肖黎明 王龍浩
(山西師范大學經(jīng)濟與管理學院 山西 臨汾 041004)
掌舵還是服務
——服務型政府職能定位研究
肖黎明 王龍浩
(山西師范大學經(jīng)濟與管理學院 山西 臨汾 041004)
政府自身要在服務型政府建設中充當主導角色,而政府職能定位則是建設服務型政府的一個核心問題。人類社會的政府模式經(jīng)歷了統(tǒng)治型政府、管制型政府及服務型政府三種類型,每種模式對政府職能定位都有其獨特的要求,中國要建設服務型政府,必須從本國國情出發(fā),有選擇地借鑒新公共服務及新公共管理對于政府職能定位的要求,即中國服務型政府建設中的政府職能定位應該是既掌舵又服務,以企業(yè)家的身份去建立良好的公共服務體系,以善治為目標去推動政府創(chuàng)新以及建設法治政府。
服務型政府建設 政府職能定位 掌舵 服務
在當代社會,政府是社會的核心治理者,政府自身的性質、組織建構、職能安排及價值導向都會對社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮決定性作用。有西方學者認為政府在經(jīng)濟增長中充當關鍵角色的同時,又是造成人為經(jīng)濟衰退的主因。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,建設適合中國國情的服務型政府就成為中國許多學者的共識,從而服務型政府的理論研究也就成為行政管理領域的熱點。但由于目前我國仍處于服務型政府建設的初級階段,對服務型政府建設的相關認識還不是很清晰,這樣一來,就加強服務型政府的政府職能定位進行研究,對于推進服務型政府建設來說就顯得非常重要。如施雪華認為服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下,在民主制度框架內把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或形態(tài),并強調服務型政府職能結構的重心在于社會服務和對傳統(tǒng)政府職能模式的超越。[1]而張康之則認為機構改革的深刻內涵應當是政府模式的重構,服務型政府建設則是唯一正確的選擇。[2]很明顯,這些論點都突出了政府在建設服務型政府中的中心地位,那么結合當代中國國情,政府職能在服務型政府建設中究竟應該如何定位,值得深入探討。
自人類社會出現(xiàn)政府以來,其在社會中的作用一直在不斷發(fā)展變化,且政府在自身及時代的推動下,也在逐步調整其與社會的關系,總的來說是隨著文明的進步而不斷推進的。從時間序列看,人類社會大致經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會、現(xiàn)代社會與后現(xiàn)代社會三個階段,與此相對應的政府模式也出現(xiàn)了統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務型政府三種類型。①
(一)統(tǒng)治型政府模式
原始社會時期,落后的生產(chǎn)力使得個體與群體的利益相一致,這一時期國家和政府并不存在,社會領域非常原始和單一,社會治理方式也很簡單粗糙,社會結構及其治理結構都呈現(xiàn)出原始性和單一性。隨著生產(chǎn)力水平的逐步提高,私有制出現(xiàn),從而貧富不均現(xiàn)象也隨之出現(xiàn),而統(tǒng)治集團或統(tǒng)治階級為了維護自身利益建立了國家、政府以及政治法律制度。這種伴隨國家出現(xiàn)的統(tǒng)治型政府就成為政府模式的最原始形式,其存在目的極其簡單,就是要維護政治統(tǒng)治和對被統(tǒng)治階級利益的剝削。與生產(chǎn)力進步相伴而生的還有城市的出現(xiàn),這可以追溯到奴隸制時代,從古希臘到中國,大大小小的城市開始萌芽并在以后的時間速發(fā)展。