■ 董 彪（北京工商大學(xué)法學(xué)院 北京 100048）

失地農(nóng)民融入城市社區(qū)過程中社會規(guī)則的轉(zhuǎn)變

社會規(guī)則系統(tǒng)包括正式規(guī)則與非正式規(guī)則。我國法治現(xiàn)代化是形成以制定法為中心的正式規(guī)則體系的過程。但是，這并不意味著任何利益沖突都需要通過正式法律規(guī)則來解決，不意味著我國采用了或者應(yīng)當采用替代型規(guī)則治理模式。事實上，伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，各領(lǐng)域諸多非正式規(guī)則正在逐步形成并潛移默化地實際發(fā)生作用。采用正式規(guī)則與非正式規(guī)則共同治理的規(guī)則模式是我國法律制度發(fā)展的必然趨勢。

就融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民的社會規(guī)則而言，同時存在鄉(xiāng)規(guī)民約失靈或弱化與法律法規(guī)缺失和不適應(yīng)的問題。具體而言：首先，建立在血緣關(guān)系、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)土中國、熟人社會，強調(diào)人際交往中的倫理性、情感性因素。體現(xiàn)長者權(quán)威、傳統(tǒng)習(xí)俗的鄉(xiāng)規(guī)民約主導(dǎo)人們的生活模式。但是，失地農(nóng)民融入城市社區(qū)后，社會狀態(tài)進入“半熟人狀態(tài)”。因生活環(huán)境變化以及外來人口介入等影響，對理性、權(quán)利的需求增加，鄉(xiāng)規(guī)民約在一定范圍內(nèi)呈現(xiàn)出失靈或弱化的現(xiàn)象。在此情形下，“習(xí)慣性地運用既有的熟人規(guī)則，想法設(shè)法把‘人生地不熟’的陌生人社會改造成為在一定范圍內(nèi)的熟人社會”，已經(jīng)不再現(xiàn)實。其次，失地農(nóng)民雖然完成了城市向農(nóng)村的空間位移，但是，這并不必然意味著其社會心理能夠發(fā)生生活場景適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變。相反，原有的社會認知、共識仍在一定范圍內(nèi)潛移默化地影響其行為，對權(quán)威的依賴，對溫情脈脈的向往依然存在。取向理性，強調(diào)規(guī)范性、統(tǒng)一性、連續(xù)性的現(xiàn)代法律法規(guī)難于完全滿足其需要。正式規(guī)則和非正式規(guī)則的共同規(guī)制實有必要。

化解融入城市社區(qū)失地農(nóng)民利益沖突的過程中尤其應(yīng)當注意非正式規(guī)則的作用。需要在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村民約與法律法規(guī)之間構(gòu)建適應(yīng)融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民這一特殊群體的非正式規(guī)則。主要理由有：第一，立法資源的稀缺性使得立法者不可能關(guān)注社會生活的方方面面，事無巨細地對各種類型的社會主體進行規(guī)制。有限的立法資源通常關(guān)注社會生活中典型主體的行為和需求，而忽視具有過渡性特征的邊緣化主體的行為和需求。在城鄉(xiāng)二元化格局體系下，正式規(guī)則主要關(guān)注典型城市社區(qū)居民和典型農(nóng)民，對城市社區(qū)居民之間，農(nóng)民之間以及城市社區(qū)居民與農(nóng)民之間的利益沖突化解機制明顯多于融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民之間以及其與城市社區(qū)居民、農(nóng)民之間發(fā)生利益沖突的化解機制。正式規(guī)則在化解與融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民相關(guān)的利益沖突中的部分“失語”，為非正式規(guī)則的存在提供了正當性依據(jù)。第二，正式規(guī)則強調(diào)理性，具有一定的剛性；而非正式規(guī)則更多強調(diào)情理，具有一定的彈性。在化解與融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民相關(guān)的利益沖突過程中，既要強調(diào)理性的重要性，也不能忽視情感因素的重要作用。

失地農(nóng)民融入城市中社會治理的模型分析

（一）政府主導(dǎo)型社會治理模型

在極端強調(diào)政府行政管理權(quán)的社會治理模式中，政府被假定為全能政府，“公共性”的強光能夠穿透私人生活的壁壘，滲透到社會生活的方方面面。政府作為社會資源配置的主體，直接主導(dǎo)社會治理。該社會治理模式的優(yōu)點在于其能夠有效借助公權(quán)力的權(quán)威，提高社會治理決策和執(zhí)行的效率，并保證社會治理目標的公益目的性。其缺點在于社會治理中主體參與度不高，缺乏參與的積極性，同時增加政府公共開支的負擔。隨著全能政府向有限政府、行政管理職能向行政服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，國家權(quán)力向社會權(quán)利回歸，極端的政府主導(dǎo)型社會治理模式逐漸被摒棄，社會公共服務(wù)的供給機制發(fā)生變化。

