李文濤，　張明潁

(中海環(huán)境科技(上海)股份有限公司，上海 200135)

?

上海重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完善建議

李文濤，張明潁

(中海環(huán)境科技(上海)股份有限公司，上海 200135)

摘要:上海重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制經(jīng)過多年發(fā)展已取得較大進(jìn)步，但仍存在一定不足之處。對(duì)此，從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律位階、調(diào)查方式、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷、風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施等角度出發(fā)，分析上?，F(xiàn)階段社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)務(wù)發(fā)展中存在的問題，并提出相關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞:重大建設(shè)項(xiàng)目；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查；風(fēng)險(xiǎn)分析及等級(jí)判斷

0引言

重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(以下簡稱“穩(wěn)評(píng)”)指的是按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的原則、方法和程序，對(duì)重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)等事項(xiàng)的制定、出臺(tái)和實(shí)施進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、研判、介入及化解的制度性措施。[1]

上海自2009年5月開始試點(diǎn)開展穩(wěn)評(píng)工作，6年來在基礎(chǔ)理論、技術(shù)方法和實(shí)務(wù)工作開展等方面取得了長足的發(fā)展。但在實(shí)務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)，目前仍有若干現(xiàn)實(shí)因素制約著穩(wěn)評(píng)工作的開展。對(duì)此，從穩(wěn)評(píng)的法律位階、穩(wěn)評(píng)調(diào)查方式、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷和風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施等角度出發(fā)，分析現(xiàn)階段穩(wěn)評(píng)在實(shí)務(wù)發(fā)展中存在的問題，并提出相關(guān)完善建議。

1穩(wěn)評(píng)概述

1.1　穩(wěn)評(píng)的法律位階

穩(wěn)評(píng)的發(fā)展從“遂寧模式”至今已有十余年時(shí)間，目前我國的相關(guān)立法仍處于“試水”階段。國家發(fā)改委發(fā)布的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(發(fā)改投資[2012]2492號(hào))只是在第五條中強(qiáng)調(diào)“根據(jù)實(shí)際情況可以采取公示、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開座談會(huì)、聽證會(huì)等多種方式聽取各方面的意見，分析判斷并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告”。該規(guī)定屬于原則性指導(dǎo)，沒有對(duì)穩(wěn)評(píng)的相關(guān)內(nèi)容做系統(tǒng)、全面的規(guī)定。

現(xiàn)階段我國沒有全國性、標(biāo)準(zhǔn)化的針對(duì)評(píng)估實(shí)施辦法的法規(guī)文本，已有的制度主要集中在各省、自治區(qū)、直轄市政府出臺(tái)的地方性辦法和實(shí)施細(xì)則中。這些制度在法律位階上屬于地方政府規(guī)章，法律效力有限。

1.2　穩(wěn)評(píng)制度的設(shè)計(jì)初衷及其在實(shí)務(wù)中的角色

1.2.1穩(wěn)評(píng)制度的設(shè)計(jì)初衷

重大事項(xiàng)穩(wěn)評(píng)是防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度性措施，主要是對(duì)重大政策、決策或項(xiàng)目在制定、出臺(tái)及實(shí)施后可能發(fā)生的危害社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行分析，評(píng)估發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的頻率，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，做好危機(jī)預(yù)防和計(jì)劃準(zhǔn)備工作，采取切實(shí)可行的措施防范、降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)[1]。從這一觀點(diǎn)看，穩(wěn)評(píng)制度的設(shè)計(jì)初衷在于對(duì)決策或項(xiàng)目推進(jìn)的全過程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，通過風(fēng)險(xiǎn)管理降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，最終從根源上預(yù)防或化解項(xiàng)目建設(shè)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

這里認(rèn)為穩(wěn)評(píng)工作開展的初衷不是確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，而是在項(xiàng)目建設(shè)和地方穩(wěn)定之間進(jìn)行利益衡量。從這一角度出發(fā)，穩(wěn)評(píng)制度的設(shè)計(jì)初衷可分為2個(gè)層級(jí)：