但由于此時人類仍處在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的社會,人員流動性很差,階層間的流動也受到嚴格限制,個人發(fā)展受到極大約束,由此使得國家居于社會之上,社會結構一元化,政府治理結構的專制化特征明顯。這一時期的統(tǒng)治型政府具有以下特征:政府始終強調其統(tǒng)治職能,公共職能則過于羸弱;政府權力單一且自上而下傳導,政府始終居于主導地位,極少甚至沒有自下而上的權力對換;政府主導思想是官本位、權力本位,服務于維護階級統(tǒng)治的目標;在政府行政行為方面,主要以人治為主,強調政府對社會事務的絕對掌控權,政府行政行為簡單粗暴,毫無民主可言。
(二)管制型政府模式
管理型政府模的產(chǎn)生也有其社會背景。隨著封建社會的沒落,新興資本主義應運而生,市場經(jīng)濟的發(fā)展與現(xiàn)代公民權利的確立使得市民階級與法律體系不斷發(fā)展和完善,進而形成了以自由平等為基調的私人領域,同時公共領域也開始受到法律的規(guī)范,用以確保私人領域的不被干涉。因而此時政府必須保證私人利益不受侵犯,但個人也不能使公共利益產(chǎn)生異化,由此政府專制就被政府管制取代。此外,隨著城市的不斷發(fā)展以及人口規(guī)模的大幅增長,對公共事務的處理越來越繁雜,但這時的政府仍壟斷著公共事務的管理。但由于官僚組織政府不斷介入實踐,導致國家與社會持續(xù)二元分化以及政府在民主框架下對公共事務的壟斷,最終使得社會治理結構演變?yōu)楣苤菩驼?。顯然,管制型政府模式也有其自身特點:政府壟斷公共事務管理,公民實際上處于嚴格的政治統(tǒng)治之中;無論是歐美的三權分立還是傳統(tǒng)公共行政的政治與行政的兩分法,都體現(xiàn)了行政權力不斷擴張,但公共區(qū)間與私人區(qū)間的相互滲透卻使得國家權力受到一定程度的制約;公共職能逐漸從政府職能中分離出來,使得政府的公共服務具有明顯的集權壟斷色彩,但法治在社會治理中獲得了主體地位。因此,管制型政府較之統(tǒng)治型政府是人類社會發(fā)展的重大進步,政府變得更為民主,公民權得到了極大提升,法律主體地位的確立也使得公民權的維護有了強有力的保證,但與統(tǒng)治型政府相似,管制型政府仍是政府運用權力操控整個社會的發(fā)展,公民參與公共事務的主動性被壓制,政府更愿意公民被動地接受權力自上而下的輸入。
(三)服務型政府模式
服務型政府作為一種新型政府模式,是社會經(jīng)濟發(fā)展和政府模式漸次演進的必然結果。伴隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構的有序升級以及居民生活水平的不斷提升,人類社會開始步入后工業(yè)時代。這一階段全球化的迅猛發(fā)展使得世界趨于扁平,②其所造成的影響也是全方位的,并且對政府的公共服務職能提出了更高的要求。然而,按照傳統(tǒng)公共行政理論建立的管制型政府卻囿于自身的組織理念而不能滿足這種現(xiàn)實需求,尤其是管制型政府的管理層級繁雜,面對大規(guī)模公眾對于優(yōu)質高效公共服務需求的增加便顯得應接不暇,且其官僚主義作風嚴重,低效率高成本的政府辦事風格盛行。這樣一來,西方發(fā)達國家的政府管理出現(xiàn)一系列危機,從而促使政府基于社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行全新的政府體制改革。實踐中這些國家也開始尋找相應的突破口與契機,推行各種形式的政府管理改革,強調以公眾為導向的政府行政定位,用企業(yè)家的精神去改革政府,嘗試改變管制型政府模式下的政府職能以及政府與社會二元分隔的格局。與此同時,新公共管理運動也開始席卷全球,并且逐漸顯現(xiàn)出其特有的魅力,因為它要求公共管理者“駕駛而非劃動”公共組織,要用企業(yè)家的精神去重塑公共組織。此后美國學者丹哈特等人進一步明確給出新公共服務這一公共行政的最新發(fā)展趨勢,他們認為公務員的作用在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益,而非控制和駕馭社會。