魯玉祥

（中國人民銀行合肥中心支行，合肥 230091）

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制研究

魯玉祥

（中國人民銀行合肥中心支行，合肥 230091）

2008年國際金融危機(jī)以來，各國紛紛推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，其中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出中發(fā)揮了不可替代的作用。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，完善我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，應(yīng)健全銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律體系，建立適合我國國情的存款保險(xiǎn)制度，發(fā)揮現(xiàn)有金融穩(wěn)定機(jī)制在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中的重要作用。

金融穩(wěn)定；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；市場(chǎng)退出；存款保險(xiǎn)

2008年爆發(fā)的國際金融危機(jī)給全球金融業(yè)帶來了巨大沖擊，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)倒閉和市場(chǎng)退出更被人們所關(guān)注，世界各主要經(jīng)濟(jì)體也在不斷探索和完善其銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。近年來，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主要財(cái)務(wù)指標(biāo)和監(jiān)管指標(biāo)總體健康，但受內(nèi)外部因素影響，局部地區(qū)個(gè)別銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已出現(xiàn)技術(shù)破產(chǎn)現(xiàn)象。與此同時(shí)，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律制度不健全、市場(chǎng)化退出機(jī)制缺失，問題銀行存在“敗而不倒、僵而不死”的現(xiàn)象，中央銀行和財(cái)政的隱性擔(dān)保體制下的救助或行政處置成本高，助長了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立存款保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制。研究如何建立我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，對(duì)健全我國的金融體系、維護(hù)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。本文基于國際視角對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與制度安排進(jìn)行了比較研究，剖析了我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制存在的缺陷，并就建立健全契合我國金融發(fā)展特點(diǎn)、法律體系、金融監(jiān)管體制的市場(chǎng)化退出機(jī)制提出了相關(guān)建議。

一、國外銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制的比較分析

（一）問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律框架

基于法律傳統(tǒng)、金融監(jiān)管體制等不同國情，國際上問題銀行市場(chǎng)退出的法律制度主要有三種模式：（1）以普通破產(chǎn)法為一般適用，同時(shí)以存款保險(xiǎn)法保護(hù)存款人利益。實(shí)踐表明，在妥善解決存款人保護(hù)及與之相關(guān)的社會(huì)穩(wěn)定問題后，問題銀行完全可以通過正常的企業(yè)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)退出。典型代表包括大多數(shù)歐盟成員國、加拿大、日本、韓國、臺(tái)灣地區(qū)等。如日本銀行破產(chǎn)在一般程序上適用于普通破產(chǎn)法，有關(guān)銀行市場(chǎng)退出的法律法規(guī)主要見于《破產(chǎn)法》、《存款保險(xiǎn)法》、《民事再生法》、《金融再生關(guān)聯(lián)法案》和《銀行法》等。（2）以普通破產(chǎn)法為一般適用，但在商業(yè)銀行法中對(duì)存款人保護(hù)、銀行破產(chǎn)做出特別規(guī)定。該模式立法體例的國家多未制定專門的存款保險(xiǎn)法，由商業(yè)銀行法對(duì)存款人保護(hù)做出特別規(guī)定。典型代表包括英國、法國、瑞士、澳大利亞等。如英國沒有專門的存款保險(xiǎn)法，而是在《2009年銀行法》中引入商業(yè)銀行破產(chǎn)的“特別處置機(jī)制”，并針對(duì)存款保險(xiǎn)問題做了專門規(guī)定。（3）考慮到銀行破產(chǎn)區(qū)別于普通企業(yè)破產(chǎn)的特殊性，為規(guī)范銀行市場(chǎng)退出而制定專門法律。典型代表是美國，美國的存款保險(xiǎn)法實(shí)質(zhì)上是銀行破產(chǎn)法，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）實(shí)際上發(fā)揮著銀行破產(chǎn)法庭的作用。根據(jù)美國《破產(chǎn)法典》109條規(guī)定，F(xiàn)DIC的參保機(jī)構(gòu)不適用破產(chǎn)法。FDIC參保機(jī)構(gòu)的倒閉適用《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定，通常由注冊(cè)審批機(jī)構(gòu)將其關(guān)閉，并交給FDIC處置。

