呂 曉，牛善棟，張全景，鐘太洋，陳昌玲

（1.曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院， 山東 日照 276826；2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

基于內(nèi)容分析法的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)分析

呂 曉1，牛善棟1，張全景1，鐘太洋2，陳昌玲1

（1.曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院， 山東 日照 276826；2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

研究目的：總結(jié)中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)趨勢(shì)。研究方法：采用內(nèi)容分析法和概括總結(jié)方法，以59份相關(guān)政策為樣本，從出臺(tái)時(shí)間、縱向?qū)蛹?jí)和文本橫向構(gòu)成等方面構(gòu)建分析框架，將政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)獲得定量化數(shù)據(jù)。研究結(jié)果：（1）政策數(shù)量由1978—1994年間的合計(jì)4項(xiàng)演變?yōu)?995—2014年間的年均3項(xiàng)，國(guó)家、省級(jí)及市縣層面的分別占32.20%、11.86%和55.94%，涉及17省份；（2）政策形式多為通知、意見(jiàn)、管理辦法等，效力層級(jí)較低；（3）政策內(nèi)容經(jīng)歷了由禁止、嚴(yán)格限制再到探索規(guī)范流轉(zhuǎn)的過(guò)程，涉及流轉(zhuǎn)條件、方式、程序，交易主體、地價(jià)、收益及稅費(fèi)，法律責(zé)任及監(jiān)督管理等方面。研究結(jié)論：現(xiàn)有政策體系不夠完善、缺乏細(xì)則，難以有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性，提出科學(xué)開(kāi)展政策評(píng)估、加快修改相關(guān)法律、出臺(tái)國(guó)家層面指導(dǎo)意見(jiàn)及加強(qiáng)監(jiān)管力度等建議。

土地經(jīng)濟(jì)；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；內(nèi)容分析法；文本編碼；政策演進(jìn)

1 引言

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，在國(guó)有建設(shè)用地嚴(yán)格審批控制和供給不足的背景下，從空間結(jié)構(gòu)上優(yōu)化利用農(nóng)村集體建設(shè)用地成為破解建設(shè)用地需求旺盛與嚴(yán)格保護(hù)耕地兩難困境的重要途徑[1-3]。然而，作為中國(guó)農(nóng)村集體所有制下一種特殊類型的土地，集體建設(shè)用地具有生產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)及社會(huì)保障等復(fù)合功能，其使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)一直被法律嚴(yán)格限制。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡(jiǎn)稱集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)）已成必然趨勢(shì)，且其隱形市場(chǎng)也一直存在，違法違規(guī)、主客體混亂、資源配置效率低等現(xiàn)象十分普遍[3-4]，亟需加強(qiáng)管控。鑒于土地制度差異，國(guó)外并不存在集體土地所有權(quán)。但綜合國(guó)外關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)、土地交易與土地市場(chǎng)化配置等方面的理論與實(shí)踐成果[5-6]可以發(fā)現(xiàn)，清晰的產(chǎn)權(quán)界定和適當(dāng)?shù)恼芸厥峭ㄟ^(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提高城鄉(xiāng)土地資源配置效率的重要前提。

20世紀(jì)90年代末—21世紀(jì)初，國(guó)土資源部先后在安徽、廣東、浙江等地開(kāi)展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，初步探索形成了出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、聯(lián)營(yíng)、入股等多種流轉(zhuǎn)方式及廣東“南海模式”、“蘇州模式”、“蕪湖模式”、“安陽(yáng)模式”、“成都模式”等典型經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。隨著試點(diǎn)的推開(kāi)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被廣泛關(guān)注，流轉(zhuǎn)機(jī)理與制度變遷動(dòng)力[7-8]、流轉(zhuǎn)模式[9]、流轉(zhuǎn)收益[10]、流轉(zhuǎn)的作用與障礙[11-12]、政策梳理與評(píng)估[1,3]以及流轉(zhuǎn)潛力[13]等得到深入研究。綜合來(lái)看，目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在一定程度上優(yōu)化了城鄉(xiāng)發(fā)展空間格局，提高了農(nóng)村土地利用效率，增加了農(nóng)民土地收益；但也同時(shí)存在違法違規(guī)較多、效率低下、方式和用途單一、價(jià)格變動(dòng)較大、收益分配失范、有效監(jiān)管不足等問(wèn)題[2-3,14]，亟需在法律、政策及實(shí)踐層面進(jìn)一步研究和規(guī)范。一段時(shí)期以來(lái)，黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)以“還權(quán)能于農(nóng)民、歸配置于市場(chǎng)”[15]為核心探索了系列土地制度改革，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)指明了方向，但具體的實(shí)踐還需不同層面的具體政策逐一落實(shí)。鑒于此，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，選擇改革開(kāi)放以來(lái)59份集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策為定量分析樣本，從政策出臺(tái)時(shí)間、縱向?qū)蛹?jí)與文本橫向構(gòu)成等方面構(gòu)建分析框架，在量化分析的基礎(chǔ)上探討政策內(nèi)容演進(jìn)歷程及特征，為從整體上把握改革方向、進(jìn)一步完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供參考。