很明顯,這些理論都十分清晰地表達了這樣一種訴求,即政府原有的治理主體必須逐步擴展為包括公民在內的各類社會組織的共同合作治理主體,由此形成了服務型政府的新模式,其特點為:政府作為社會治理的主體之一而不是唯一,必須拋棄傳統(tǒng)政府模式的規(guī)范,相應建立包括公民、公共組織、非營利組織和市場在內的多元社會治理結構,該模式明確限定了政府權力的范圍,從而使其社會治理目標開始由簡單的統(tǒng)治向善治轉變;公民的地位得到重視,公民的權利需要尊重,公民的訴求應該回饋,公民不再是被治理的對象,而是社會治理的重要參與者,也即公民對政府的滿意度將是最為重要的政府追求目標,政府必須增加并鼓勵公民的政治參與;突出政府的社會管理和公共服務職能,政府的作用或職能在于組織社會治理結構的各方共同協(xié)作治理公共事務。
比較三種政府模式,可以清楚的看出這三種模式都旨在強調政府職能的角色定位,這是上述三種政府模式的共同點,原因在于,政府自身職能的發(fā)揮及其職責范圍的確定始終關系到社會模式的區(qū)分,因為不論是哪種模式,政府都是最為重要的主體。三種模式中政府所發(fā)揮的作用及其職能定位如表1所示。
表1 政府模式比較
建設服務型政府,首先需要明確服務型政府的內涵,有關與此,學者們已經(jīng)進行了許多有價值的探討,如劉熙瑞等認為服務型政府就是在公民本位理念的指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。[3]張康之認為服務型政府就是把公眾服務作為政府存在和發(fā)展的根本宗旨的政府。遲福林認為公共服務型政府的基本內涵是為全社會提供基本而有保障的產(chǎn)品和有效的公共服務,以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公益訴求,在此基礎上形成政府治理的制度安排。盡管以上對服務型政府的定義各有側重,但無論哪種定義,其核心或核心之一都不能離開對政府的定位,也就是說服務型政府建設的核心之一在于政府職能定位。這對于中國的服務型政府建設尤為重要,因為改革開放以來,盡管我國在經(jīng)濟、政治、社會等方面都取得了巨大進步,但我們的政府依然帶有強管制的色彩,政府職能過于龐大,相互之間交叉重疊造成的資源浪費現(xiàn)象十分嚴重,且這種政府職能定位也誘發(fā)了許多社會問題,這必將是實現(xiàn)中國夢道路上的阻礙之一。盡管我們已經(jīng)進行了多次政府機構改革,尤其是2008年之后的旨在對政府職能進行重新定位的大部制改革業(yè)已取得較為突出的成效,但政府究竟應該如何界定自己的職能仍然是未來服務型政府建設需要重點研究的問題,因為從具有強管制色彩的政府職能中走出來應是中國現(xiàn)階段建設服務型政府的必經(jīng)之路。
美國學者丹哈特等在《新公共服務:服務而非掌舵》中提出了具有引領性的公共行政學概念,也即新公共服務理論,并對新公共管理中的缺點進行了批判,在此基礎上明確指出了新公共服務理論中政府作用是服務而非掌舵,并對新公共服務做了如下描述:政府不能繼續(xù)掌控這個社會而是要扮演協(xié)調員的角色;對政府來說公共利益是目標而非副產(chǎn)品;政府必須戰(zhàn)略的思考、民主的行動;政府應服務于公民而非顧客;③政府的責任并非單一;重視人而不只是生產(chǎn)效率;公務員要超越企業(yè)家的定位而重視公民權及公共服務。[4]毋庸置疑,這些論點對于建設服務型政府具有重要的借鑒意義,因為新公共服務本身就是基于新公共管理的不足而提出的新理論,并且新公共服務對政府的角色也給出了十分清晰的答案,即政府是服務而非掌舵,但這一理論是否適合中國服務型政府的建設,還需做進一步討論(表2)④。
表2 新公共管理與新公共服務對比