(1) 若項(xiàng)目建設(shè)會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的不能被接受的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)從維護(hù)地方穩(wěn)定的角度考慮，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行一票否決；

(2) 項(xiàng)目建設(shè)可能引發(fā)一般性風(fēng)險(xiǎn)，可有條件地接受，在這個(gè)層次上，穩(wěn)評(píng)的目的在于識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，采取可行的防范、化解措施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防、控制，將這些風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)。

1.2.2穩(wěn)評(píng)在實(shí)務(wù)中的角色

由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位不明確，因此穩(wěn)評(píng)工作的開展缺乏規(guī)范性和權(quán)威性的適用標(biāo)準(zhǔn)。穩(wěn)評(píng)工作基本上都是地方政府相關(guān)職能部門以區(qū)域社會(huì)發(fā)展的具體情況和對(duì)評(píng)估工作的理解為基礎(chǔ)開展的，具有較強(qiáng)的區(qū)域性特點(diǎn)。

在地方實(shí)踐中，穩(wěn)評(píng)主要作為重大決策的一種裁量程序裝置而存在，欠缺制定法的程序構(gòu)造和制度理性。程序裁量是指在法律法規(guī)沒有特別規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體有權(quán)選擇進(jìn)行行政行為的程序種類和形式，自主確定行政過程的內(nèi)容。盡管有行政問責(zé)和層級(jí)監(jiān)督等行政化的監(jiān)督機(jī)制，但因社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性和后果無法估量，在無正當(dāng)程序的價(jià)值理性予以支撐的前提下，穩(wěn)評(píng)作為一種裁量程序無法承擔(dān)其應(yīng)有的功能期待[2]。

上海在進(jìn)行穩(wěn)評(píng)制度設(shè)計(jì)時(shí)，將穩(wěn)評(píng)作為項(xiàng)目可行性研究或核準(zhǔn)申請(qǐng)嵌入式的內(nèi)容，與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告一起進(jìn)行審核[3]。穩(wěn)評(píng)的最終成果以評(píng)估報(bào)告或章節(jié)的形式納入可行性報(bào)告或核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告中，作為項(xiàng)目審批的組成部分。雖然其具有獨(dú)立的評(píng)審過程，但在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)的過程中沒有一票否決功能定位。換言之，現(xiàn)有的穩(wěn)評(píng)工作主要是基于穩(wěn)評(píng)制度設(shè)計(jì)初衷的第二個(gè)層次開展的，即在項(xiàng)目推進(jìn)過程中采取可行的防范、化解措施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，將項(xiàng)目建設(shè)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)。

在實(shí)務(wù)中，部分穩(wěn)評(píng)工作的開展流于形式，不是真正為了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分析，而是單純作為工程可行性研究報(bào)告的組成部分而上報(bào)，為了走程序而進(jìn)行“穩(wěn)評(píng)”。這實(shí)際上違背了穩(wěn)評(píng)初衷的第二個(gè)層次。

3穩(wěn)評(píng)在實(shí)務(wù)發(fā)展中存在的問題

3.1　風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

3.1.1社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特征

穩(wěn)評(píng)中風(fēng)險(xiǎn)的元素是多元化的，既可能包括某一技術(shù)、某一政策本身科學(xué)性上的不確定性，也有可能是由利益相關(guān)人對(duì)相關(guān)政策不知情、不了解等引發(fā)的或基于對(duì)政府監(jiān)管的不信任而產(chǎn)生的。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是一種綜合性的風(fēng)險(xiǎn)，包括技術(shù)性、社會(huì)性、自然性、財(cái)政性等多方面的要素[4]。

3.1.2目前風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的不足

(1) 重視調(diào)查方式，輕視調(diào)查的具體內(nèi)容和結(jié)果。國家發(fā)改委發(fā)布的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(發(fā)改投資[2012]2492號(hào))第五條規(guī)定“根據(jù)實(shí)際情況可以采取公示、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開座談會(huì)、聽證會(huì)等多種方式聽取各方面的意見，分析判斷并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告”。

