文| 姜青新

環(huán)境污染治理的第三方力量
——《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》初步解讀

The Third Party in Environmental Pollution Control

文| 姜青新

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。以往關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的文件,多由環(huán)保部門(mén)發(fā)布。由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布有關(guān)第三方治理的“意見(jiàn)”,尚屬首次?！兑庖?jiàn)》明確了第三方治理針對(duì)“環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域”,以2020年為界限,提高專業(yè)化水平,使業(yè)態(tài)與模式逐漸成熟,涌現(xiàn)一批環(huán)境服務(wù)公司。

意義和總體考慮

環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱第三方治理）是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。

第三方治理可以應(yīng)用于環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、區(qū)域環(huán)境綜合治理、工業(yè)污染治理等多個(gè)領(lǐng)域。相對(duì)原有的“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的政府主導(dǎo)、企業(yè)自覺(jué)的傳統(tǒng)治污模式，第三方治理將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境污染治理，以“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、專業(yè)化治理”為原則，推行治污集約化、產(chǎn)權(quán)多元化、運(yùn)行市場(chǎng)化，將污染治理委托給專業(yè)化環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行，對(duì)提高污染治理專業(yè)化水平和治理效果、吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入環(huán)境治理領(lǐng)域、推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)特別是環(huán)境服務(wù)業(yè)加快發(fā)展具有積極作用。

《意見(jiàn)》第一部分明確了推行第三方治理的總體考慮：貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院的重大部署要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)企業(yè)為重點(diǎn)，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全統(tǒng)一規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場(chǎng)，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，引入環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，推動(dòng)建立污染者付費(fèi)、第三方治理、環(huán)境事故保險(xiǎn)賠償?shù)闹挝坌聶C(jī)制。

明確了第三方治理重點(diǎn)領(lǐng)域

在環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，重點(diǎn)是深化經(jīng)營(yíng)管理體制改革，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作、環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等模式，廣泛吸引社會(huì)資本參與污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理、區(qū)域性環(huán)境整治和環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)等。

在工業(yè)園區(qū)企業(yè)領(lǐng)域，分別明確了在工業(yè)集聚區(qū)、高污染行業(yè)和重點(diǎn)污染監(jiān)管企業(yè)領(lǐng)域推行第三方治理模式的路徑。一是園區(qū)層面，重點(diǎn)是引入環(huán)境服務(wù)公司對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)污水、固體廢棄物等進(jìn)行集中式、專業(yè)化治理，開(kāi)展園區(qū)循環(huán)化改造整體式設(shè)計(jì)等。二是行業(yè)層面，是以火電、鋼鐵、水泥、石化、化工、有色金屬冶煉等高污染行業(yè)為切入點(diǎn)，多種形式實(shí)踐第三方治理模式。三是企業(yè)層面，是以國(guó)控、省控重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)，以及造紙、電鍍、印染、水洗、制革等重點(diǎn)污染企業(yè)為著力點(diǎn)，鼓勵(lì)中小企業(yè)引入環(huán)境服務(wù)公司開(kāi)展專業(yè)化污染治理。

《意見(jiàn)》提出，一是要推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化。在城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施領(lǐng)域，采取特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本，通過(guò)資產(chǎn)租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。對(duì)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域環(huán)境整治，采用環(huán)境績(jī)效合同方式引入第三方治理。同時(shí)，強(qiáng)化實(shí)施方案的評(píng)估論證，改進(jìn)審批方式，推進(jìn)審批便利化。統(tǒng)籌好公益性和經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，健全投資回報(bào)機(jī)制和公共環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制。

二是要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制，在工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實(shí)施限期第三方治理。要明確相關(guān)方責(zé)任，規(guī)范合作關(guān)系，建立健全履約保障和監(jiān)督機(jī)制，保障各方合法權(quán)益。

《意見(jiàn)》還提出，發(fā)展環(huán)保資本市場(chǎng)。對(duì)符合條件的第三方治理企業(yè)，上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實(shí)行優(yōu)先審批；支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據(jù)等債務(wù)融資工具；支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務(wù)，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務(wù)公司，開(kāi)展非公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債券試點(diǎn)。探索發(fā)展債券信用保險(xiǎn)。

重在市場(chǎng)和政策環(huán)境營(yíng)造

《意見(jiàn)》指出，要從擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、加快創(chuàng)新發(fā)展、發(fā)揮行業(yè)組織作用，規(guī)范市場(chǎng)秩序、完善監(jiān)管體系等方面，營(yíng)造良好的第三方治理市場(chǎng)環(huán)境。支持第三方治理企業(yè)加強(qiáng)科技創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新；推動(dòng)建立環(huán)境服務(wù)公司誠(chéng)信檔案和信用累積制度；實(shí)行從準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)到退出全過(guò)程監(jiān)管。

堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作是推行第三方治理的基本原則之一?！兑庖?jiàn)》針對(duì)推行第三方治理的市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境營(yíng)造，分別提出了5項(xiàng)具體政策措施。

關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境營(yíng)造：一是嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，目的是加大企業(yè)治污壓力，增加企業(yè)委托第三方治理的內(nèi)生動(dòng)力。二是通過(guò)加快實(shí)施生態(tài)環(huán)保重大工程、推行排污許可及排污權(quán)交易制度、推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、培育第三方治理企業(yè)等手段，積極培育第三方治理市場(chǎng)。三是規(guī)范第三方治理市場(chǎng)秩序。對(duì)環(huán)境公用設(shè)施，要在保證以公平、公正方式遴選優(yōu)質(zhì)第三方環(huán)境服務(wù)供給者的同時(shí)，保障公共環(huán)境權(quán)益，不斷提高公共服務(wù)水平。建立企業(yè)誠(chéng)信檔案制度，探索實(shí)施黑名單制度，規(guī)范環(huán)境服務(wù)公司第三方治理行為。四是明確相關(guān)方責(zé)任，排污企業(yè)承擔(dān)污染治理主體責(zé)任，環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任，環(huán)保部門(mén)依法加強(qiáng)監(jiān)管。五是合理確定環(huán)境公共設(shè)施投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)在同等環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量下，通過(guò)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，降低綜合處理成本。

關(guān)于政策環(huán)境營(yíng)造：一是完善價(jià)格和收費(fèi)政策，通過(guò)提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保電價(jià)政策、差別收費(fèi)政策等手段推動(dòng)企業(yè)實(shí)施專業(yè)化污染治理。二是加大財(cái)稅支持力度，擬調(diào)整財(cái)政支持方式，探索將環(huán)境污染治理資金支持從當(dāng)前的直接用于污染治理，部分調(diào)整為第三方治理項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)等。三是創(chuàng)新金融服務(wù)模式，明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目和第三方治理企業(yè)提供信貸融資，參照國(guó)家能效信貸指引執(zhí)行等。四是推進(jìn)審批便利化，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省簡(jiǎn)政放權(quán)相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立聯(lián)合審查制度，提高政府審批效率。

推行第三方治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，也是一個(gè)不斷探索實(shí)踐的過(guò)程。為保障該項(xiàng)工作的有序?qū)嵤?，《意?jiàn)》從地方政府、省直部門(mén)2個(gè)層級(jí)明確了推行第三方治理的任務(wù)分工。

（作者單位：北京師范大學(xué)）

編輯｜劉書(shū)梅 shumei.liu@wtoguide.net