與傳統(tǒng)公共行政相比,上述原則與指導思想顯然更具有吸引力,正如有些學者指出的那樣,新公共服務理論本身是在反思新公共管理理論不足的基礎上而提出。對此,美國學者丹哈特認為新公共服務源于三種理論范式:一是公民權理論;二是社區(qū)和市民社會模型;三是有關組織人本主義與對話理論。[4]然而,如果結合中國的國情來看,我國并存在這三種理論的實踐土壤,比如公民權理論和市民社會模型,這是到目前為止中國實踐中仍沒有成型理論基礎的原因所在。建國后,我們建立的是一種全能型的強管制政府,改革開放以來雖然也進行了多次的政府行政方式的改革,但依舊不能擺脫政府在行為方式上對社會的全方位掌控,在這種情況下,中國的非政府組織發(fā)展十分緩慢,市民社會也并未成型,加之一些暴力執(zhí)法也誘發(fā)了若干群體性事件,嚴重影響了社會的穩(wěn)定和人民的幸福感。[5]而在西方社會,由于經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和政治生活穩(wěn)定,提供了上述實踐和理論的較好氛圍。此外,新公共服務本身是針對新公共管理在西方社會政府實踐中所產(chǎn)生的弊端而形成的一種公共行政理論,但對于中國而言,由于沒有經(jīng)歷新公共管理的大規(guī)模實踐的洗禮,從而缺失理論產(chǎn)生所必需的實踐背景,這樣一來,基于現(xiàn)實經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)政府行政模式弊端以進行改革進而催生新理論的外部環(huán)境也就不存在。因此,可以發(fā)現(xiàn)丹哈特所提出的新公共服務理論在中國服務型政府的建設中已經(jīng)超越了中國的現(xiàn)實國情,有鑒于此,我們認為,盡管中國服務型政府的建設可以將新公共服務理論及其有關政府職能定位的闡述作為其未來發(fā)展的目標或愿景,但目前我國服務型政府建設中的政府作用還達不到其所給出的職能定位要求。
此外,20世紀70年代興起的“新公共管理”運動也給中國服務型政府的建設提供了某些有益啟示。這一行政改革被看作是一場“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部門”(Reengineering the Public Sector)的“新公共管理”(New Public Management)運動。如表2所示,新公共管理運動是對傳統(tǒng)行政規(guī)則的一次重大揚棄和重塑,它在政府的作用、組織結構、責任量化等方面都做了根本性的變革,并在西方政府實踐中取得了顯著成效,包括企業(yè)家式的公共管理者等概念的提出為腐朽的官僚制政府帶來了新生,使政府效率大幅提升,公民滿意度有所提高。此外,新公共管理也在目標上要求政府職能是提供公共產(chǎn)品,這就使得政府重視其服務質量的改進,并以民眾對公共服務的滿意度作為評價標準,由此促成管理者在傳統(tǒng)行政中所追求統(tǒng)治的目標被替換,從而公眾就成為真正意義上的服務接受者和評判者,政府職能定位也就走向了全新的未來。
但新公共管理本身對中國服務型政府的建設也有其局限性:第一,新公共管理產(chǎn)生的實踐土壤目前在中國還不具備,不像新公共管理運動的起源國英國那樣已處于后工業(yè)化時代,這樣二者之間在政府職能及公眾訴求方面就存在差異。改革開放以來,經(jīng)濟雖然迅速增長卻未能使中國成為發(fā)達國家,如此一來,謀求經(jīng)濟發(fā)展依然在中國政府職能中占有核心地位。第二,新公共管理的企業(yè)家式行事模式有其內在缺陷,會導致政府追求的目標短視化,這與服務型政府建設的理念相違背。第三,新公共管理要求公務員追求效率、節(jié)約成本以及尊重市場力量,但這通常使社會價值和公民利益在某種程度上受到損害,因為這會導致公務員的逐利行為,相應弱化其對復雜社會責任問題的關注。而建設服務型政府本質上是對公共管理者行為方式及職能定位的立體性改革,重視社會責任就應該首當其沖。第四,建設服務型政府要求政府能夠為社會全體人員提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品和公共服務,這就要求政府自身要具有超越以回報率或成本預算來制定公共政策的能力,使包括非贏利組織在內的全體社會人員參與到公共產(chǎn)品或公共服務的供給中去,但新公共管理的原則并不能滿足這一點。
