇沿海地區(qū)；農(nóng)村資金互助社；發(fā)展問題

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村金融市場(chǎng)供給不足，而發(fā)達(dá)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)又過于集中，在正規(guī)金融供給不足的約束條件下，農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)的資金互助合作社出現(xiàn)了，這種自發(fā)的、微型的民間機(jī)構(gòu)，不是金融機(jī)構(gòu)，卻做著金融業(yè)務(wù)，對(duì)這種與主流銀行大相徑庭，游離于正規(guī)金融制度之外、卻又能有效補(bǔ)缺，具有普惠制的新事物如何定位定性，困擾著經(jīng)營者和監(jiān)管者，如何規(guī)劃和設(shè)計(jì)它的未來，關(guān)乎農(nóng)村金融制度創(chuàng)新和對(duì)廣大農(nóng)民的金融供給。本文就近年來在鹽城、連云港等地區(qū)大力發(fā)展的農(nóng)村資金互助社進(jìn)行了專題調(diào)研，并對(duì)農(nóng)村資金互助社的規(guī)范發(fā)展提出了相關(guān)建議。

1農(nóng)村資金互助社的發(fā)展現(xiàn)狀

早在2005年，鹽城阜寧縣碩集鎮(zhèn)農(nóng)民自發(fā)注冊(cè)“阜寧縣碩集鎮(zhèn)富民合作社”，并且開展相關(guān)合作融資活動(dòng)，2006年，在該鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鹽城市在亭湖區(qū)便倉鎮(zhèn)正式開展試點(diǎn)，2007年，試點(diǎn)開始大范圍進(jìn)行。到2011年，試點(diǎn)個(gè)數(shù)發(fā)展到134家，入社農(nóng)戶1376萬戶，吸納資金規(guī)模達(dá)1716億元，投放資金余額1399億元，累計(jì)投放互助金近50億元，其中90%以上投放于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，為有效解決農(nóng)民融資難、融資貴，為現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了積極的作用。在連云港，灌南縣已發(fā)展農(nóng)民資金互助合作社25家，社員人數(shù)11萬人，入股資金16億元，貸款余額13億元。比較具有代表性連云港市合信農(nóng)村資金互助社自2009年12月26日開業(yè)以來，由成立初期的50萬元注冊(cè)資金發(fā)展到股民社員存股600余萬元，累計(jì)釋放貸款1500萬元，為當(dāng)?shù)氐墓擅裆鐔T的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等方面的發(fā)展帶來了動(dòng)力和能量，也為存入款項(xiàng)的股民社員增加了實(shí)實(shí)在在的利益。

農(nóng)村資金互助合作社的作用體現(xiàn)在以下幾方面：一是幫助農(nóng)民增收致富。鹽城全市農(nóng)民資金互助合作社有近35%資金投放用于農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)搭建了融資平臺(tái)。二是解農(nóng)民生活燃眉之急。農(nóng)民資金互助合作社主要解決生產(chǎn)所需資金，同時(shí)，對(duì)農(nóng)民生活所需小額資金也進(jìn)行投放，所占比例為10%。三是促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的改善。農(nóng)民資金互助合作組織的興起，增加了農(nóng)村微型金融服務(wù)主體，打破了農(nóng)村資金融通單一的局面，促進(jìn)了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量。如阜寧縣碩集鎮(zhèn)開展農(nóng)民資金互助合作試點(diǎn)以后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作銀行明顯感到競(jìng)爭(zhēng)壓力，立即增加了服務(wù)人員，增加了該鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的貸款額度，改善了服務(wù)質(zhì)量，農(nóng)民因此得到實(shí)惠。