總體來看，多數(shù)國家是在存款保險(xiǎn)法、商業(yè)銀行法中規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的特殊規(guī)則。特殊規(guī)則主要包括建立官方接管程序，財(cái)務(wù)合約、未決付款、證券交易、金融抵押的特殊處理規(guī)定、指定破產(chǎn)管理人或資產(chǎn)清算人、明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用等。

（二）問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的處置主體

多數(shù)國家由監(jiān)管當(dāng)局（存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行監(jiān)管部門或中央銀行）負(fù)責(zé)對(duì)問題銀行進(jìn)行接管，破產(chǎn)清算過程由法院主導(dǎo)。為了最小化銀行風(fēng)險(xiǎn)處置成本，多數(shù)國家法律授權(quán)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為問題銀行提供有限的金融援助，幫助問題銀行實(shí)現(xiàn)重組。美國問題銀行市場(chǎng)退出的處置機(jī)構(gòu)包括貨幣監(jiān)理署、FDIC和美聯(lián)儲(chǔ)，關(guān)閉銀行的命令由監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽發(fā)，宣布倒閉后交由FDIC進(jìn)行接管處置。危機(jī)后美國通過的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》進(jìn)一步拓展了FDIC功能，明確賦予其有序清算和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置的職能。英國《2009年銀行法》明確由中央銀行負(fù)責(zé)問題銀行處置，金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃（存款保險(xiǎn)）負(fù)責(zé)存款賠付，法院負(fù)責(zé)司法審查和破產(chǎn)清算。日本銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置主要由存款保險(xiǎn)公司（DICJ）負(fù)責(zé)，銀行倒閉時(shí)依照《存款保險(xiǎn)法》對(duì)存款人提供保護(hù)，并按照《民事再生法》對(duì)問題機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)處置和債務(wù)清償；對(duì)經(jīng)營出現(xiàn)危機(jī)的系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)，DICJ通過采取注資、存款全額保護(hù)、特別危機(jī)管理（臨時(shí)國有化）等措施，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

總體來看，2008年國際金融危機(jī)中許多經(jīng)濟(jì)體的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的早期發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正，以及對(duì)存款人的快速賠付，在問題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有效維護(hù)了公眾信心和金融穩(wěn)定，避免了大范圍的銀行擠兌。

（三）問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的主要方式

國外問題銀行市場(chǎng)退出方式主要有三類：（1）收購與承接。由處置機(jī)構(gòu)促成有支付能力的健康銀行收購即將倒閉的問題銀行的部分或全部資產(chǎn)，并承接其全部的受保存款和其他所有債務(wù)。（2）設(shè)立過橋銀行。多用于處置資產(chǎn)規(guī)模較大或業(yè)務(wù)較為復(fù)雜的倒閉銀行。由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)新設(shè)立一家過橋銀行承接倒閉銀行的所有負(fù)債和資產(chǎn)，在找到合適的收購方之前，由過橋銀行填補(bǔ)過渡期間的業(yè)務(wù)空白。（3）破產(chǎn)清算。采取這種方式一般是因倒閉銀行資產(chǎn)規(guī)模較小，且短時(shí)間內(nèi)沒有健康銀行愿意對(duì)其收購與承接。問題銀行進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)受保存款進(jìn)行直接賠付，未受保存款和其他債權(quán)從該銀行清算資產(chǎn)中受償。

多數(shù)國家法律規(guī)定，在銀行資本充足率低于某一監(jiān)管閾值（如低于2%）時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取強(qiáng)制合并、收購或關(guān)閉等處置措施。但考慮到銀行破產(chǎn)倒閉對(duì)金融體系系統(tǒng)性威脅和信用崩潰風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)國家在銀行進(jìn)入破產(chǎn)清算程序前會(huì)對(duì)其采取收購與承接、過橋銀行等重組措施，促成運(yùn)營良好的銀行收購問題銀行資產(chǎn)、承接其存款，確保運(yùn)營不關(guān)門、關(guān)鍵服務(wù)不中斷，以達(dá)到有效防止風(fēng)險(xiǎn)傳染與擴(kuò)散、維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。如2008年國際金融危機(jī)以來，美國倒閉了500多家銀行，F(xiàn)DIC靈活運(yùn)用收購與承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助等多種方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，化解不同規(guī)模銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，有效防止了單個(gè)銀行危機(jī)向銀行體系乃至金融體系的傳導(dǎo)。