綜上所述,無論是早期的新公共管理還是最近的新公共服務,都不能完全適用于中國服務型政府的建設,這是我們建設中國服務型政府時必須把握的一個關鍵點,尤其是考慮到政府在建設服務型政府過程中具有不可替代的作用,離開政府自身職能定位的調整,建設服務型政府就不能達到預設的目標。因此,有關服務型政府建設中政府職能轉變與定位調整就應從以下幾個方面進行考量和設計。
(一)既要服務又要掌舵。從人類社會所經(jīng)歷的三種政府模式來看,傳統(tǒng)的管制型政府要求政府職能是全方位的,當過渡到管制型政府時,盡管對政府職能進行了一些調整,但政府與社會依然是二元分離的,其職能定位主要還在于統(tǒng)治,仍屬于強管制型政府。但服務型政府模式則認為必須放棄曾經(jīng)的統(tǒng)治導向,相應強調公民的社會參與,并重視公民的滿意度,即政府不能再去掌控全社會。以公共政策為例,服務型政府所要做的就是以協(xié)調者的身份去促使包括公民個人在內的各方利益集團參與公共政策的制定,公共政策不再是政府閉門造車的結果。如同新公共服務者所宣稱的“政府的作用轉變?yōu)榘严嚓P的參與者集中到談判桌前進行磋商和談判,或者以中間人的身份去促成公共問題的解決”。⑤這就要求政府必須對自身的職能定位進行根本性的變革。而在管制政府模式下,公共政策是社會精英們進行協(xié)商與妥協(xié)的產(chǎn)物,政府的統(tǒng)治實際上是一種精英統(tǒng)治,他們在社會政治的各個方面引導相關集團與組織進行互動,最后由精英們得出公共政策。⑥
但對中國服務型政府建設來說,由政府掌舵仍有其必要性。因此,建設服務型政府必須把政府的服務屬性與具有中國特色的政府屬性結合起來,一方面必須重視民眾對服務的訴求,另外也要發(fā)揮好掌舵的職能,政府既要引導民眾,也要成為社會的有力支柱。在組織各方集團和協(xié)調相關利益相互作用時,政府必須把握好大局,避免造成社會混亂甚至是迷失改革方向。這里的掌舵不是傳統(tǒng)意義上的掌控社會,而是在建設具有中國特色的服務型政府時考慮具體國情的一種使然。原因在于,政府以及傳統(tǒng)的公共管理者面對現(xiàn)代政治社會的迅猛發(fā)展,復雜性與多元化的社會現(xiàn)實使政府無力也不再可能去掌控社會,但引導社會及民眾的能力或職能卻是不可或缺的。由于社會服務是服務型政府的主要職能,這要求政府必須有足夠的能力去提供公共服務,如在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面。中國與西方發(fā)達國家的不同之處在于,西方國家有強大的私人部門去提供這些優(yōu)質服務,而中國公共服務的供給則必須依賴政府作為支撐。作為社會主義國家,中國政府必須有能力在社會服務職能上面進行掌舵,尤其是在社會主義初級階段,任何政府改革都必須建立在這個國情之上,就如同西方社會在新公共管理實踐的大規(guī)模洗禮之后才能反思其弊端一樣,這是西方各國的基本國情,沒有這個基本國情就沒有新公共服務理論的提出。
(二)要以企業(yè)家身份去構建良好的公共服務體系。服務型政府必須要把公共服務和社會管理放在第一位去進行職能改革,要求各級政府放棄以GDP論成敗的思維模式,致力于為全社會提供優(yōu)質的公共服務,實現(xiàn)公共服務均等化,以建立惠及全民的基本公共服務體系。⑦但建立完整高效的公共服務體系除了要求政府職能轉變外,還需要在宏觀層面上進行制度設計。如陳振明認為應從以下三個方面著手:完善公共服務制度體系;構建公共服務社會參與機制;建設公共服務績效評估制度。[6]毫無疑問,管制型政府本身常常產(chǎn)生職能錯位,原因就在于政府與社會的二元分離,公眾及社會組織沒有機會參與到公共服務體系的建設中去,這樣一來,政府改革就必然流于形式而不能取得突破。目前中國各級政府不僅掌握國家的絕對權力,而且也在公共服務方面具有壟斷權,這就導致公民和社會參與公共服務的社會參與機制缺失。
