張志娟

行政訴訟救濟(jì)途徑的現(xiàn)狀與思考
——從一件行政案件談起

張志娟

目前我國的行政救濟(jì)主要有監(jiān)察救濟(jì)、立法救濟(jì)、復(fù)議救濟(jì)和行政訴訟救濟(jì)。其中行政訴訟救濟(jì)是行政救濟(jì)的最后也是最具剛性的救濟(jì)手段。但我國目前的行政訴訟救濟(jì)存在諸多“老、大、難”問題，其中最突出的是“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”。本文對這“三難”的現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致的析陳，并就如何解決“三難”，從一個(gè)執(zhí)業(yè)律師的角度提出了自己的看法和思考。

行政訴訟；救濟(jì)；現(xiàn)狀；思考

一、案情簡介

2013年9月本人承接了一個(gè)“民告官”的案件。我的當(dāng)事人某甲自2001年起至今就承租某省某市某區(qū)某單位的幾十畝灘涂進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖和畜牧養(yǎng)殖。經(jīng)過13年的辛勤耕耘和艱苦努力，某甲把不毛之地的灘涂改造成了水產(chǎn)養(yǎng)殖和畜牧養(yǎng)殖基地。而某省某市的市政府的派出機(jī)構(gòu)某園區(qū)要在某甲承租的土地所在地進(jìn)行違法的道路建設(shè)，所以某園區(qū)對某甲的養(yǎng)殖場進(jìn)行違法填埋，進(jìn)行侵權(quán)，造成某甲巨大的經(jīng)濟(jì)損失。本人接案后，立即向相關(guān)部門進(jìn)行了行政復(fù)議?？勺鳛檎块T的復(fù)議機(jī)構(gòu)竟然不作為。之后本人又以某甲的名義，向某園區(qū)提出了道路建設(shè)的相關(guān)信息公開的申請。最后本人又以某甲的名義起訴某省某市市政府。某市中院不予立案?，F(xiàn)本人又代某甲上訴某省高院。

二、目前我國的行政救濟(jì)途徑

我們說行政救濟(jì)的途徑，是指相對人（如上述案件中的某甲）的合法權(quán)益受到行政損害時(shí)，請求救濟(jì)的渠道，即通過何種渠道請求救濟(jì)（即維權(quán)）。對于權(quán)益的維護(hù)和保障，是行政救濟(jì)的法律制度的宗旨。

我國目前的行政救濟(jì)途徑主要有：

（一）監(jiān)察救濟(jì)相對人就行政侵權(quán)行為向政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察部門申訴，請求救濟(jì)

這種救濟(jì)途徑，相對人只能就行政違法、侵權(quán)的行政工作人員請求為之一定處理，如行政紀(jì)律處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣不能直接撤銷、變更一個(gè)具體行政行為，也不能裁決予以賠償，此種救濟(jì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)。

（二）立法救濟(jì)

相對人就行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政侵權(quán)行為，向人民代表大會申訴，請求救濟(jì)。但是權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，只限于重大決策和立法活動，是對抽象行政行為的監(jiān)督，對具體行政行為的監(jiān)督較少。對于行政機(jī)關(guān)的重大行政政策的失誤或立法與憲法、法律抵觸，可以撤銷或改變，或責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。對于具體行政行為違法或不當(dāng)造成的損害，相對人一般只能采用其他救濟(jì)途徑，請求救濟(jì)。

（三）復(fù)議救濟(jì)

復(fù)議救濟(jì)相對于法院救濟(jì)而言，可稱作行政上的救濟(jì)。法院救濟(jì)可稱為訴訟救濟(jì)或司法救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出具體行政行為的上一級行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)申訴，請求救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是功能較完備的救濟(jì)途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)在查明事實(shí)、判明責(zé)任的基礎(chǔ)上，可以撤銷一個(gè)違法的具體行政行為，使其違法行為效力消滅，恢復(fù)相對人的合法權(quán)益；可以變更一個(gè)不當(dāng)?shù)男姓袨?，使相對人獲得合理的權(quán)益或消除相對人所承擔(dān)的不合理的義務(wù)，使具體行政行為對相對人的影響恢復(fù)正常；可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)就損害后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，使相對人的物質(zhì)損失或精神損害獲得補(bǔ)救。

（四）訴訟救濟(jì)

訴訟救濟(jì)是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，由人民法院對被訴具體行政行為進(jìn)行審查，如具體行政行為構(gòu)成違法，則法院予以撤銷，如具體行政行為造成了損害，則法院判令賠償?shù)木葷?jì)途徑。法院可以運(yùn)用諸多的救濟(jì)手段，使相對人受到損害的權(quán)益得到恢復(fù)和補(bǔ)救。如判決撤銷違法的行政行為，判決變更不當(dāng)?shù)男姓袨?，判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)和判令行政機(jī)關(guān)予以賠償?shù)取?/p>