（四）問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的資金來源與損失分擔(dān)

多數(shù)國家對(duì)問題銀行提供援助資金時(shí)，首先通過量化標(biāo)準(zhǔn)判斷問題銀行是否需要財(cái)政資金援助，通過注資是否可以救活問題機(jī)構(gòu)，并對(duì)救助的成本進(jìn)行評(píng)估。如印度尼西亞的量化評(píng)估指標(biāo)是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資本充足水平，瑞士是通過量化模型預(yù)測(cè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)未來一段時(shí)間的財(cái)務(wù)狀況等。其次，多數(shù)國家并不直接向問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)注入財(cái)政資金，而是由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營中救助。救助資金來源主要包括存款保險(xiǎn)基金、財(cái)政資金、中央銀行注資等。此外，國外問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的損失分擔(dān)，多由股東、債權(quán)人、公共財(cái)政共同承擔(dān)不良資產(chǎn)處置損失。

美國主要是通過FDIC對(duì)問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行援助，存款保險(xiǎn)基金是救助資金的主要部分。在存款保險(xiǎn)基金出現(xiàn)虧損時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)通過窗口貼現(xiàn)、抵押貸款的方式提供資金給FDIC，用于救助問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，但公共資金發(fā)生損失，首先由股東、無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)，然后可考慮對(duì)資產(chǎn)大于或等于500億美元的銀行收費(fèi)。如2008年國際金融危機(jī)期間，F(xiàn)DIC通過經(jīng)營中救助方式幫助花旗集團(tuán)化解風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)DIC與美國財(cái)政部分別對(duì)花旗集團(tuán)不良資產(chǎn)提供100億和50億美元擔(dān)保，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)剩余資產(chǎn)損失提供無追索權(quán)貸款，貸款總額為損失總額的10%。作為獲得政府擔(dān)保的對(duì)價(jià)，花旗集團(tuán)發(fā)行了70億美元優(yōu)先股，其中40億美元由財(cái)政部認(rèn)購，30億美元由FDIC認(rèn)購。在日本，系統(tǒng)重要性銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)，但尚未達(dá)到資不抵債或破產(chǎn)的程度時(shí)，DICJ通過購買系統(tǒng)重要性銀行及其控股公司發(fā)行的普通股、優(yōu)先股、附帶次級(jí)條款的公司債等，提高系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來DICJ共對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施注資82次，總金額超過12.7萬億日元。

（五）問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)處置

國際上對(duì)問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)處置主要由兩種方式：一種是集中資產(chǎn)管理模式，另一種是分散資產(chǎn)處置模式。少量銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或原有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)清收不良債權(quán)；個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出時(shí)，成立區(qū)域性的資產(chǎn)管理公司；在出現(xiàn)大規(guī)模銀行危機(jī)時(shí)，國家層面成立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，國際上多數(shù)國家和地區(qū)都在不同層面成立了專門的資產(chǎn)管理公司，負(fù)責(zé)接收和處置問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)。在美國，F(xiàn)DIC負(fù)責(zé)處置倒閉銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，1950～1985年，F(xiàn)DIC主要依靠銀行內(nèi)部員工處理破產(chǎn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)；1986年以后，由于銀行倒閉出現(xiàn)高峰，F(xiàn)DIC逐步轉(zhuǎn)向依靠社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來處理倒閉銀行的資產(chǎn)；20世紀(jì)80年代末、90年代初，美國爆發(fā)大規(guī)模儲(chǔ)貸危機(jī)，約有3000家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)倒閉，美國設(shè)立專門的資產(chǎn)管理公司——重組信托公司（RTC），成功處置了儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的巨額不良資產(chǎn)。在日本，1995年底，針對(duì)倒閉的中小合作金融機(jī)構(gòu)和住宅金融公司，分別設(shè)立了清理回收銀行和住宅金融資產(chǎn)管理公司，先將倒閉金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)進(jìn)行剝離，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理回收；1999年，這兩家專門機(jī)構(gòu)合并成為DICJ下屬的專業(yè)清理回收機(jī)構(gòu)——處置回收公司（RCC），由DICJ為RCC提供貸款資金，再由RCC通過拍賣等公開程序?qū)栴}銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)進(jìn)行處置。