2農(nóng)村資金互助社存在的問題

2012年10月15日，連云港市灌南縣“現(xiàn)代農(nóng)民資金互助合作社”、“興農(nóng)農(nóng)民資金互助合作社”、“便民農(nóng)民資金互助合作社”、“咱們農(nóng)民資金互助合作社”等4個(gè)農(nóng)民資金互助合作社突遇資金周轉(zhuǎn)困難，其中兩家合作社直接關(guān)門。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這四家農(nóng)村資金互助社被一家貸款公司所控制，共涉及約2500名儲(chǔ)戶，儲(chǔ)額達(dá)11億元，而管理人員大部分被收買，互助社資金大量被挪用到房地產(chǎn)投資上，嚴(yán)重超出了相關(guān)法律規(guī)定的合法經(jīng)營范圍。同樣的情況在鹽城也出現(xiàn)。受當(dāng)?shù)負(fù)?dān)保公司等民間借貸資金鏈斷裂影響，2012年12月鹽城多家農(nóng)民資金互助合作社遭遇擠提存款，其中情況較為嚴(yán)重的是位于鹽城射陽縣陳洋鎮(zhèn)的農(nóng)民資金互助合作社。陳洋農(nóng)民資金互助合作社吸納存款大約4000萬元左右，巨額兌付壓力下，該社在兌付了數(shù)百萬元資金后，一度宣布停兌。此后，射陽縣政府介入，要求陳洋農(nóng)民資金互助合作社盡快變賣資產(chǎn)回籠資金，12月20日，該資金互助合作社恢復(fù)兌現(xiàn)，但只兌付到期的社員存款，未到期的不予提款。

上述案例發(fā)生在連云港、鹽城，但是類似的情況在全國都出現(xiàn)過，這些案例當(dāng)中暴露出的問題也是其它農(nóng)村資金互助社的共性問題。主要表現(xiàn)在：

21 監(jiān)管不到位，責(zé)任不明確

農(nóng)村資金互助社是作為新型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，滿足農(nóng)村金融需求，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展而發(fā)展起來的，嚴(yán)格的監(jiān)管是保障農(nóng)村資金互助社健康持續(xù)發(fā)展的必備條件。農(nóng)村資金互助社的發(fā)起設(shè)立一般門檻較低，但低門檻并不代表當(dāng)?shù)貙徟块T就可以放低審批的條件。對(duì)連云港農(nóng)村資金互助社的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這幾家農(nóng)村資金互助社大都有外地企業(yè)入股，資金互助被完全控制。我國《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定，入股條件必須是戶口所在地或經(jīng)常居住地在入股資金互助社所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村內(nèi)，連云港等地的審批部門居然批準(zhǔn)了外地農(nóng)村資金互助社的設(shè)立，可見其審批不嚴(yán)，把關(guān)不力。另一方面，由于專業(yè)知識(shí)的缺乏，很多地方監(jiān)管人員連最基本的會(huì)計(jì)報(bào)表都無法看懂，對(duì)互助社經(jīng)營監(jiān)管長期缺位，放任自流，致使其背離辦社宗旨，采取做假賬、非法集資等手段，將大量資金轉(zhuǎn)向牟取高額利差行當(dāng)，直到資金鏈斷裂相關(guān)部門才發(fā)現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)際工作中縣委農(nóng)村工作部是農(nóng)民資金合作社業(yè)務(wù)主管和牽頭調(diào)度單位，此外配合監(jiān)管的部門有人民銀行、金融辦、審計(jì)局、民政局等單位，都是平級(jí)單位，很難協(xié)調(diào)在一起，所以大多數(shù)時(shí)間都是各自為政，在監(jiān)管缺失的情況下，內(nèi)部管理失去了制衡，再健全的規(guī)章制度也無法得到有效的執(zhí)行。

22 資金來源渠道缺乏，風(fēng)險(xiǎn)較大

早在2006 年 12 月，銀監(jiān)會(huì)就出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策若干意見》，允許農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)發(fā)起設(shè)立為入股社員服務(wù)、實(shí)行社員民主管理的社區(qū)性信用合作組織，盡管一開始就有“章程”、“制度”等條文對(duì)其經(jīng)營過程進(jìn)行規(guī)范和約束，但仍然無法避免“亂象叢生”的現(xiàn)實(shí)。大豐法院網(wǎng)2011年10月24日一則題為《大豐法院反映農(nóng)民資金互助合作社違規(guī)放貸現(xiàn)象應(yīng)予重視》的調(diào)研信息稱，“近年來該院受理涉及農(nóng)民資金互助合作社糾紛案件40余件，其中農(nóng)民資金互助合作社違規(guī)向合作社成員以外主體放貸案件10余件，該類行為不僅擾亂了農(nóng)村金融秩序，降低了宏觀調(diào)控效果，而且給農(nóng)村穩(wěn)定增加了不和諧因素，應(yīng)予高度重視?！?/p>

