□本刊編輯部

2015年5月中旬，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)三部委接連下發(fā)了兩份關(guān)于地方政府融資的文件：一份確定以定向承銷的方式，明確在2015年8月31日前完成1萬(wàn)億規(guī)模的第1批債券置換額度；另一份則要求，地方政府和銀行金融機(jī)構(gòu)，對(duì)地方融資平臺(tái)公司投資的在建項(xiàng)目，要確保后續(xù)貸款和資金跟進(jìn)，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。

三部委針對(duì)地方債務(wù)置換和地方融資渠道接連兩份政策的出臺(tái)，讓外界看到了中央政府在規(guī)范融資渠道方面的努力和創(chuàng)新。但要全盤化解政府負(fù)有償債責(zé)任的存量債務(wù)，同時(shí)緩解地方巨大的資金壓力，這些措施還不足以解決問(wèn)題。債務(wù)置換和針對(duì)銀行不得對(duì)融資平臺(tái)公司停貸的要求，只解決了短期風(fēng)險(xiǎn)顯性化的可能性，如果不能同時(shí)建立新的約束機(jī)制，會(huì)讓地方政府、融資平臺(tái)公司、銀行、其他債權(quán)人乃至評(píng)級(jí)公司認(rèn)為，中央政府會(huì)為化解地方政府的投資行為而成為最終買單者。此外，我國(guó)為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列努力中，政府部門及眾多專家學(xué)者還提出過(guò)，清理地方融資平臺(tái)；清理規(guī)范融資平臺(tái)公司；禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為；建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等諸多措施和建議。

上述措施實(shí)質(zhì)是治標(biāo)，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是制度建設(shè)和制度約束。地方政府債務(wù)體現(xiàn)著發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡和博弈，在這個(gè)權(quán)衡和博弈過(guò)程中，政府債務(wù)管理是規(guī)范政府舉債行為、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障債務(wù)可持續(xù)狀況和資金運(yùn)用效果的關(guān)鍵。政府會(huì)計(jì)體系與政府債務(wù)管理存在密切關(guān)系，債務(wù)管理的目的在于控制風(fēng)險(xiǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)需要政府對(duì)其所承擔(dān)的各種負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)并采取正確決策實(shí)施有效控制。這需要全面、準(zhǔn)確了解政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，需要通過(guò)透明、全面、系統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)信息來(lái)反映。全面、高質(zhì)量和高透明度的政府會(huì)計(jì)信息意味著，信息使用者能夠清晰了解政府債務(wù)資金的籌資渠道、運(yùn)用過(guò)程和使用效果，并對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的資金流出和潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出合理預(yù)期，進(jìn)而有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和保持財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

而要產(chǎn)生高質(zhì)量政府會(huì)計(jì)信息，編制規(guī)范的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急，以全面、真實(shí)反映政府債務(wù)財(cái)務(wù)狀況的“全景圖”和“結(jié)構(gòu)圖”，滿足當(dāng)前公共財(cái)政管理環(huán)境下政府債務(wù)會(huì)計(jì)信息使用者在加強(qiáng)預(yù)算控制、有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、客觀評(píng)價(jià)債務(wù)資金使用成本和績(jī)效等方面的信息需求。

編制規(guī)范的政府資產(chǎn)負(fù)債表、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，則需要以相應(yīng)的會(huì)計(jì)體系為基礎(chǔ)支撐。我國(guó)當(dāng)前的政府會(huì)計(jì)體系尚未建立完整的地方債管理和會(huì)計(jì)核算制度，還無(wú)法全面、準(zhǔn)確地反映政府債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、償債和履約情況以及政府債務(wù)形成的資金運(yùn)用情況。政府會(huì)計(jì)制度的不健全和信息披露的不完整、不準(zhǔn)確已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控的理論和技術(shù)桎梏。

如果不能建立起一套化解地方債務(wù)的制度機(jī)制，一時(shí)的債務(wù)置換后，中央政府和銀行未來(lái)仍將面臨巨大壓力，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)真正得到化解。作為反映和監(jiān)督政府債務(wù)可持續(xù)狀況的信息來(lái)源，作為政府債務(wù)管理制度建設(shè)和約束的“基礎(chǔ)工程”，進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革，提供高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地反映政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行有效管理日益迫切的要求。