現(xiàn)有的規(guī)范性法律文件針對(duì)調(diào)查方式原則性規(guī)定，給穩(wěn)評(píng)調(diào)查工作的開展提供指導(dǎo)。在實(shí)務(wù)中，穩(wěn)評(píng)工作的開展往往受制于這些規(guī)定，強(qiáng)調(diào)一定要通過公示、調(diào)查問卷等形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，過分拘泥于對(duì)調(diào)查形式的要求，對(duì)調(diào)查的效果和內(nèi)容并沒有實(shí)質(zhì)性的要求。簡言之，調(diào)查方式在實(shí)務(wù)中存在重形式、輕結(jié)果的問題。

采取多元的調(diào)查方式有利于提高調(diào)查的全面性，但是剛性的調(diào)查方式在實(shí)踐中可能導(dǎo)致項(xiàng)目獨(dú)有的特性被忽視。穩(wěn)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查目的在于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)查方式只是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的手段，片面強(qiáng)調(diào)調(diào)查方式而忽視調(diào)查內(nèi)容的要求無疑是舍本逐末的做法。

(2) 重視技術(shù)調(diào)查，忽視社會(huì)心理、文化調(diào)查。一段時(shí)期以來，無論是理論層面還是實(shí)踐層面，穩(wěn)評(píng)過程側(cè)重強(qiáng)調(diào)利用收益分析和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析等經(jīng)濟(jì)、技術(shù)領(lǐng)域的評(píng)估，并將其置于項(xiàng)目(決策)可行性分析之中，而缺乏對(duì)公眾心理層面(如焦慮、恐懼等)和文化倫理層面(如信任、關(guān)系質(zhì)量等)的分析評(píng)估，導(dǎo)致公眾的主觀風(fēng)險(xiǎn)與政策制定者及科學(xué)精英們所界定的風(fēng)險(xiǎn)存在落差的狀況被嚴(yán)重忽視。換言之，群體間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異問題并沒有在穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中得到應(yīng)有的體現(xiàn)[5]。

穩(wěn)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別應(yīng)“以人為中心開展”，一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)只有與人的主觀感受相結(jié)合才能被具體化，若風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查只停留在技術(shù)層面，不與相關(guān)者的主觀感受相結(jié)合，則風(fēng)險(xiǎn)只是客觀風(fēng)險(xiǎn)，可能與公眾的主觀風(fēng)險(xiǎn)存在很大差異，其參考價(jià)值也會(huì)因此而減弱。

在重大工程項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)過程中，特別是在合法性審查過程中，許多技術(shù)指標(biāo)(如采光、距離等)符合法律法規(guī)的要求，但因缺少人文關(guān)懷方面的考慮，即使規(guī)劃和方案等是合法的，也有可能引發(fā)群體性事件或社會(huì)惡性事件[6]。出現(xiàn)這一問題的原因是重大工程技術(shù)上的達(dá)標(biāo)不等同于其產(chǎn)生的社會(huì)影響處于公眾可接受的水平，對(duì)公眾的容忍程度應(yīng)從社會(huì)心理和文化背景等多方面進(jìn)行考察，單一的技術(shù)調(diào)查只有客觀的數(shù)據(jù)，忽視受影響的人的主觀感受。

(3) 忽視利益相關(guān)者的參與。在地方政府的信息與公眾信息不對(duì)稱的情形下，若地方政府的公信力缺失，則無論地方政府出臺(tái)的重大項(xiàng)目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性，民眾都會(huì)提出質(zhì)疑[4]。

穩(wěn)評(píng)工作的開展應(yīng)以利益相關(guān)者為核心，但在實(shí)務(wù)中可能存在由于政府的信息與公眾信息不對(duì)稱，利益相關(guān)者缺乏參與項(xiàng)目建設(shè)的途徑。

目前，穩(wěn)評(píng)工作的最大誤區(qū)在于將公眾正常的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)相對(duì)立，將公民正當(dāng)權(quán)利和利益的訴求與表達(dá)視為社會(huì)不穩(wěn)定因素[7]。穩(wěn)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)主要屬于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，只有在利益相關(guān)者充分參與的基礎(chǔ)上才有可能提高穩(wěn)評(píng)的質(zhì)量，只有提高穩(wěn)評(píng)的質(zhì)量才能緩解社會(huì)矛盾沖突、從源頭上治理社會(huì)矛盾。