應(yīng)該指出的是，在行政救濟(jì)中，還有一種很重要的救濟(jì)即行政賠償救濟(jì)。但是，它在我國不是一種獨(dú)立存在的救濟(jì)途徑，因?yàn)槲覈⒎ú⑽丛O(shè)立一種專門的賠償救濟(jì)機(jī)關(guān)，賠償救濟(jì)的取得，可以通過復(fù)議救濟(jì)途徑，也可以通過訴訟救濟(jì)途徑。

三、行政訴訟救濟(jì)途徑的現(xiàn)狀

（一）立案難，老百姓告狀無門

凡是接觸過行政訴訟的人（原告或其代理人）都有體會，行政“官司”首先遇到的難題就是“立案難”。案件起訴到法院，莫名其妙冒出一個(gè)理由就是被拒之門外。最常見的是受訴法院以案件不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由不予受理，如認(rèn)為被訴行政行為是抽象行政行為，或是內(nèi)部行政行為，或是對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為等。其次，不少法院以原告不具備行政訴訟主體資格為由不予立案，而“主體資格”的認(rèn)定往往將“法律上的利害關(guān)系”作任意或擴(kuò)大的解釋。再次，不少法院以沒有管轄權(quán)為由拒絕立案，尤其是級別管轄中的“重大、復(fù)雜”、“重大涉外”等自由裁量詞匯，給了不少法院將案件“上托下推”的借口。

更糟糕的是，很多法院不但不立案或不予受理，而且不出具任何書面材料（包括不登記、不出具收到書面憑證、不出具不予受理裁定書等），使當(dāng)事人無法證明已經(jīng)向該法院行政使過訴權(quán)，連救濟(jì)的渠道都沒有，只能啞巴吃黃連有苦說不出。

（二）“民告官”，十件官司九件輸

作為一種通過司法審判對抗行政機(jī)關(guān)侵犯個(gè)體合法權(quán)益的救濟(jì)途徑，行政訴訟在諸多語境下都被放到完善權(quán)力運(yùn)行和民主法治的高度?！缎姓V訟法》作為中國民主法治發(fā)展進(jìn)程的“招牌法”，“民告官”勝訴率一直很受關(guān)注。據(jù)最高人民法院相關(guān)數(shù)據(jù)得知，我國行政訴訟有個(gè)特點(diǎn)就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低。10年前被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。也就是說,“民告官”勝訴率已經(jīng)逐年降低到了“十訴九輸”的地步。

與民告官勝訴率明顯下降相伴而生的是信訪與截訪。信“訪”的實(shí)質(zhì)是信“權(quán)”，信“權(quán)”的實(shí)質(zhì)是信“人”，不信法治信人治，這就是“信法不如信訪”的實(shí)質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)情況是，目前中國社會仍處于社會發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)期、社會矛盾的多發(fā)期，對“民告官”案勝訴率越來越低的現(xiàn)狀不能熟視無睹。

（三）執(zhí)行難，打贏官司空歡喜

行政訴訟案件執(zhí)行難，已經(jīng)成為一大“頑疾”，也是當(dāng)前法院面對的一個(gè)難題。法院在人財(cái)物方面受制于當(dāng)?shù)卣瑢φ囊栏叫院軓?qiáng)。在法院的人事管理和組織關(guān)系上，延用的是地方主管、上級法院協(xié)管的干部制度，法官的資格、待遇、職級、晉升、獎(jiǎng)懲等均按國家行政干部進(jìn)行管理，地方行政長官實(shí)際掌握法院干部的選拔、升降大權(quán)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)管理體制上，地方各級人民法院實(shí)行的是“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)，省級人民法院以下都分別由地方各級政府解決其人財(cái)物。這些導(dǎo)致了政府機(jī)關(guān)拿法院裁判“不吃勁”，甚至采取藐視的態(tài)度。如某省國土廳對當(dāng)?shù)馗咴旱慕K審裁判以“內(nèi)部研討會”的形式予以否決，并數(shù)年拒不執(zhí)行，從而引發(fā)陜西榆林縣基層群眾械斗事件。

另外，目前對執(zhí)行法官制約設(shè)計(jì)仍存在許多不足和弊端，使得法律對執(zhí)行人員約束力不夠，辦“金錢案”、“關(guān)系案”、“人情案”甚至于接受當(dāng)事人的吃請、娛樂、財(cái)物等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)力被濫用，這也加重了行政訴訟案件的執(zhí)行難。

四、行政訴訟救濟(jì)途徑的思考

（一）新《行政訴訟法》五個(gè)措施破解立案難，值得期待

新修改的《行政訴訟法》為該法實(shí)施24年來的首次大修，將于2015年5月1日起施行。新《行政訴訟法》從五個(gè)方面采取措施保證行政訴訟“入口”通暢。一是明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。二是擴(kuò)大了受案范圍。涉及土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)營自主權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，違法集資、征收征用、難派費(fèi)用，發(fā)放撫恤金、支付最低生活保障等官民糾紛，被明確納入行政訴訟受案范圍，而以前是不明確的，是放在“口袋條款”中的。三是明確了可以口頭起訴。為了方便文化程度不高的老百姓，新《行政訴訟法》規(guī)定，只要有明確的被告和事實(shí)等必備條件，可以口頭起訴，法院應(yīng)當(dāng)受理。四是規(guī)定了法院接狀登記制度。新《行政訴訟法》第51條規(guī)定，“人民法院在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場予以登記，并出具注明收到日期的書面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接受起訴狀受理”。五是規(guī)定了法院不立案救濟(jì)制度。新《行政訴訟法》第53條規(guī)定，符合立案條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案，7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定書的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