（二）主體自治型社會治理模型

主體自治型社會治理模式是實現(xiàn)社會治理的理想模式。社會治理應(yīng)當首先滿足該社會共同體內(nèi)的成員對自由、秩序、公平等價值的需要。在法律和政策允許的框架內(nèi)，社會主體依據(jù)自己的自由意志自主決定自己的事務(wù)，任何組織和個人不得進行不當干預(yù)。社會主體自治是市民社會應(yīng)有之意，也是減少政府提供公共物品負擔的有效途徑。但是，主體自治型社會治理對社會主體的素質(zhì)以及制度環(huán)境等的要求較高。而我國目前社會治理無法在短期內(nèi)滿足該要求。首先，當前社會主體，尤其是融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民缺乏主體完全自治所需的權(quán)利意識、市民意識，參與社會治理的積極性以及進行社會治理的能力。其次，自治型社會治理所需的相應(yīng)組織機構(gòu)缺失。社會主體無法通過自治型非政府組織表達意志并實現(xiàn)社會治理的目標。居民委員會，尤其是通過村民委員會改制的居民委員會，在人財物方面均依賴政府，具有濃厚的行政干預(yù)色彩，難于充當社會主體的代言人。

（三）社會組織參與治理的模型

社會組織參與治理模式存在的正當性基礎(chǔ)是：社會生活中缺乏自治的制度環(huán)境和主體性要素；政府不能有效配置社會資源，合理提供公共物品；營利性組織基于利益衡量不愿提供公共物品。換言之，社會組織是為了彌補政府和市場的雙重失靈而參與社會治理的，其目的在于提供政府和市場未能充分提供的公共物品，推進實現(xiàn)有序化的社會治理目標。獨立于政府和市場之外參與社會治理的組織通常被稱為第三部門。有研究者認為：“西方國家以及臺灣地區(qū)的發(fā)展事實證明，政府不能也不擅長社區(qū)事務(wù)，非營利組織以其彈性、多元、科層體系較少的優(yōu)勢可以在社區(qū)中發(fā)揮重要的功能”。我國實踐也表明，社會組織參與治理能夠減少政府提供公共物品的開支，提高管理的專業(yè)化水平，緩和社會主體之間敵對、仇視的緊張關(guān)系，提高社會主體參與社會治理的積極性。存在的問題是，當前社會組織的身份合法性危機以及行為邊界的確定。

筆者曾對北京某非營利性社會組織參與社區(qū)治理的過程進行跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該社會組織在化解融入城市社區(qū)失地農(nóng)民利益沖突中起到了重要的作用，但是，也存在一些制度性瓶頸。被調(diào)研的非營利性組織是獲得政府財政支持參與失地農(nóng)民社區(qū)治理的，其主要任務(wù)是協(xié)助社區(qū)居委會進行環(huán)境整治。該非營利性組織通過對社區(qū)居委會人員進行培訓(xùn)，提升了居委會人員的管理水平；通過組織融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民、原城市社區(qū)居民等參與商討社區(qū)工作，融洽了不同利益主體之間的關(guān)系，提高了各利益主體參與社區(qū)治理的積極性。非營利組織不僅有效提供了公共物品，實現(xiàn)了社會控制的目標，而且培育了不同利益主體的參與精神和社區(qū)居委會的組織協(xié)調(diào)能力，為實現(xiàn)社區(qū)自治提供了基礎(chǔ)。但是，不可否認的是，有些社會組織在參與類似活動過程中，因社會組織難以得到政府部門的認同和支持或因參與模型的不完善會導(dǎo)致社會組織參與社會治理難以達到預(yù)期的社會效果。

失地農(nóng)民融入城市社區(qū)過程中社會治理的措施

（一）政府、社區(qū)居委會、社會組織共同參與的聯(lián)動機制

失地農(nóng)民融入城市社區(qū)后的社會治理是一個實現(xiàn)多元化利益主體訴求一致，達成共識的過程。在這一過程中，需要政府、社區(qū)居委會、社會組織等各司其職，相互配合，形成持續(xù)的良性聯(lián)動機制。政府在社會治理中是所需公共服務(wù)的供給者，通過資金支持配置公益資源；社區(qū)居委會是社會主體實現(xiàn)自治的組織載體，也是社會主體與其他組織機構(gòu)聯(lián)系、表達利益訴求的連接點；社會組織是部分公共物品的直接供給者，是實現(xiàn)主體自治的孵化器和助燃劑。三者相互關(guān)聯(lián)、持續(xù)互動、缺一不可。