在實(shí)踐探索中，有關(guān)重大建設(shè)項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)工作雖然也有專家座談、抽樣調(diào)查及聽證會(huì)等形式，但在目前項(xiàng)目的實(shí)際操作中，經(jīng)常是關(guān)門搞評(píng)估，利益相關(guān)者參與度不高，評(píng)估過程中難以真正吸納和體現(xiàn)民意。“公眾參與調(diào)查”強(qiáng)調(diào)是否調(diào)查，而忽視公眾參與，這樣的調(diào)查結(jié)果往往難以客觀真實(shí)地反映民意。

(4) 風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查結(jié)果的誤差。

在實(shí)務(wù)中，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的結(jié)果因項(xiàng)目建設(shè)周期長、影響范圍廣、受影響相關(guān)者復(fù)雜等諸多原因，與真實(shí)的客觀情況有一定的偏差。

客觀誤差和主觀誤差。受技術(shù)手段有限、項(xiàng)目周邊場地環(huán)境復(fù)雜多變等因素影響，通過技術(shù)手段進(jìn)行測(cè)量的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)一定的客觀誤差；此外，基于減少利益相關(guān)者反對(duì)等因素考慮，在實(shí)際監(jiān)測(cè)及預(yù)測(cè)過程中，相關(guān)單位可能通過調(diào)整系數(shù)等手段使環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)的結(jié)果出現(xiàn)“人為誤差”。

部分風(fēng)險(xiǎn)難以量化。由于利益訴求是多元化的，因此現(xiàn)有制度的設(shè)計(jì)不可能包含對(duì)所有利益的規(guī)定，對(duì)于土地征用、房屋征收等具體項(xiàng)目，可以根據(jù)相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化；但對(duì)于商鋪經(jīng)營影響、果園和魚塘經(jīng)營性影響及項(xiàng)目建設(shè)給居民小區(qū)周邊環(huán)境帶來變化造成的房屋價(jià)值影響等間接項(xiàng)目，在實(shí)務(wù)中缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。對(duì)于難以量化的風(fēng)險(xiǎn)，由于缺乏必要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，在實(shí)務(wù)中往往會(huì)成為矛盾爆發(fā)的集中點(diǎn)。

3.2　風(fēng)險(xiǎn)分析及等級(jí)判斷

上海自2009年正式開展穩(wěn)評(píng)工作以來，在穩(wěn)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)分析及等級(jí)判斷方面取得了較快發(fā)展，目前已有一個(gè)較為成熟的風(fēng)險(xiǎn)分析和等級(jí)判斷模式，但在參與具體項(xiàng)目的過程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有模式仍存在諸多的爭議。

3.2.1風(fēng)險(xiǎn)分析

(1) 重視單個(gè)影響，忽視整體影響。

現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)分析重視對(duì)每一項(xiàng)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行發(fā)生概率、影響大小、權(quán)重的分析評(píng)價(jià)，但對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性及不同風(fēng)險(xiǎn)對(duì)相關(guān)者可能產(chǎn)生的疊加影響缺乏必要分析。項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)不是單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的簡單相加，可能因人群之間存在信息擴(kuò)散和“傳染”機(jī)制而被放大[6]。

(2) 經(jīng)驗(yàn)主義失靈。

在穩(wěn)評(píng)工作開展過程中，類似工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)評(píng)經(jīng)驗(yàn)對(duì)指導(dǎo)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)工作開展具有重要的指導(dǎo)意義，但在穩(wěn)評(píng)開展的過程中若脫離項(xiàng)目具體的情況而盲目地運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)可能會(huì)出現(xiàn)問題，即只根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷而忽視項(xiàng)目本身的特點(diǎn)和周邊環(huán)境的特殊性，可能會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及分析不客觀、不全面。