二、我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制存在的缺陷

改革開放以來，我國銀行業(yè)在支持經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，同時(shí)也積累了較大風(fēng)險(xiǎn)并逐步暴露。1997年亞洲金融危機(jī)后，我國金融業(yè)長期積累的風(fēng)險(xiǎn)集中顯現(xiàn)，在處置銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出方面主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是1997～2001年，采取撤銷、關(guān)閉、破產(chǎn)等辦法對(duì)427家高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了市場(chǎng)退出；通過更名、合并重組、撤銷等方式處置城市信用社2481家。二是2003年以來，采取撤銷和停業(yè)整頓等方式處置了28家高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行業(yè)機(jī)構(gòu)；完成16家歷史遺留的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和新疆“德隆系”風(fēng)險(xiǎn)處置工作?？傮w上看，我國在處置銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出風(fēng)險(xiǎn)方面積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但存在諸多缺陷和不足。

（一）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律體系有待完善

目前，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出適用于《企業(yè)破產(chǎn)法》設(shè)定的一般程序規(guī)則，其他特殊規(guī)則散見于《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》等。但是與這些法律、法規(guī)相配套的市場(chǎng)處置和保障機(jī)制尚未建立，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的方式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等都沒有做出具體規(guī)定，缺乏可操作性。（1）風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)程序的法律銜接不足?！渡虡I(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)問題銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序前的風(fēng)險(xiǎn)處置均有相關(guān)規(guī)定，但風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)程序的銜接方面，如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)暴露后有關(guān)股東注資、重組、和解、阻隔對(duì)手方提前終止合同等缺乏具體制度。（2）存款人保護(hù)的法律制度缺失?！督鹑跈C(jī)構(gòu)撤銷條例》和《商業(yè)銀行法》均規(guī)定，被撤銷（破產(chǎn)）的金融機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和合法利息。但在問題銀行資產(chǎn)不足以支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款本息時(shí)如何進(jìn)行償付、對(duì)其他類型存款人權(quán)益的不公正待遇如何進(jìn)行救濟(jì)等，現(xiàn)有法律規(guī)定和有關(guān)操作性措施尚不完善。2004年《個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》規(guī)定，儲(chǔ)蓄存款本息全額收購，其他個(gè)人債權(quán)打折收購，對(duì)公債權(quán)不予收購。此外，個(gè)人債權(quán)要先登記、甄別確認(rèn)，90天后才給予兌付，易引發(fā)眾多債權(quán)人情緒波動(dòng)，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)際處置中，大多采取“一事一議”的方式，存款人事先沒有形成穩(wěn)定的政策預(yù)期，一有風(fēng)吹草動(dòng)便去擠兌。近年來發(fā)生的衡陽市商業(yè)銀行擠兌、鹽城射陽農(nóng)村商業(yè)銀行擠兌事件便是典型例證。

（二）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的處置主體職責(zé)定位仍較模糊

從我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出實(shí)踐看，由于缺乏市場(chǎng)化處置手段，缺乏其他市場(chǎng)主體的有效參與，政府同時(shí)作為最大的債權(quán)人和退出工作的具體組織者，存在著不同程度的角色沖突和道德風(fēng)險(xiǎn)。政府從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，清算過程往往帶有濃厚的行政色彩。行政清算中債權(quán)債務(wù)雙方利益沖突和矛盾糾紛突出，清算組更多關(guān)注的是地方利益，對(duì)中央銀行貸款等公眾資金安全的重視程度不夠。由于缺乏對(duì)問題機(jī)構(gòu)的早期糾正機(jī)制，中央銀行無法及時(shí)獲取銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況，甚至在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后需資金救助時(shí)，中央銀行才介入風(fēng)險(xiǎn)處置工作。如哈密四家城市信用社撤銷時(shí)，人民銀行在銀監(jiān)部門已組織實(shí)施撤銷前的培訓(xùn)等準(zhǔn)備工作之后，才獲得機(jī)構(gòu)撤銷信息。中央銀行的最后貸款人變成“第一貸款人”，由于“出錢的人不主事，花錢的人難問責(zé)”，權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等，再貸款的使用和回收缺乏保障，人民銀行只能被動(dòng)接受巨額損失。