2 研究方法與分析流程

2.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法實(shí)質(zhì)是通過(guò)識(shí)別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵特征，將“用語(yǔ)言表示而非數(shù)量表示的文獻(xiàn)轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料”，并對(duì)分析結(jié)果采用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述，基于進(jìn)一步對(duì)文本內(nèi)容“量”的分析，找出能反映文獻(xiàn)內(nèi)容的一定本質(zhì)方面而又易于計(jì)數(shù)的特征[16]，明晰其規(guī)律并進(jìn)行檢驗(yàn)和解釋。由于該方法可對(duì)任何文獻(xiàn)或有記錄的傳播事件進(jìn)行分析，并能有效克服定性研究的主觀性和不確定性，目前在城市規(guī)劃、土地政策分析[17-18]等領(lǐng)域得到較多應(yīng)用，已發(fā)展成為完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯矿w系。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本選擇

本文以改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)中共中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委、各級(jí)地方政府及其國(guó)土資源相關(guān)部門等官方網(wǎng)站進(jìn)行直接檢索，對(duì)研究文獻(xiàn)、已有政策文本中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行回溯檢索等方式獲取公開(kāi)頒布的涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策文本。為確保政策的信息內(nèi)容契合主題，保證文本的準(zhǔn)確性和代表性，根據(jù)以下原則進(jìn)行整理與遴選：（1）政策主體內(nèi)容或部分內(nèi)容直接與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)；（2）政策性質(zhì)須為屬于法律范疇的立法性文件或除此以外的由黨中央、國(guó)務(wù)院或地方政府等國(guó)家機(jī)關(guān)組織制定的具有約束力的意見(jiàn)、辦法、通知等規(guī)范性文件。最終梳理出有效政策樣本59份，其中國(guó)家層面出臺(tái)的政策樣本19份、地方層面出臺(tái)的政策樣本40份（表1）。

表1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策文本Tab.1 Policy texts relating to circulation of collective-owned construction land in China

（表1續(xù)）

2.3 政策文本分析框架

在收集并整理相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，將59項(xiàng)政策分別從出臺(tái)時(shí)間、縱向?qū)蛹?jí)、文本的橫向構(gòu)成等3方面構(gòu)建分析框架（圖1），為下一步政策文本編碼統(tǒng)計(jì)奠定基礎(chǔ)。出臺(tái)時(shí)間角度主要分析政策數(shù)量的時(shí)序變化；縱向?qū)蛹?jí)與橫向構(gòu)成角度主要分析政策主體與政策文本形式的結(jié)構(gòu)。其中，縱向?qū)蛹?jí)角度主要基于政策主體的國(guó)家、地方兩個(gè)縱向隸屬級(jí)別分析其構(gòu)成；而國(guó)家層面又根據(jù)政策主體（執(zhí)政黨——中共中央、立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人大、行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院）的差異分析其數(shù)量結(jié)構(gòu)。橫向構(gòu)成角度主要是分析政策文本形式的數(shù)量結(jié)構(gòu)。

圖1 政策演進(jìn)的文本分析框架Fig.1 Text analysis framework of policy evolution

2.4 政策文本內(nèi)容編碼

對(duì)59份政策文本內(nèi)容按照“文本編號(hào)—具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，形成政策內(nèi)容分析單元編碼表（表2）。

表2 政策內(nèi)容分析單元編碼表Tab.2 The coding of content analysis unit

2.5 文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

通過(guò)仔細(xì)研讀每一篇政策文本，從中提取有實(shí)際意義的詞，然后從這些詞中篩選提煉出政策文本關(guān)鍵詞。本文根據(jù)各項(xiàng)政策的內(nèi)容及其變化確定關(guān)鍵詞為：A—產(chǎn)權(quán)界定，B—流轉(zhuǎn)條件，C—流轉(zhuǎn)方式，D—流轉(zhuǎn)程序，E—價(jià)格機(jī)制，F(xiàn)—收益分配，G—稅費(fèi)管理，H—法律責(zé)任，I—監(jiān)督管理，J—耕地保護(hù)。最后，統(tǒng)計(jì)分析這些關(guān)鍵詞在三個(gè)不同時(shí)間段的頻數(shù)（表3）。在此基礎(chǔ)上，形成政策文本二維分布圖（圖2），即政策文本的10個(gè)關(guān)鍵詞在3個(gè)時(shí)間段及該時(shí)間段內(nèi)政策文本內(nèi)容（文本編碼）中的分布情況。