3.2.2風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷

(1) 理論滯后。由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性，現(xiàn)階段對(duì)穩(wěn)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的判斷并沒有系統(tǒng)、科學(xué)的理論研究，也沒有統(tǒng)一的適用規(guī)范。

(2) 實(shí)踐中不統(tǒng)一。實(shí)務(wù)中，不同地區(qū)、不同評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的判斷通常都自成體系，專家、評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷方法的一直存在爭議。

① 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷方法。根據(jù)上海穩(wěn)評(píng)工作的開展情況，現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷方法主要有事件參與人數(shù)評(píng)判法、單因素風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)判法及綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法等3種。

② 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判依據(jù)——賦值。無論是哪種風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷方法，都需經(jīng)過一個(gè)主觀的判斷——賦值。即報(bào)告編制組根據(jù)前期的分析調(diào)查和項(xiàng)目的特點(diǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件參與人數(shù)及單因素風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重、概率、社會(huì)影響程度等進(jìn)行賦值量化，通過量化具體風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算因子來整體判斷項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

現(xiàn)階段，對(duì)單因素風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重、概率、影響程度的賦值主要通過職能部門部分打分法、專家打分法及報(bào)告編制組頭腦風(fēng)暴法等方法進(jìn)行。由于經(jīng)驗(yàn)差異、專業(yè)領(lǐng)域差異及對(duì)項(xiàng)目了解程度不同等因素，賦值過程中不可避免地會(huì)帶有主觀因素，因此賦值的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)一定的偏差。

這里認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)因客觀條件在變化而處于動(dòng)態(tài)變化過程中，人為賦值實(shí)際上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行固定，不符合風(fēng)險(xiǎn)變化的特性。

③ 最終風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的偏差。上海將穩(wěn)評(píng)作為項(xiàng)目可行性研究或核準(zhǔn)申請(qǐng)嵌入式的內(nèi)容，與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告一起進(jìn)行審核。為使項(xiàng)目順利通過審批，在報(bào)告編制過程中，部分編制單位可能存在通過改變風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等方式刻意調(diào)整項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來通過審批的問題。這種有違穩(wěn)評(píng)工作初衷的做法無疑會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目最終的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷出現(xiàn)偏差。在這種思路下，穩(wěn)評(píng)只有程序價(jià)值(即單純?yōu)榱俗吡鞒?，沒有真正為了識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，還停留在為項(xiàng)目推進(jìn)保駕護(hù)航的層面。

3.3　風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施

3.3.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定

如上所述，對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)戎苯佑绊?，可通過相關(guān)法律文件中的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行客觀估算；但對(duì)于居住環(huán)境、商業(yè)經(jīng)營環(huán)境的改變等間接影響，現(xiàn)階段缺乏補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，補(bǔ)償工作難以開展，利益相關(guān)者也難以維權(quán)。

3.3.2利益相關(guān)者訴求的多元性和行政資源的有限性

現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)化解防范措施側(cè)重技術(shù)方面的控制，忽視對(duì)人的社會(huì)心理影響的減緩。

在同一項(xiàng)目建設(shè)過程中，周邊的利益相關(guān)者因在受影響程度、經(jīng)濟(jì)能力、生活方式及受教育背景等方面存在差異，其利益訴求通常有所不同，在這種情況下，單一的補(bǔ)償方式必然難以滿足周邊利益相關(guān)者的訴求。

多元的補(bǔ)償方式可有效回應(yīng)利益相關(guān)者多元的利益訴求，但在實(shí)踐中，具體政府職能部門可用的行政資源受到多重限制。

(1) 需根據(jù)地方關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性法律文件制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和手段。

(2) 由于行政權(quán)限有限、補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)總額限定、用地指標(biāo)不足等諸多原因，很難制定靈活、多元的補(bǔ)償方式。

3.3.3責(zé)任承擔(dān)問題

(1) 責(zé)任主體認(rèn)定問題。

由于空間資源有限，部分市政項(xiàng)目在施工時(shí)間和施工場地方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定的交叉，在共建項(xiàng)目建設(shè)過程中，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，可能會(huì)引起責(zé)任主體難以認(rèn)定的問題。在實(shí)務(wù)中，不乏相關(guān)者責(zé)任主體之間相互推諉導(dǎo)致矛盾激化的現(xiàn)象。