（三）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出處置手段的有限性和行政局限性特征明顯

目前，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出方式主要包括解散、收購兼并、關(guān)閉撤銷和破產(chǎn)等。實(shí)踐中，收購兼并方式是由政府指定經(jīng)營良好的金融機(jī)構(gòu)托管或兼并問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，將風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給健康金融機(jī)構(gòu)，沒有達(dá)到切斷或消除風(fēng)險(xiǎn)的目的，而是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，致使接管方陷入支付危機(jī)。如海南發(fā)展銀行風(fēng)險(xiǎn)處置案例，為解決海南省城市信用社支付危機(jī)，將已發(fā)生大面積支付危機(jī)的22家城市信用社合并到海南發(fā)展銀行，接管后原城市信用社存款人大量取款而新的存款人很少，直接導(dǎo)致海南發(fā)展銀行自身陷入支付危機(jī)，1998年6月21日行政關(guān)閉至今，仍處于清算過程。

關(guān)閉撤銷方式下，由人民銀行提供再貸款用于兌付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，相關(guān)部門組織對(duì)關(guān)閉銀行進(jìn)行行政清算。如吉林省四平市金信城市信用社風(fēng)險(xiǎn)處置案例，1999年12月，金信城市信用社發(fā)生嚴(yán)重支付危機(jī)，在全額動(dòng)用存款準(zhǔn)備金仍不能自救的情況下，人民銀行對(duì)其提供緊急貸款救助，支付風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)得到化解。但其經(jīng)營狀況未能得到改善，完全依靠吸收存款和對(duì)外欠款維持經(jīng)營，2005年10月，銀監(jiān)會(huì)決定撤銷金信城市信用社。

（四）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出處置缺乏市場(chǎng)化資金籌資和損失分擔(dān)機(jī)制

從我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的資金援助來源看，主要是通過中央銀行再貸款進(jìn)行救援，救援資金一般直接用于兌付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，以保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定?？傮w上看，援助資金單一有限，缺乏市場(chǎng)化損失分擔(dān)機(jī)制。中央銀行對(duì)問題銀行的救助性再貸款，發(fā)放出去后往往很難回收，成為中央銀行的不良再貸款，增加了基礎(chǔ)貨幣投放，給全社會(huì)造成沉重且不公平的負(fù)擔(dān)。如海南發(fā)展銀行風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，人民銀行自1997年底至1998年3月向海南發(fā)展銀行提供了30多億元的再貸款，幫助其支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

（五）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的不良資產(chǎn)處置機(jī)制存在缺陷

目前，由于缺乏專業(yè)化的處置平臺(tái)，我國處理市場(chǎng)退出的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)主要采取由清算組織、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與的分散化處置模式。地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)由地方政府牽頭清算處置，地方政府成立包括公安、檢察、法院等部門在內(nèi)的資產(chǎn)清收處置小組；全國性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管部門牽頭清算，組織不良債權(quán)的清收處置。處置方式上，多數(shù)是對(duì)債權(quán)債務(wù)整體進(jìn)行接收和托管，除問題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的原經(jīng)營者不承擔(dān)不良資產(chǎn)清收以外，股東承擔(dān)的損失有限，易導(dǎo)致較高的道德風(fēng)險(xiǎn)。如北海市城市信用社風(fēng)險(xiǎn)處置案例，1998年10月26日，為化解北海市城市信用社支付風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行對(duì)北海城市信用社實(shí)施行政關(guān)閉，其中工商銀行組建的2家城市信用社由其自行清理，其余12家城市信用社由建設(shè)銀行托管，并由人民銀行牽頭組建清算組對(duì)其依法進(jìn)行清算。

