沈玲

Point

京津冀生態(tài)壞境面臨危機，傳統(tǒng)的生態(tài)補償屬于縱向的補償方式，由于補償主體單一，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平及補償負擔不平衡，京津冀生態(tài)補償面臨困難和壓力，京津冀協(xié)同發(fā)展中生態(tài)補償成為重要內(nèi)容。京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度屬于橫向的生態(tài)補償，在“受益者補償”原則的基礎(chǔ)上，制度主要實現(xiàn)京津冀區(qū)域范圍內(nèi)不同功能區(qū)之間的生態(tài)補償，包括對自然環(huán)境損壞的補償和對人的補償。補償主體以政府為主導，社會其他主體為有益的補充；綜合采用行政計劃與市場化的補償方式，探索異地開發(fā)的生態(tài)補償公司模式；結(jié)合京津冀的現(xiàn)狀，以水資源的補償為重點領(lǐng)域，通過區(qū)際生態(tài)補償促進流域經(jīng)濟發(fā)展。京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建還需要解決資金不足等問題。

1、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度建立的必要性

京津冀的生態(tài)環(huán)境問題十分突出，究其原因，是由于幾方面的不平衡造成的。首先是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護不平衡。隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口的增多，生態(tài)環(huán)境的負擔越來越重，出現(xiàn)了環(huán)境對人類的報復。其次是生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)環(huán)境受益不平衡。由于生態(tài)環(huán)境的準公共物品屬性，進行生態(tài)環(huán)境保護具有明顯外部性的特點，出現(xiàn)了“搭便車”和“公地悲劇”的情況，自主進行生態(tài)環(huán)境保護的意愿不高。此外，還存在著經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境保護投入的不平衡。河北的張家口、承德、保定和滄州等城市是京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風沙源重點治理區(qū)，卻成為環(huán)京津貧困帶。據(jù)社科院2006年發(fā)布的((國家區(qū)域發(fā)展藍皮書)河北省環(huán)京津貧困帶人均GDP、縣均地方財政收入僅為京津遠郊區(qū)縣的1/4和1/10。這種生態(tài)系統(tǒng)服務的提供與受益在區(qū)域空間上的差異及其投入不對等，導致不同區(qū)域在生態(tài)環(huán)境利益分配上的嚴重失衡，打擊減弱了生態(tài)系統(tǒng)服務價值的提供者保護生態(tài)環(huán)境的積極性。因此，有必要通過區(qū)際生態(tài)補償方式來調(diào)整生態(tài)服務提供者與受益者之間的環(huán)境利益關(guān)系。

2、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的理論基礎(chǔ)及整體建議

2.1 理論基礎(chǔ)

其一，環(huán)境生產(chǎn)要素理論。2009年，李利軍在《環(huán)境生產(chǎn)要素理論研究》一文中提出，環(huán)境生產(chǎn)要素是指把傳統(tǒng)生產(chǎn)要素理論中忽略的環(huán)境中非物的能力部分內(nèi)化到生產(chǎn)要素中，使之與土地要素并列，成為兩大類生產(chǎn)要素中“自然”要素種類的第二個成員，與“人類”要素種類的三個成員一起，作為第五種生產(chǎn)要素。并且，在依據(jù)環(huán)境生產(chǎn)要素理論開展了生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制研究。李利軍的《環(huán)境生產(chǎn)要素理論研究》是在國內(nèi)外首次建立起環(huán)境生產(chǎn)要素理論的框架體系，是環(huán)境生產(chǎn)要素理論重要的研究成果。國內(nèi)部分學者提出的生態(tài)資本理論，本文認為與環(huán)境生產(chǎn)要素理論非常接近，兩者都將自然資源引入社會生產(chǎn)經(jīng)營范圍，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的有價性。