(2) 責(zé)任主體的變更。

隨著國家建設(shè)逐漸向法治化邁進(jìn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)人更換制度化程度明顯提高，通常以五年為周期。領(lǐng)導(dǎo)人更換是影響政策變遷的一種主要因果機(jī)制，如溫州市在2002—2014年期間換了5任市委書記，平均任職期限為2.4年；無錫市在2000—2014年期間換了5任市委書記，平均任職期限為2.8年[8]。

與省市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)相比，地方具體責(zé)任機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人的崗位調(diào)動(dòng)可能更為頻繁，不利于風(fēng)險(xiǎn)化解措施的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

3.3.4維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的困境

近年來，我國政府為維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定投入了大量的經(jīng)費(fèi)。雖然各級(jí)政府投入了大量人力、物力、財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量不減反增。在實(shí)際維穩(wěn)工作中，巨額的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)并沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)起到的作用。

在具體項(xiàng)目開展前期，由于矛盾尚未爆發(fā)，決策機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有設(shè)置維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的必要，因此在項(xiàng)目審批過程中沒有預(yù)留必要的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)。待項(xiàng)目建設(shè)開始后，周邊的矛盾逐漸暴露，這時(shí)會(huì)出現(xiàn)具體維穩(wěn)部門因缺乏必要經(jīng)費(fèi)而難以開展維穩(wěn)工作的問題。在這種背景下會(huì)出現(xiàn)這樣一種困境：每年維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)總額在不斷增加，相關(guān)維穩(wěn)職能部門卻因缺乏維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)而無法開展維穩(wěn)活動(dòng)。

這里認(rèn)為出現(xiàn)該困境的原因是維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的制度設(shè)計(jì)不足?，F(xiàn)有的維穩(wěn)模式強(qiáng)調(diào)事后維穩(wěn)，維穩(wěn)模式的啟動(dòng)具有被動(dòng)性，即在風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)之后才啟動(dòng)維穩(wěn)程序?qū)ζ溥M(jìn)行控制。

4問題解決建議

鑒于現(xiàn)階段穩(wěn)評(píng)工作實(shí)務(wù)開展過程中存在的上述問題，建議從以下角度進(jìn)行完善，以更好地發(fā)揮穩(wěn)評(píng)應(yīng)有的制度和程序價(jià)值。

4.1　制度層面建議

1) 轉(zhuǎn)變制度設(shè)計(jì)思路，變控制模式為協(xié)商模式，變維穩(wěn)為維權(quán)。

實(shí)務(wù)中，相比事后控制，事前的協(xié)商代價(jià)更低，社會(huì)效果更好?；鶎诱芭阍L”制度就是典型的變維穩(wěn)為維權(quán)的方式，不僅充分尊重相關(guān)者表達(dá)合理訴求的權(quán)利，避免相關(guān)者不滿情緒的累積，而且全程對(duì)相關(guān)者的訴求進(jìn)行跟蹤，可及時(shí)掌握相關(guān)者的動(dòng)態(tài)，防止事態(tài)發(fā)展擴(kuò)大。

2) 推動(dòng)穩(wěn)評(píng)機(jī)制規(guī)范化。

加強(qiáng)對(duì)穩(wěn)評(píng)的基礎(chǔ)性研究，積極運(yùn)用國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和理念完善穩(wěn)評(píng)技術(shù)，特別要注重評(píng)估方案的制定、信息數(shù)據(jù)的采集分類、信息數(shù)據(jù)真實(shí)性的甄別及評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)修正等環(huán)節(jié)。

要加強(qiáng)對(duì)穩(wěn)評(píng)的制度化建設(shè)，適時(shí)把評(píng)估機(jī)制逐步上升為政策法規(guī)甚至法律，作為重大行政決策、重大改革及重大建設(shè)項(xiàng)目審批的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以法治的形式制約政府部門的權(quán)力，切實(shí)推進(jìn)依法決策[4]。