三、完善我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制的路徑選擇

（一）健全銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律體系

從立法原則看，一是保障存款人合法權(quán)益原則，將存款人保護(hù)放在首位；二是市場(chǎng)化原則，由于處置銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出存在較強(qiáng)的外部性，需要借助政府力量，但政府的介入應(yīng)適度，須以市場(chǎng)和法律為基礎(chǔ)，處置過程要體現(xiàn)市場(chǎng)手段與行政手段的有效結(jié)合。

從立法模式看，無須進(jìn)行專門的銀行破產(chǎn)立法，應(yīng)以《企業(yè)破產(chǎn)法》和《存款保險(xiǎn)條例》共同構(gòu)成我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律制度?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的相關(guān)原則和程序可以滿足銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的需要，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出過程中的存款人保護(hù)，以及進(jìn)入破產(chǎn)程序之前的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制等提供更有力的法律保障。

從立法內(nèi)容看，要充分考慮我國現(xiàn)有法律體系、金融監(jiān)管體制、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的特殊性等。在《存款保險(xiǎn)條例》中對(duì)以下幾個(gè)方面要做出明確規(guī)定：存款人保護(hù)的范圍和限額，存款賠付的啟動(dòng)條件，賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代位求償權(quán)；賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，明確早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置的啟動(dòng)條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序；明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為接管人和清算人，賦予接管人和清算人以充分的法律權(quán)力；風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門、司法機(jī)關(guān)的配合銜接等。

（二）建立適合我國國情的存款保險(xiǎn)制度

建立存款保險(xiǎn)制度是“防風(fēng)險(xiǎn)、守底線”的重要抓手，是有效防止銀行擠兌的“對(duì)癥良藥”。

一是加強(qiáng)存款人保護(hù)，有效防止銀行擠兌。建立存款保險(xiǎn)制度，通過宣布明確的法律保障和及時(shí)賠付政策，加強(qiáng)對(duì)包含個(gè)人和企業(yè)在內(nèi)的存款人保護(hù)，有效切斷恐慌情緒和風(fēng)險(xiǎn)傳染鏈條，防止個(gè)案風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。

二是加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束，促使其審慎經(jīng)營。建立存款保險(xiǎn)制度，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，通過市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張和冒險(xiǎn)經(jīng)營行為的約束；加強(qiáng)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警，及時(shí)采取早期糾正措施，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的“早發(fā)現(xiàn)”、“早處置”和“少發(fā)生”，防范金融體系風(fēng)險(xiǎn)的積累。

三是建立市場(chǎng)化、專業(yè)化處置平臺(tái)，快速有序處置風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本。建立存款保險(xiǎn)制度，綜合運(yùn)用收購與承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接賠付等處置方式，及時(shí)化解不同類型的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)快速有序的市場(chǎng)退出和靈活的專業(yè)化處置，降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本。

（三）發(fā)揮現(xiàn)有金融穩(wěn)定機(jī)制在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中的重要作用

一是在存款保險(xiǎn)制度建立前，若出現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)退出程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行發(fā)放金融穩(wěn)定再貸款，并按照《個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》收購個(gè)人債權(quán)合法本息，配合做好銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出工作。

二是發(fā)揮人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能作用，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警。依托近年來人民銀行逐步建立完善的金融穩(wěn)定監(jiān)測(cè)和評(píng)估框架，建立有效的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，采取有效措施進(jìn)行干預(yù)，提高金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的處置效率，降低處置成本。

三是立足現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度作用。加強(qiáng)金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)金融信息共享的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)。

四是在存款保險(xiǎn)制度建立初期，存款保險(xiǎn)基金有一個(gè)逐步積累的過程，難以立即達(dá)到應(yīng)對(duì)成規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的需要，存款保險(xiǎn)基金的賠付功能與人民銀行金融穩(wěn)定再貸款搭配使用，確保存款保險(xiǎn)制度平穩(wěn)推出。

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（責(zé)任編輯：龍會(huì)芳；校對(duì)：盧艷茹）

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1006－3544（2015）01－0024－05

2014-09-14

魯玉祥（1983-），男，安徽廬江人，中國人民銀行合肥中心支行經(jīng)濟(jì)師。