這五大措施對于破解行政訴訟立案難，至少從制度設(shè)計(jì)這個(gè)層面，應(yīng)該說是嚴(yán)密的、有力的，其實(shí)施后的效果值得期待。當(dāng)然，這些制度設(shè)計(jì)能否得到有力執(zhí)行，有待進(jìn)一步觀察。

（二）審判體制改革對破解審理難有所裨益，但路還很長

黨的十八屆三全會、四中全會對司法體制改革作了頂層設(shè)計(jì)，總的方向是司法機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置打破行政區(qū)劃、設(shè)立巡回法庭等，旨在增加司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，擺脫行政機(jī)關(guān)干預(yù)和地方保護(hù)主義。

這次《行政訴訟法》修改，對行政審判體制進(jìn)行了一定的改革，集中體現(xiàn)在管轄方面。新《行政訴訟法》第15條規(guī)定：“高級法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件?！钡?6條規(guī)定，對國務(wù)院各部門或者縣級以上地方政府的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄（由原來的司法解釋上升為法律）。這些改革措施對破解長期存在的審理難、不敢判“官”敗訴等，將有一定的積極效用。

同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)冷靜地看到，這個(gè)積極效用是有限的，不能指望這幾項(xiàng)改革措施會畢其功于一役。首先，由高院確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄，這就容易造成在一省行政區(qū)域內(nèi)，由于官場的人脈相通，以及省級黨政機(jī)關(guān)對司法的強(qiáng)勢地位，司法機(jī)關(guān)仍然難以徹底擺脫行政干預(yù)。其次，從法院內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制來看，審理行政訴訟案件，尤其是異地管轄的行政訴訟，往往是舊城改造、房屋拆遷、土地征收等“老、大、難”案件，涉及到“群體”、“維穩(wěn)”等熱點(diǎn)敏感問題，在現(xiàn)行的政治體制下，法院哪敢“獨(dú)立審判”，往往要“層層匯報(bào)”、“聽取指示”。因此，要真正實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立審判”，徹底擺脫行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，司法體制改革還有很長的路要走。

（三）新《行政訴訟法》針對行政訴訟執(zhí)行難增加了剛性規(guī)定，但治標(biāo)不治本

新《行政訴訟法》對行政訴訟執(zhí)行難采取了一定的改革措施，如第93條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，法院可以對該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處以50———100元的罰款；社會影響惡劣的，可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員予以拘留；將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告。這些都是新增加的，相較于以前，力度更大、擊點(diǎn)更準(zhǔn)，效果值得期待。同時(shí)，也不要對此抱有太大期望，因?yàn)樗吘怪螛?biāo)不治本，沒有從根本上解決執(zhí)行難問題。

行政訴訟執(zhí)行難的根本原因仍然在于司法的不真正獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物受制于黨政機(jī)關(guān)，包括院長（檢察長）在內(nèi)的法官（檢察官）職級、晉升、獎(jiǎng)懲等均按行政干部進(jìn)行管理，難以真正做到獨(dú)立審判、獨(dú)立執(zhí)行。十八屆三中、四中全會確定的司法機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)、打破行政區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)等頂層設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判、獨(dú)立執(zhí)行的良好藍(lán)圖，但愿這樣的藍(lán)圖早日變成現(xiàn)實(shí)。

此外，實(shí)行“審執(zhí)分離”也是解決行政訴訟執(zhí)行難的一劑良方。從本質(zhì)上來講，執(zhí)行不屬于審判權(quán)，而是一種行政權(quán)。法院應(yīng)當(dāng)只管審判、不管執(zhí)行，執(zhí)行應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的時(shí)候，它就會承受巨大的司法裁判既定力的壓力，對解決行政干預(yù)問題大有助益。據(jù)悉這項(xiàng)改革已納入頂層設(shè)計(jì)的視野，但愿這項(xiàng)改革舉措早日落地，早日付諸實(shí)踐。

[1]行政訴訟法修正案[N].全國人大網(wǎng)，2014-11-3.

[2]行政訴訟法,修改前后對照表[N].中國律師網(wǎng)[理論研究]，2014-11-13

[3]于愛榮.法治先鋒[M].南京：江蘇人民出版社，2014，12（1）.

[4]于愛榮.政府法制典型案例選[M].南京：南京大學(xué)出版社，2014，12（1）.

[5]梁風(fēng)云.最高人民法院行政訴訟批復(fù)答復(fù)解釋與應(yīng)用[M].北京：中國法制出版社，2013，6（1）.

[6]周旺生.立法學(xué)[M].北京：法律出版社，2009，8（2）.

張志娟，女，江蘇海門人，江蘇振澤律師事務(wù)所合伙人，律師，研究方向：法律實(shí)務(wù)。

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1008-4428（2015）02-90-03