3) 客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)相結(jié)合。

在進(jìn)行重大事項(xiàng)穩(wěn)評(píng)工作時(shí)，不僅需要收集相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析，而且需要結(jié)合客觀分析的結(jié)果分析利益相關(guān)者的主觀感受，切實(shí)把握公眾的真實(shí)偏好及要求。

4.2　實(shí)務(wù)層面建議

1) 盡可能采取工程措施降低項(xiàng)目影響。

根據(jù)參與的具體項(xiàng)目建設(shè)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的根本性原因在于工程方案的選擇。在可采取的維穩(wěn)措施方面，應(yīng)首先最大程度地采取工程措施，如調(diào)整工程線位，盡量遠(yuǎn)離敏感點(diǎn)，有條件的路段盡可能實(shí)施聲屏障或隔聲窗措施降低營運(yùn)期噪聲影響等。

2) 將維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)納入工程投資。

開展建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在人力、財(cái)力、物力上都必須加大投入。表面看來，這會(huì)加重建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，但從長遠(yuǎn)來看卻能降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維穩(wěn)成本。因此，要明確為預(yù)防化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)方案優(yōu)化調(diào)整所增加的投資，并將其納入工程建設(shè)項(xiàng)目的總費(fèi)用中。這不僅有助于避免因決策失誤或決策不當(dāng)而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，而且能更好地維護(hù)群眾根本利益，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾[3]。

5結(jié)語

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源頭治理的關(guān)鍵不是簡單地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估和制定預(yù)案，而是分析導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)來源——決策結(jié)構(gòu)和過程。良好的社會(huì)制度不是一朝一夕能建成的，而是在應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)過程中、社會(huì)演化與理性選擇相結(jié)合過程中逐漸總結(jié)出來的。建立健全穩(wěn)評(píng)機(jī)制需要決策理論的指導(dǎo)，從而優(yōu)化制度體系，有的放矢，真正實(shí)現(xiàn)“源頭治理”[8]。

與環(huán)評(píng)等相對(duì)成熟的評(píng)估制度相比，穩(wěn)評(píng)仍處于探索階段，未來的發(fā)展既需要理論探索的支撐，又需要在實(shí)踐中不斷完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡建一，楊敏，黃瑋.公共項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估概論[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社2011：58.

[2]許傳璽，成協(xié)中.重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度反思與理論建構(gòu)[J].北京社會(huì)科學(xué)，2013(3)：87-93.

[3]秦春，曹祖耀.加快推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐與思考[J].中國工程咨詢，2012(7)：42-44.

[4]蔣俊杰.我國重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對(duì)策[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，15(2)：90-96.

[5]劉澤照，朱正威.中國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐框架及關(guān)鍵著力點(diǎn)[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，40(5)：50-57.

[6]朱德米.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的社會(huì)理論圖景[J].南京社會(huì)科學(xué)，2014(4)：58-66.

[7]張玉磊，徐貴權(quán)．重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究——淮安模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010(3)：101-105.

[8]朱德米.決策與風(fēng)險(xiǎn)源：社會(huì)穩(wěn)定源頭治理之關(guān)鍵[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015(1)：137-144.

Practice of Shanghai Social Stability Risk Assessment for Urban Development Projects and its Improvement

LiWentao，ZhangMingying

(China Shipping Environment Technology (Shanghai) Co.，Ltd， Shanghai 200135， China)

Abstract:The compulsory social stability risk assessment of urban development projects have been implemented for quite a few years. This paper looked into the process of the assessment from the angle of practice, and discuses the legal hierarchy, judgment adjusting, risk degree definition, risk mitigating measures and precautionary arrangements in this regard. The things needing improving are pointed out and the measures for improving the process are suggested.

Key words:urban construction projects； social stability risk assessment； risk survey； risk analysis and grading

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B

文章編號(hào)：1674-5949(2015)04-087-06

作者簡介：李文濤(1986—)，男，山東日照人，研究實(shí)習(xí)員，碩士，主要從事社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

收稿日期：2015-10-12