表3 政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)及其比例Tab.3 Frequency and its percentage of policy texts

3 結(jié)果分析

圖2 政策文本二維分布圖Fig.2 Distribution of policies in form

3.1 政策數(shù)量變化分析改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策出臺(tái)數(shù)量呈明顯的波動(dòng)上升趨勢(shì)。1978—1988年全國(guó)僅有3項(xiàng)政策涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，分別是1982年《憲法》、1986年頒布1987年施行的《土地管理法》和1985年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》。1989—1999年間頒布的政策文件也僅有6項(xiàng)。但隨后，2000—2010年政策的出臺(tái)量急劇增加，年均達(dá)4項(xiàng)?？梢?jiàn)，隨著時(shí)間推移，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已成為不可忽視的重要問(wèn)題，國(guó)家及地方政府陸續(xù)出臺(tái)了較多的相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范。

3.2 政策縱橫結(jié)構(gòu)分析

從政策縱向?qū)蛹?jí)來(lái)看，國(guó)家層面出臺(tái)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策相對(duì)較少，相比而言，地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件較多。雖然國(guó)家出臺(tái)的政策較少，但中共中央先后8次發(fā)文涉及規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，足以表明黨中央對(duì)該項(xiàng)政策的高度重視。從政策橫向構(gòu)成來(lái)看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策主要是在少量法律法規(guī)及黨的方針規(guī)范指導(dǎo)下，通過(guò)發(fā)布較大數(shù)量的通知、意見(jiàn)來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)地方政府制定相對(duì)具體的管理辦法強(qiáng)化流轉(zhuǎn)過(guò)程的管控。但政策多以通知、意見(jiàn)、管理辦法的形式出臺(tái)，效力層級(jí)較低。通過(guò)縱向與橫向?qū)Ρ瓤梢?jiàn)，盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前在法律上還被部分禁止，但國(guó)土資源部在部分地區(qū)開(kāi)展了大量流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，體現(xiàn)出國(guó)家基于全局角度考慮的政策走向與地方政府基于基層管理實(shí)踐出臺(tái)的政策緊密相關(guān)、上下互動(dòng)。

3.3 政策內(nèi)容的演進(jìn)分析

基于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)（表3）可以看出，政策內(nèi)容呈現(xiàn)出從禁止流轉(zhuǎn)、嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)再到試點(diǎn)規(guī)范流轉(zhuǎn)的一個(gè)變化趨勢(shì)，與之伴隨的是政策內(nèi)容不斷豐富，相關(guān)的10個(gè)關(guān)鍵詞分布逐漸增多（圖2）。

1978—1988年，政策樣本中僅涉及到流轉(zhuǎn)的限制條件，且文本頻數(shù)占比僅為0.35%。1985年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》第9條規(guī)定了農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)可進(jìn)行出租，提出了流轉(zhuǎn)的初步限制條件，即“按規(guī)劃建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)”。1988年《憲法修正案》明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。可見(jiàn)，1985年中央一號(hào)文件在政策上給集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打開(kāi)了具有歷史意義的突破口，但直至1988年《憲法修正案》才在法律上做出了適應(yīng)性的調(diào)整，因此，總體來(lái)看此階段的主要特征為法律禁止流轉(zhuǎn)。