為什么農(nóng)民資金互助合作社那么熱衷于違規(guī)向合作社成員以外主體法放貸呢？原因只有一個(gè)——高利息誘惑。在連云港的案例當(dāng)中，連云港四家農(nóng)村資金互助社以15%的利率為誘惑非法展開存款業(yè)務(wù)，其挺而走險(xiǎn)也反映出來農(nóng)村資金互助社資金不足，資金來源與渠道缺乏的問題。按照規(guī)定，農(nóng)村資金互助社不得向非社員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務(wù)，不得以該社資產(chǎn)為其他單位或個(gè)人提供擔(dān)保，因此農(nóng)村資金互助社的資金只能接受社員的存款，向社員發(fā)放貸款，這就使得農(nóng)村資金互助社的資金來源結(jié)構(gòu)比較單一，限制了其發(fā)展規(guī)模。另一方面，出于存款安全考慮，一般村民更傾向于將資金放于更加安全的銀行，農(nóng)村資金互助以小額貸款為主，成本高，利潤低使得農(nóng)村資金互助社競(jìng)爭(zhēng)力欠缺，在獲得資金方面優(yōu)勢(shì)并不明顯。

23 內(nèi)部管理混亂，風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱

目前農(nóng)村資金互助社內(nèi)部管理不規(guī)范主要表現(xiàn)在：一是一些地方在審批設(shè)立時(shí)，由于對(duì)主要發(fā)起人的任職資格把關(guān)不嚴(yán)，從而使?fàn)款^人對(duì)辦社方向、內(nèi)部管理制度了解甚少；二是民主辦社、民主管理制度沒有得到有效落實(shí)。在連云港等市，雖有統(tǒng)一的《農(nóng)民資金互助合作社示范章程》、《農(nóng)民資金互助合作社監(jiān)管辦法》和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度等，但仍有一些社置有關(guān)管理制度于腦后，重大經(jīng)營方針少數(shù)人說了算，搞“家長制”或“家族式”控制，社員的主體地位沒有體現(xiàn)出來，社員制沒有真正落實(shí)。

按照規(guī)定，農(nóng)村資金互助社必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)，在一些重大事件時(shí)需要召開社員代表大會(huì)。由于農(nóng)民受到自身的文化水平和專業(yè)素養(yǎng)的限制，很難做到有效的監(jiān)督。一般情況下，農(nóng)民難以看懂會(huì)計(jì)報(bào)表，也沒有管理監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，因此在監(jiān)管上存在困難。在外部監(jiān)管缺失的情況下，內(nèi)部管理就失去了制衡，經(jīng)理的權(quán)限就失去了制約從而可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。正是這種內(nèi)部監(jiān)督的缺失導(dǎo)致一些農(nóng)村資金互助社在資金被挪用很久之后，仍然沒有人發(fā)現(xiàn)。從風(fēng)險(xiǎn)控制能力來看，由于農(nóng)村資金互助社面向客戶群體的特殊性，使得其發(fā)放貸款面臨一些難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。例如2013年初爆發(fā)的禽流感給養(yǎng)殖家禽的農(nóng)戶造成了巨大的損失，這種風(fēng)險(xiǎn)一般難以預(yù)見，爆發(fā)突然，缺乏有效的預(yù)警機(jī)制。一旦爆發(fā)，農(nóng)村資金互助社將面臨貸款難以收回的尷尬局面。