社區(qū)居委會、社會組織參與社會治理，對部分社會事務(wù)進行管理的權(quán)能來源于政府權(quán)力的讓渡。社區(qū)居委會參與社會治理的權(quán)力是政府縱向分權(quán)的結(jié)果。政府應(yīng)當將部分權(quán)力回歸社會，讓社區(qū)居委會成為真正的自治性組織體，體現(xiàn)社會主體的意愿，而不是單純的政府實現(xiàn)社會控制功能的工具。非營利性社會組織參與社會治理的權(quán)力則來源于政府的橫向分權(quán)。提供社會服務(wù)這一公共物品的只能通過契約等方式由政府轉(zhuǎn)移給部分非營利性社會組織，從而彌補公共物品供給中市場與政府失靈的缺陷。

準確認知政府、社區(qū)居委會、社會組織的權(quán)力來源及變遷，合理定位各自的角色，才能建立具有可行性、可操作性的長效聯(lián)動機制，推進社會治理的進程。筆者調(diào)研的某失地農(nóng)民社區(qū)在治理過程中，當?shù)孛裾块T、街道辦事處認可社會組織參與社會治理的正當性并提供相應(yīng)的資金支持；社區(qū)委員會接受非營利社會組織提供的社會服務(wù)；非營利社會組織利用政府部門提供的資金為社區(qū)居委會進行培訓(xùn)，并組織或協(xié)助社區(qū)居委會組織社區(qū)內(nèi)的居民參與社區(qū)環(huán)境治理活動，擬定相關(guān)環(huán)境治理方案。經(jīng)過三方互動，有效解決了某失地農(nóng)民社區(qū)的環(huán)境問題，緩解了融入城市社區(qū)失地農(nóng)民與原城市社區(qū)居民之間的利益沖突。

（二）社會組織主導(dǎo)的開放空間機制

融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民以及原城市社區(qū)居民有參與社會治理的主觀意愿是實現(xiàn)高效、有序治理的前提。但是，實踐中，融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民往往缺乏參與的主動性、積極性。具體表現(xiàn)為：首先，融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民缺乏對城市社區(qū)治理規(guī)則的認知和信任。失地農(nóng)民大多熟悉村民自治、鄉(xiāng)村治理的規(guī)則，而對城市社區(qū)治理的規(guī)則相對陌生。此外，失地農(nóng)民大多認為其參與城市社區(qū)治理的過程并無實質(zhì)意義，相關(guān)的表決程序只是流于形式。其次，融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民缺乏參與社區(qū)居委會組織的治理活動的熱情。農(nóng)民積極參與村民自治、鄉(xiāng)村治理活動，大多是因為村委會的決策事項直接關(guān)涉其土地權(quán)益、稅費征收征繳等與其生存和發(fā)展息息相關(guān)的問題，而城市社區(qū)居委會組織的相關(guān)活動往往被認為僅關(guān)涉日?，嵤碌奶幚?，是否參與其中并不重要或即便參與也無實質(zhì)意義。最后，融入城市社區(qū)的失地農(nóng)民在經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會認知等方面處于相對弱勢的地位，在社會治理的實踐中其利益訴求存在被忽視或否定的現(xiàn)象。部分失地農(nóng)民認為其利益訴求有不被公平對待之嫌，對社會治理持否定或懷疑態(tài)度。此時，公權(quán)力的介入，利用權(quán)力進行壓服不僅不會起到良好的效果，還會適得其反。

“開放空間”主張在多元化利益主體的參與下，通過平等協(xié)商對話達成共識，尋求利益沖突解決機制。它意味著參與主體的開放性和平等性。無論參與者基于何種立場，具有何種知識儲備都有權(quán)充分表達自己的觀點。其他參與者作為平等主體，在聆聽他人觀點的基礎(chǔ)上，有權(quán)進行質(zhì)疑、批判或提出個人觀點。各利益主體在平等對話的過程中，尋求理性共識，達成對社會治理的一致意見。由社會組織組織“開放空間”解決社會治理問題，一方面具有有效利用專業(yè)知識和專業(yè)人才的優(yōu)勢，能夠有效組織不同類型的利益主體進行建設(shè)性思考；另一方面能夠消除和緩解不同利益主體之間的敵對心理并防范利用權(quán)力壓制對方的情況出現(xiàn)。

1.李林.“另一只看不見的手”：社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、發(fā)展戰(zhàn)略及企業(yè)組織創(chuàng)新.轉(zhuǎn)袁方等.社會學(xué)家的眼光：中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型.中國社會出版社，1998

2.趙旭東等.和諧社會建設(shè)中的利益沖突及其法律調(diào)整.法律出版社，2013

3.謝暉.當代中國的鄉(xiāng)民社會、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇.東岳論叢，2004（4）

4.田蓉.非營利組織在社區(qū)中的角色與功能研究.蘇州大學(xué)碩士論文，2001