其二，產(chǎn)權(quán)理論。西方產(chǎn)權(quán)思想起源于外部性。外部性問題是西方經(jīng)濟學爭議較多的問題之一，存在著許多不同的問題解釋和治理對策。庇古稅、科斯定理是國內(nèi)學者運用較多的觀點，庇古認為通過征稅和補貼的辦法可以實現(xiàn)外部效應的內(nèi)部化。巴澤爾進一步發(fā)展了科斯的產(chǎn)權(quán)理論，巴澤爾在《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析》中提出，如果交易成本大于零，產(chǎn)權(quán)就不能被完整地界定。產(chǎn)權(quán)不是對資產(chǎn)本身而是對資產(chǎn)屬性的所有，而資產(chǎn)屬性多不可數(shù)，也不全知，所以，對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不可能“完全擁有”，當然也不會“不被擁有”，而只能是處于“部分擁有”這種“中間狀態(tài)”。產(chǎn)權(quán)只能相對的漸進的界定。在獨特的產(chǎn)權(quán)研究基礎(chǔ)上，巴澤爾的企業(yè)理論和國家理論也獨樹一幟。

其三，系統(tǒng)化理論。系統(tǒng)是有由若干要素組成的具有新的功能的有機整體，系統(tǒng)中的各要素之間即相互區(qū)別又相互聯(lián)系。系統(tǒng)要素具有獨立要素不具有的功能，整體的功能不是各個要素功能的簡單加總。京津冀的生態(tài)環(huán)境是一個系統(tǒng)整體，各地市之間互相依存、互相影響，發(fā)揮不同的作用；據(jù)資料顯示，北京屬于海河流域，境內(nèi)分布有薊運河、潮白河、北運河、永定可和大清河五大水系的各大支流。除北運河發(fā)源于北京市，其他四條水系發(fā)源于境外的河北、山西和內(nèi)蒙古。北京生態(tài)系統(tǒng)的對外依賴性由此可見一斑。

2.2.1 構(gòu)建京津冀多元化的橫向生態(tài)補償機制

區(qū)際生態(tài)補償屬于橫向的生態(tài)補償，與縱向生態(tài)補償相比，橫向生態(tài)補償在中國幾乎處于空白狀態(tài)，而橫向生態(tài)補償機制的缺失，恰恰是造成我國許多地方環(huán)境保護進展乏力，生態(tài)破壞、環(huán)境污染難以遏制的主要根源，同時也嚴重影響了社會公平和資源配置效率。從以往京津冀生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，大都是中央政府主持下的縱向生態(tài)補償，例如退耕還林工程和京津冀風沙源治理工程等，橫向的生態(tài)補償實踐較少，并且沒有建立起生態(tài)補償?shù)拈L效機制，為實現(xiàn)京津冀的協(xié)同發(fā)展，建立京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度勢在必行。政府、企業(yè)、社會組織和個人都要參與到生態(tài)補償實踐中來，形成多元化的補償機制。

2.2.2 水資源保護是京津冀區(qū)際生態(tài)補償機制實施的重點領(lǐng)域

據(jù)有關(guān)學者研究，京津冀地區(qū)常年人均水資源量不足300m3，僅相當于全國的1/8，全世界的1/32，遠遠低于國際公認的人均1000m3的基本生存標準，屬于重度缺水地區(qū)。而且，京津冀地區(qū)的水污染問題突出，進一步加劇了水資源危機。目前所采取的南水北調(diào)等措施能夠緩解水資源緊張的局面，但是并不能根本的解決問題，加強京津冀區(qū)域的水資源保護和節(jié)約越來越緊迫。京津冀區(qū)際水資源生態(tài)補償應建立區(qū)域統(tǒng)一的水資源利用與管理部門，充分考慮各地市不同的水資源分布和用水需求，協(xié)調(diào)安排水源地涵養(yǎng)和水權(quán)管理工作。