24 辦社宗旨不突出

一是一些合作社偏離“為農(nóng)性”、“互助合作性”的辦社宗旨和目的，一味追求利潤最大化，盲目擴(kuò)大規(guī)模，直接或變相高息吸納“互助金”，把農(nóng)民資金互助合作組織辦成準(zhǔn)“商業(yè)銀行”；二是發(fā)起人基礎(chǔ)股金（農(nóng)民資金互助合作社資本）分紅普遍較高，有的農(nóng)民資金互助合作社資本回報(bào)率高達(dá)10%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出銀行同期存款利率，這與合作社“資本報(bào)酬有限”的根本原則相悖。三是互惠性不夠突出，使用互助金的相當(dāng)規(guī)模社員未能分享到合作社二次盈余分配，或即使少數(shù)人分享到一點(diǎn)紅利，也未達(dá)到《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》二次返還盈余比例的要求。

3規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助合作社的建議

31 完善監(jiān)管體系

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的通知第十五條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊(cè)登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。根據(jù)此條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社的設(shè)立必須是由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒發(fā)金融許可證，這樣把它納入金融監(jiān)管的體系，從而避免地方黨委的農(nóng)工部、農(nóng)辦等部門多頭管理而又監(jiān)管不利的局面，真正從制度上保障農(nóng)村資金互助社監(jiān)管措施得以執(zhí)行，監(jiān)管水平專業(yè)到位。

32 增加資金來源渠道

農(nóng)村資金互助社的特殊性質(zhì)決定了其已具備了一些政策金融機(jī)構(gòu)的作用，國家應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村資金互助社的資金支持，為農(nóng)村資金互助社的基礎(chǔ)設(shè)施，人員配備，提供大力的支持。要放開農(nóng)村資金互助社從金融機(jī)構(gòu)融入資金的限制，增加農(nóng)村資金互助社資金來源渠道。農(nóng)村資金互助社在一定程度上可以作為一個(gè)橋梁，把商業(yè)銀行和廣大農(nóng)戶聯(lián)系起來。由于農(nóng)村資金互助社扎根當(dāng)?shù)?，能夠很好的解決農(nóng)戶貸款分散，數(shù)額小，信息不對(duì)稱等問題，是正規(guī)金融的有效補(bǔ)充。對(duì)于銀行來說農(nóng)村資金互助社是一個(gè)很好的客戶，可以考慮由商業(yè)銀行向農(nóng)村資金互助社提供數(shù)額較大的優(yōu)惠貸款，最后由農(nóng)村資金互助社通過自身的業(yè)務(wù)把貸款具體分散地到各個(gè)農(nóng)戶的手中，這其中也需要國家給予一定的優(yōu)惠，使得農(nóng)村資金互助社能以較低的利率獲得商業(yè)銀行的貸款。另一方面完善和健全農(nóng)村資金互助社接受捐贈(zèng)的體制，增加農(nóng)村資金互助社接受捐贈(zèng)的來源渠道。

33 突出辦社宗旨，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力

農(nóng)村資金互助社被農(nóng)民親切的稱呼為“農(nóng)民自己的銀行”，互助社產(chǎn)生于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)村，發(fā)展于農(nóng)村，因此應(yīng)該明確自己的辦社宗旨。在農(nóng)村資金互助社的發(fā)展過程當(dāng)中，應(yīng)該以服務(wù)農(nóng)村，滿足農(nóng)村金融需求為己任，明確自己的服務(wù)對(duì)象，不能為了追逐利潤而肆意提高貸款利率，更不能以高息為誘餌攬儲(chǔ)。從風(fēng)險(xiǎn)控制角度來看，提高農(nóng)村資金互助社管理人員的專業(yè)素質(zhì)是各種監(jiān)督措施得以執(zhí)行的必備條件，可以由政府開辦培訓(xùn)班，發(fā)放學(xué)習(xí)材料，通過組織學(xué)習(xí)等多種措施提高農(nóng)村資金互助社管理人員的素質(zhì)。農(nóng)村資金互助社亦可以通過幫助農(nóng)戶改良技術(shù)，生產(chǎn)條件，推薦保險(xiǎn)的方式，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而降低自己的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

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