1988年《憲法修正案》以及同年修正后的《土地管理法》對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的正式開(kāi)禁給集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)帶來(lái)了契機(jī)，但由于具體的法律及國(guó)務(wù)院規(guī)定一直沒(méi)有出臺(tái)，1988—1998年這段時(shí)間集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總體上呈現(xiàn)出嚴(yán)格限制下無(wú)序、自發(fā)流轉(zhuǎn)的特征。期間，政策樣本中僅涉及到流轉(zhuǎn)的限制條件及流轉(zhuǎn)的方式，占比分別為1.74%和0.70%。1995年《擔(dān)保法》第36條規(guī)定“以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”，在一定程度上承認(rèn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)。然而，由于同期的法律及其他相關(guān)規(guī)定沒(méi)有明確的流轉(zhuǎn)條件，在法律和政策上流轉(zhuǎn)行為還是被嚴(yán)格限制。但是，國(guó)家對(duì)地方政府主動(dòng)探索的“南海模式”、“蘇州模式”等卻并未嚴(yán)令禁止。同時(shí)，福建、浙江等地在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的強(qiáng)勁需求下也自發(fā)開(kāi)始了多種形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但就已掌握的資料而言，僅蘇州正式出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法?？傮w而言，該時(shí)期國(guó)家層面嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，但面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求與經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，各地的流轉(zhuǎn)并未減少，呈現(xiàn)出自發(fā)、無(wú)序的特征。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，并未明文排斥集體建設(shè)用地使用權(quán)；且專章規(guī)定了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地”問(wèn)題，在流轉(zhuǎn)的對(duì)象、條件、范圍、方式等方面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移等問(wèn)題進(jìn)行了探索性的規(guī)范。此后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策文本數(shù)量持續(xù)增多、內(nèi)容不斷豐富。由圖2可見(jiàn)，10個(gè)關(guān)鍵詞在這一階段的分布占總數(shù)的97.56%，由最初僅規(guī)定“流轉(zhuǎn)條件”、“流轉(zhuǎn)方式”演化到“產(chǎn)權(quán)界定”、“流轉(zhuǎn)程序”、“價(jià)格機(jī)制”、“收益分配”、“稅費(fèi)管理”、“法律責(zé)任”、“監(jiān)督管理”等諸多相關(guān)內(nèi)容。特別是對(duì)“流轉(zhuǎn)條件”的規(guī)定，占總數(shù)的17.86%，許多地方政府出臺(tái)的管理辦法都對(duì)流轉(zhuǎn)條件做出了明確的規(guī)定。其次，流轉(zhuǎn)的“產(chǎn)權(quán)界定”也開(kāi)始受到重視，占比為10.36%。而對(duì)于“流轉(zhuǎn)程序”、“價(jià)格機(jī)制”、“收益分配”、“法律責(zé)任”等的規(guī)定也逐漸細(xì)化，且前三者所占的比例較為相似，分別為11.79%、11.43%、11.79%，反映出流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，程序、價(jià)格與收益分配之間的關(guān)系較為密切，即在合理的流轉(zhuǎn)程序下完善價(jià)格機(jī)制，并將流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行公平分配。但是，相對(duì)來(lái)看部分政策內(nèi)容仍顯得不夠具體。比如，對(duì)于流轉(zhuǎn)收益的分配，除安徽、威海、臨沂等地做出具體規(guī)定外，很多地區(qū)僅強(qiáng)調(diào)收益主體為農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市縣人民政府等，并沒(méi)對(duì)收益流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、收益獲取比例、收益用途等做出規(guī)定。值得提出的是，安徽、廣東、浙江、大連、許昌等地的管理辦法還涉及了“稅費(fèi)管理”，但多為概括性規(guī)定，不夠具體。

4 結(jié)論與政策建議

（1）伴隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)與發(fā)展，相關(guān)政策大量出臺(tái)。從時(shí)間尺度來(lái)看，其數(shù)量越來(lái)越多，涉及全國(guó)17個(gè)省份，其中有7個(gè)省份基于省級(jí)層面出臺(tái)，其他10個(gè)省份僅由地（市）、縣（區(qū)）層面出臺(tái)。但是，國(guó)家層面出臺(tái)的政策相對(duì)較少，且地方層面的政策多以通知、意見(jiàn)、管理辦法等形式出臺(tái)，效力層級(jí)較低，規(guī)范作用不強(qiáng)。

（2）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策內(nèi)容經(jīng)歷了由禁止流轉(zhuǎn)、嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)再到探索規(guī)范流轉(zhuǎn)的演進(jìn)過(guò)程。地方政府在中央政策精神的指導(dǎo)下，以流轉(zhuǎn)實(shí)踐中暴露出的主要矛盾與問(wèn)題為著力點(diǎn)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件。整體而言，政策內(nèi)容已涉及流轉(zhuǎn)條件、方式、程序，交易主體、地價(jià)、收益及稅費(fèi)，法律責(zé)任及監(jiān)督管理，以及耕地保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容，但仍不夠完善、缺乏細(xì)則，尚有較大的改進(jìn)空間。

（3）現(xiàn)有政策體系難以有效應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性。一是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上還被部分禁止，相關(guān)政策的出臺(tái)缺乏法理依據(jù)。二是，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家層面探索出臺(tái)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策文件較少，且其形式多為通知、公告、意見(jiàn)等，法律效力較低、約束性不夠。并且，地方政府雖出臺(tái)了一些相對(duì)具體的管理辦法，但與國(guó)家政策規(guī)定銜接仍然不夠。三是，面對(duì)法律禁止、地方試點(diǎn)與違法違規(guī)隱性流轉(zhuǎn)三者之間的突出矛盾，現(xiàn)有政策體系難以進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)與管控。