2.2.3 京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的方式選擇問題

綜合國內(nèi)外區(qū)際生態(tài)補償模式來看，主要可以體現(xiàn)為國家行政計劃手段和市場化的兩種方式，前者有中央和地方兩級的區(qū)別，后者即為市場交易的方式17。中央進行的區(qū)際生態(tài)補償是采用橫向轉(zhuǎn)移支付的方式，對生態(tài)環(huán)境受益者征稅，用以補償生態(tài)環(huán)境投入較多的區(qū)域。地方政府間的補償類似于市場交易的形式，但區(qū)別在于政府補償?shù)馁Y金來源于財政，屬于地方政府用地方財政收入購買生態(tài)資源的情況。市場化的方式主要有產(chǎn)權(quán)交易和我國的異地開發(fā)模式。1997年12月聯(lián)合國氣候變化框架公約參加國第三次會議制定了《京都議定書》，歐盟的排放交易方案(EU ETS)于2005年開始實施，歐洲的碳貿(mào)易市場也進入了快速發(fā)展時期。我國也正逐步建立和完善碳排放交易市場。異地開發(fā)則以我國浙江金華的案例為代表。鑒于上述模式，建議在京津冀地區(qū)建立的區(qū)際補償制度應以政府財政補償方式為主，并積極發(fā)展市場化的補償模式。加快京津冀地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易建設，并鼓勵有條件的企業(yè)和組織機構(gòu)開展異地開發(fā)。

3、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度實施的制約因素

3.1 資金不充足

目前生態(tài)保護投入來源主要為國家、省各類專項資金，而這些渠道的資金量和資金到位時間均不固定且受多種因素制約，無法進行長期、系統(tǒng)性的安排，難以形成穩(wěn)定的環(huán)境保護投入保障機制。其投入方式也較為分散，難以形成有效的合力。應加快建立政府、企業(yè)、組織及個人多元化的投資主體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府投資的主體地位的同時，積極鼓勵企業(yè)和私人機構(gòu)投資。創(chuàng)新京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)耐顿Y模式，對于具有收益的生態(tài)補償項目，可借鑒項目投融資的模式，例如：BOT、PPP等模式。探索采用設立公益基金、發(fā)行彩票及專項生態(tài)理財產(chǎn)品的形式，引導社會閑散資金投入京津冀區(qū)際生態(tài)環(huán)境補償，

3.2 立法不健全

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國建立了較完整的環(huán)境污染防治法律體系，但在自然生態(tài)保護方而，面臨著法律法規(guī)結(jié)構(gòu)缺位的挑戰(zhàn)，特別是對生態(tài)補償?shù)刃碌沫h(huán)境管理模式缺乏有效的法律保障。我國生態(tài)補償?shù)木裆⒁娪诙鄠€法律條文中，只有《森林法》明確規(guī)定了在“生態(tài)補償”的法律條文，且所有生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定過于原則，缺乏下位法的具體規(guī)定。針對京津冀區(qū)域性生態(tài)補償?shù)姆蓜t更少。另外，在京津冀的目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題上，僅有個別學者提出綠色轉(zhuǎn)移。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，應同時加快生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO。

3.3 合作機制不完善

京津冀開展區(qū)際生態(tài)補償有利于改善該地區(qū)的整體環(huán)境質(zhì)量，也有利于實現(xiàn)京津冀一體化的國家戰(zhàn)略。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展綱要劃分了區(qū)域的各個功能區(qū)，并部署了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等工作，然而，對于區(qū)域的生態(tài)補償尚缺乏完善的制度安排，城市之間缺乏交流與合作。基于此，建議在京津冀一體化綱要的推動下，進一步形成京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)捻攲釉O計，鼓勵開展區(qū)際的生態(tài)補償，有關(guān)部門應協(xié)調(diào)組織進行關(guān)于京津冀區(qū)際生態(tài)補償實踐問題的研究，加快確定補償方式、補償標準、補償價值量核算等具體內(nèi)容，為生態(tài)補償?shù)拈_展奠定基礎(chǔ)。