因此,我們認為必須使公共服務者成為企業(yè)家式的管理者,鼓勵政府官員去像企業(yè)家一樣思考如何以最大效率、最優(yōu)資源利用去建立全面的公共服務體系。這樣一來,公共管理者為了實現(xiàn)上述目標,就必須最大限度的利用所有資源,包括公民自身和非政府組織,這樣就會打破政府與社會、政府與公民二元分離的社會狀態(tài),從而也就為建設良好的公共服務體系提供了資源保障。另一方面,作為企業(yè)家式的公共管理者,其本能就會要求政府自動從不應該干預的領域中退出,讓社會公共組織去承擔一部分的社會管理職能,同時發(fā)揮市場自行調節(jié)的職能,只有這樣才能實現(xiàn)中央提出的深入推進政企分開、政資分開、政事分開的服務型政府建設的目標。⑧此外,作為深化行政管理體制改革的核心問題之一,就是要求政府職能調整及角色轉換,具體表現(xiàn)為一是要理順各行政部門及其上下級之間關系,二是要求減少不必要的各部門及各級政府之間的職能交叉,而企業(yè)家式的公共管理者在追求效率之外,也具有很強的目標導向性,從而可以避免上述問題的產(chǎn)生,這就為公共管理者突破目前的困境、建立良好的公共服務體系提供了有力保障。
(三)以善治為目標去推動政府創(chuàng)新。善治(Good Governance)理念自20世紀90年代以來備受世界各國政府推崇。因為善治是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征在于它是政府與公民在合作之下對公共生活的管理。[7]這與建設服務型政府中對政府職能的要求不謀而合,因此從某種意義上來說,建設服務型政府的目標就是要達到善治,而如何達到善治所要求的政府與公民間的最佳狀態(tài)?答案就是進行政府創(chuàng)新。事實上,建設服務型政府的本質就是進行政府創(chuàng)新,因此我們必須獨自完成對傳統(tǒng)政府模式的革新,以實現(xiàn)向服務型政府模式的轉型。很明顯,善治不存在于傳統(tǒng)的管制型政府模式當中,而要想在服務型政府建設中去實現(xiàn)善治目標,政府創(chuàng)新則是主要途徑之一。謝慶奎指出政府創(chuàng)新來自四個層面:理論、體制、人員及操作。[8]而政府創(chuàng)新的路徑主要包括政治改革、行政改革及執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉變。這就意味著政府創(chuàng)新是對政府自身一種的全方位改革,不僅需要在理論層面上進行研究設計,以改變傳統(tǒng)管制政府的思維模式,而且也需要政府的制度體系在功能上進行全面創(chuàng)新。除了這些頂層設計之外,也需要對公共管理人員的行政能力進行創(chuàng)新,因為公共管理者不是事先設定好程序的機器人,只需負責執(zhí)行具體指令。相反,政府公務人員能力、經(jīng)驗及工作方式的差別會對政府具體行政目標的實現(xiàn)產(chǎn)生重大影響,這就如同在公共政策的執(zhí)行過程中,若忽視了執(zhí)行者本身的素質,則可能會產(chǎn)生事與愿違的結果。
此外,政府公務人員也會直接影響操作層面的政府創(chuàng)新效果,而建設電子政府則是目前操作層面進行政府創(chuàng)新的主要方式,電子政府以其獨有的技術優(yōu)勢顯著增進了公共管理者的行政效率。但不可否認,即便是在電子政府非常成熟的西方發(fā)達國家,政府行政人員仍然是具體操作層面的核心和靈魂,因為無論電子政府多么完善和復雜,進行具體操作時還要落實到公務人員,所以,行政人員層面的政府創(chuàng)新將會影響和制約操作層面的政府創(chuàng)新,而操作層面的創(chuàng)新又為人員層面的創(chuàng)新注入了新的活力。總之,在政府職能轉變的過程中,必須著眼于以善治為目標去推動政府創(chuàng)新,二者互為支撐,缺一不可。即推動政府創(chuàng)新是為了實現(xiàn)服務型政府的善治,而要達到善治這種良好的政府治理狀態(tài),就必須進行政府創(chuàng)新。