（4）基于黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”等精神，未來(lái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策創(chuàng)新方向可能體現(xiàn)在以下方面：一是同步推進(jìn)土地征收制度改革與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的完善，在分類分階段逐步放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等的同時(shí)，嚴(yán)格界定土地征收范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源市場(chǎng)配置與行政配置的有效耦合；二是，改革完善土地儲(chǔ)備制度，維持政府調(diào)控城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的能力，防止市場(chǎng)失靈；三是，還權(quán)賦能，有步驟的放開(kāi)集體建設(shè)用地抵押權(quán)的限制[19]，充分顯化集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，以土地抵押融資促進(jìn)農(nóng)村土地股份合作、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化。

綜合上述分析，提出完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的建議：一是加快開(kāi)展現(xiàn)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的績(jī)效評(píng)估，基于新的發(fā)展形勢(shì)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，從國(guó)家、省、地（市）、縣（區(qū)）等不同層面對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行梳理與評(píng)估，為深化改革提供科學(xué)依據(jù)。二是，加快修改《土地管理法》等相關(guān)法律，進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地使用權(quán)主體及其權(quán)利與義務(wù)，制定集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的原則性條款，破解相關(guān)法律間的不一致性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供法理依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，從國(guó)家層面出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例或指導(dǎo)意見(jiàn)，協(xié)調(diào)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與村莊規(guī)劃管理、土地整治、農(nóng)村金融改革之間的關(guān)系，對(duì)流轉(zhuǎn)中的規(guī)劃計(jì)劃、限制條件、價(jià)格機(jī)制及收益分配等提出原則性規(guī)定，為地方政府制定或修訂符合區(qū)域?qū)嶋H的管理細(xì)則奠定基礎(chǔ)。三是，分階段化解存量集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)行為的同時(shí)，基于土地執(zhí)法監(jiān)察及土地督察兩支監(jiān)管力量，加強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，嚴(yán)格落實(shí)用途管制與符合規(guī)劃的基本原則，提高流轉(zhuǎn)的公眾參與及監(jiān)督范圍、力度，尤其是基于土地督察績(jī)效評(píng)估結(jié)果[18,20-21]優(yōu)化其職權(quán)配置及督察手段，有力保障農(nóng)民合法權(quán)益，遏制違法違規(guī)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Evolution of Policies on Rural Collective-owned Construction Land Circulation in China based on Content Analysis Method

LV Xiao1, NIU Shan-dong1, ZHANG Quan-jing1, ZHONG Tai-yang2, CHEN Chang-ling1
（1. School of Geography and Tourism, Qufu Normal University, Rizhao 276826, China; 2. School of Geographic and Oceanographic Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to grasp the evolution trend of policies on rural collective-owned construction land use right circulation（RCCLC）in China. The methods used in this study include the content analysis method, summarization and induction. Use the fifty-nine RCCLC policies promulgated during 1978-2014 as samples, and build analysis framework based on three aspects in policies promulgation time, longitudinal hierarchy and horizontal composition. Then, the text content was encoded to obtain the quantitative data of policy evolution. The results show that 1） A large number of relevant policies have been promulgated, by total 4 items during 1978-1994, and evolution of annual average 3 items in 1995-2014. The proportion of policy numbers at national, provincial, and city（county）level is 32.20%, 11.86%, 55.94%, respectively. 2） The existing policies’ forms are Notices, Opinions, and Managementregulations and so on, therefore, the level of effectiveness of those policies is low, and the disciplining function is not strong. 3） Policy content experienced evolution process by banning, strictly limited to explore specification circulation, involving the circulation conditions, methods, procedures, trade subject, the land price, profit and taxes, legal responsibility, supervision and management. The study found that the existing policy system is still not perfect, as well as lack of detailed rules, and difficult to effectively deal with the complexity of RCCLC under the new situation. Therefore, policy suggestions are put forward such as evaluate policy performance scientifically, modify relevant laws quickly, and issue a national level guidance and strengthening supervision.

land economy; circulation of rural collective-owned construction land; content analysis method; text encoding; policy evolution

F301.0

A

1001-8158（2015）04-0025-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.04.004

2014-08-16

2015-02-09

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41301185）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（13YJCZH121）。

呂曉（1984-），男，山東茌平人，博士，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail: lvxiao@qfnu.edu.cn