(四)建設法治政府。建設服務型政府實質上是政府職能轉變的一個過程,而能否將中國政府建設成法治政府,將在很大程度上決定著政府職能轉變是否能夠最終獲得成功。事實上,大部分學者都認同這樣一個觀點,即服務型政府就是集責任、績效和法治于一身的政府,但三者之間并非等量齊觀,此處起著引領和決定作用的是法治,因為一個法治政府必然也是負責任的和有績效的政府,反之,若政府無法治可言,那么責任政府和績效政府就必然會是一個偽命題。結合我國國情,由于長期人治歷史的慣性,使得直到今天我們依然不能完全擺脫人治的束縛,這也使得中國法治政府建設顯得更為重要和迫切。
黨中央在十八屆四中全會明確提出法律是治國之重器、良法是善治之前提。⑨法治政府就是要求政府能夠依法行政和依法治國,而要依法行政,在行政執(zhí)法體制上則要實現(xiàn)執(zhí)法決策、執(zhí)法行為和執(zhí)法監(jiān)督的相對分離;要進一步推進司法體制改革,加強司法監(jiān)督以及保障司法的獨立與公正;要切實提高并尊重憲法作為國家根本大法的地位,努力推進依憲治國。這樣一來,轉變政府職能就要求優(yōu)化政府組織結構并提升其行政效能。十七大之后推行的“大部制”改革,旨在順利推進政府職能轉變,最后能不能把這個成果鞏固下來,則主要取決于我國法治政府的建設是否到位??傊?,建設有中國特色的服務型政府必須著力于實現(xiàn)法治這一目標,而政府職能定位是否符合于服務型政府建設的要求則取決于法治政府這一頂層設計的規(guī)范與支撐。
注釋:
①不同學者對這三種政府類型的表述可能會有不同,但想要表達的核心思想是基本一致的。
②有關世界扁平化的相關概念參見托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》中的相關論述,湖南科學技術出版社,2006。
③這里的顧客就是指西方發(fā)達國家在新公共管理運動中,提倡政府應該像企業(yè)服務顧客那樣去服務,但在中國顯然沒有政府服務顧客的提法,這從一個層面上顯現(xiàn)出西方相關政府理論與中國國情的脫節(jié)。
④詳細內容參見羅伯特·B·丹哈特在《新公共服務——服務而非掌舵》中的相關論述,中國行政管理,2002。
⑤參見羅伯特·B·丹哈特在《新公共服務——服務而非掌舵》中的詳細論述,中國行政管理,2002。
⑥有關精英決策模式的詳細內容參見王騷在《公共政策學》中公共政策決策模式中的論述,天津大學出版社,2010。
⑦有關建立公共服務體系的具體內容參見http://www.gov. cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。
⑧ 相關內 容 見 http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/ 2013-03/01/content_1205113.htm?div=-1。
⑨詳細論述見 http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_ 1112969836_3.htm。
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1007-9106(2015)11-0031-06
* 本文為山西省高等學校人文社會科學重點研究基地項目PSSR(項目編號:2013322)及山西省軟科學研究項目(項目編號:2013041037-02)的資助。
* 作者介紹:肖黎明(1972—),男,山西師范大學經(jīng)濟與管理學院副院長,副教授,南開大學經(jīng)濟學博士,研究方向為區(qū)域治理理論;王龍浩(1988—),男,山西師范大學經(jīng)濟與管理學院碩士研究生。