周振禹

(解放軍南京政治學(xué)院馬克思主義理論系，江蘇南京210003)

0 引言

住房作為人們生活休息、遮風(fēng)避雨的棲身之地，是不可或缺的一種生活必需品。在城市化進(jìn)程日益加快的今天，構(gòu)建和完善住房保障制度，確保公民應(yīng)有的居住權(quán)，是促進(jìn)社會(huì)公平與和諧發(fā)展的最基本目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，住房同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。住房的經(jīng)濟(jì)屬性主要表現(xiàn)在:住房作為商品，其價(jià)格、數(shù)量主要依賴于市場(chǎng)供求決定。因而，在每個(gè)經(jīng)濟(jì)人都尋求自身利益最大化的前提下，瓦爾拉斯一般均衡與帕累托最優(yōu)只是理論中的一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中往往是客觀效率的降低與福利的損失;住房的社會(huì)屬性則表現(xiàn)在:不論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種階段，都存在最低收入家庭無(wú)法完全依靠市場(chǎng)來(lái)解決的居住問(wèn)題。因此，構(gòu)建和完善住房保障制度，確保公民應(yīng)享有的居住權(quán)，是促進(jìn)社會(huì)公平與和諧發(fā)展的最基本目標(biāo)，也是每個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這就需要政府通過(guò)“有形的手”來(lái)進(jìn)一步調(diào)節(jié)資源配置，從而達(dá)到社會(huì)效率與公平的新均衡。

自從1998年我國(guó)停止執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的福利實(shí)物分房制度、全面推進(jìn)住房分配貨幣化改革以后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住宅建設(shè)的通知》首次明確提出構(gòu)建新的住房供應(yīng)體系，即:為最低收入家庭提供廉租房，為中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，為中高收入家庭提供商品房［1］56-60。而隨著住房理論的創(chuàng)新與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的探索，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房公積金共同構(gòu)成了改革后的新型住房保障體系［2］38-40。但城市中廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房卻存在著不少非對(duì)應(yīng)人群，讓我們不得不重新思考該如何真正確保住房的公平問(wèn)題。為此，本文借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)住房現(xiàn)況，特提出應(yīng)加大我國(guó)住房供應(yīng)體系中廉租房的比重，進(jìn)一步完善廉租房制度［3］13-16。

1 國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)廉租房制度的文獻(xiàn)

目前被國(guó)內(nèi)學(xué)者廣泛接受的廉租房定義為:政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金補(bǔ)貼，或者以低廉租金配租的具有社會(huì)保障性質(zhì)的普通住宅?，F(xiàn)有國(guó)內(nèi)具有爭(zhēng)論的研究主要圍繞以下三個(gè)方面:

(1)房源供給主體。部分學(xué)者認(rèn)為廉租房屬典型的福利分配制度，不宜通過(guò)市場(chǎng)行為運(yùn)作，只能由政府統(tǒng)一控制、管理，居住廉租房必須由政府界定。另有學(xué)者建議在政府給予房源資助的前提下，充分發(fā)揮住房二級(jí)市場(chǎng)中住房自我淘汰的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，讓低收入家庭自行到市場(chǎng)上租賃住房，這樣既能盡快解困，又可避免貧民窟問(wèn)題。但大多學(xué)者選擇中立，認(rèn)為短期內(nèi)在住房二級(jí)市場(chǎng)上合適的房源不多，且政府財(cái)力有限，租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)又比較低，仍保持政府提供房源較好，此后再漸漸過(guò)渡到市場(chǎng)供給［4］25-28。

(2)保障主體的范圍。建設(shè)部和民政部聯(lián)合發(fā)布的規(guī)定中對(duì)廉租房申請(qǐng)家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房面積的界定都比較模糊，給各地的具體政策留有較大余地。梁小民等主張取消經(jīng)濟(jì)適用房，將中低收入人群也納入廉租住房體系。劉曉君則根據(jù)社會(huì)排斥理論，認(rèn)為現(xiàn)行的保障主體排除了進(jìn)城農(nóng)民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民等住房弱勢(shì)群體，不利于體現(xiàn)公平原則［5］48。楊振華更認(rèn)為保障主體除最低收入人群外，還應(yīng)包含拆遷戶、單親家庭、老齡空巢家庭、打工者等雖高于最低生活保障線但又缺乏購(gòu)房能力的中低收入者，即通常所謂的“夾心層”［6］。

(3)配租方式。鄭功成等主張以實(shí)現(xiàn)有物化為主［7］。宋博通等認(rèn)為租金貨幣化補(bǔ)貼更有效率，更利于節(jié)約社會(huì)資源。劉志峰則傾向于更多地利用現(xiàn)有公房、舊房資源［8］23-26。

2 廉租房制度實(shí)施中的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段廉租房制度實(shí)施中反映的突出問(wèn)題表現(xiàn)在房源供給主體、保障主體范圍和配租方式三個(gè)方面。尤其是對(duì)于保障主體范圍，大多數(shù)城市都設(shè)立了三道門檻:城市戶口、低保戶、現(xiàn)有住房面積低于保障面積標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民工、城郊被征地農(nóng)民、超過(guò)城市低保戶標(biāo)準(zhǔn)但仍遠(yuǎn)低于城市平均水平的家庭都處于尷尬的夾心地帶，徘徊在目前的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的斷層之中，游離于保障住房體系之外。另外，廉租房在實(shí)施中還存在著從融資、審核到監(jiān)管、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的漏洞問(wèn)題，具體表現(xiàn)在:

(1)缺乏穩(wěn)定的資金融通渠道。廉租房在建設(shè)、維修、租金補(bǔ)貼等方面都需要大量、穩(wěn)定、持續(xù)的資金作為保證。目前很多城市雖已建立廉租住房制度，甚至已取得一定的成效，但若某一年出現(xiàn)較具影響的天災(zāi)人禍等意外，城市財(cái)政預(yù)算安排資金不足，又沒(méi)有其他穩(wěn)定的資金來(lái)源，該制度隨時(shí)都可能被擱淺。資金缺乏問(wèn)題在中西部表現(xiàn)得尤為突出，多數(shù)落后地區(qū)為心有余而力不足。因此，多途徑籌集資金是確保廉租房制度順利實(shí)施的基本條件。

(2)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不足。政府是建立和完善廉租房制度的主導(dǎo)者，在確保有效實(shí)施上責(zé)無(wú)旁貸。但即使是在已將廉租房制度納入政府目標(biāo)責(zé)任制管理的地方，也存在被動(dòng)執(zhí)行的現(xiàn)象，更有甚者是將其作為短期的形象工程對(duì)待。因此，中央有必要設(shè)計(jì)一套具體的廉租房績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，使之標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，并建立政策執(zhí)行的激勵(lì)和約束機(jī)制，以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性與創(chuàng)造性，從而加快廉租房制度的推行。同時(shí)，也要完善相關(guān)法律法規(guī)，營(yíng)造良好的政策執(zhí)行環(huán)境，真正做到有法可依、違法必究。目前我國(guó)廉租房制度在執(zhí)行過(guò)程中還存在著以下問(wèn)題:第一，退出機(jī)制未受重視。就目前情況來(lái)看，許多地區(qū)廉租房政策執(zhí)行時(shí)間較短，尚未滿一個(gè)租賃周期，加上住戶信息登記、信息跟蹤系統(tǒng)不健全導(dǎo)致的信息渠道不暢通，獎(jiǎng)懲規(guī)則模糊等，且很多地方政府未制定或尚未真正實(shí)行明確的退出審核方法，現(xiàn)僅有上海等為數(shù)不多的幾個(gè)城市嚴(yán)格執(zhí)行著廉租房的退出制度，但這種退出也只是退出廉租住房，并非退出整個(gè)住房保障體系，而是在居民住房體系中的逐級(jí)上調(diào)。第二，未形成與其他保障制度的互動(dòng)。此前曾有一篇報(bào)道轟動(dòng)全國(guó)，某殘疾人士的生活一直得不到保障，后因強(qiáng)制拆遷其沒(méi)有了棲身之地，絕望之中釀成與官員同歸于盡的悲劇。對(duì)于這一活生生的現(xiàn)實(shí)事例，其他尚且不論，其中非常關(guān)鍵的一個(gè)影響因素，就是收入和住房保障兩大主要體系并未形成有效聯(lián)系，導(dǎo)致信息流通渠道受阻。因此，社會(huì)保障制度就是為構(gòu)建和諧、高效與公平的社會(huì)制度，并使社會(huì)保障制度的各項(xiàng)措施相輔相成、協(xié)調(diào)一致，達(dá)到整體效益大于部分效益的效果。第三，存在隱性恥辱與道德風(fēng)險(xiǎn)。公共福利的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)應(yīng)群體付諸以申請(qǐng)、領(lǐng)取等實(shí)際行為。在社會(huì)化比較成熟的今天，這些行為往往會(huì)讓這些人覺得自己被劃入了一個(gè)不為社會(huì)所接受的群體中，成為貧困、失敗、狼狽的代名詞，并由此產(chǎn)生恥辱感，使其產(chǎn)生消極態(tài)度。另外，非物質(zhì)性損失對(duì)他們的效用影響也不大，因此，他們?nèi)敉ㄟ^(guò)努力工作提高了收入，降低了一些福利保障，使個(gè)人總效用不僅不增加，反而有所下降，這顯然只會(huì)降低他們的勞動(dòng)積極性，或隱瞞其真實(shí)收入，由此產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3 不同配租方式的廉租房分配

3．1 租金補(bǔ)貼的供求效應(yīng)及其變化

目前我國(guó)廉租房的實(shí)施是以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔的方式。其中，租金核減適用于單位住房，但隨著單位房源的減少，這種配租方式也將漸漸淡出。因此，本文重點(diǎn)以建設(shè)部《關(guān)于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)和實(shí)施情況的通報(bào)》數(shù)據(jù)，主要從資金配租和實(shí)物配租兩個(gè)方面分析我國(guó)的廉租房制度，如表1所示。

表1 廉租房配租方式及其比重

由表1可知，廉租房作為一種貨幣化的補(bǔ)貼方式，租金補(bǔ)貼最大的優(yōu)點(diǎn)在于不會(huì)抑制市場(chǎng)的正常供給，且保障對(duì)象可以根據(jù)自己的情況找到最適合的房源而不必局限于政府的分配。為了更清楚地說(shuō)明該問(wèn)題，下面我們?cè)偌僭O(shè)S為市場(chǎng)供給曲線，D0為單人需求曲線，Q*為人均廉租房標(biāo)準(zhǔn)量，現(xiàn)市場(chǎng)租賃價(jià)格為Pe，承租人因受收入預(yù)算的硬性約束只能負(fù)擔(dān)P1價(jià)格水平，產(chǎn)生了Pe-P1的缺口，正是需要政府保障的部分。詳見圖1所示。

圖1 租金補(bǔ)貼的供求分析

由圖1可知，假若所有承租人都收到Pe-P1的租金補(bǔ)貼并沒(méi)有挪為他用，那么相當(dāng)于是房租的變相降低，需求就會(huì)增加，需求曲線由D0上移至D1，在供給不變的情況下達(dá)到新的均衡，此時(shí)的均衡價(jià)格為P2。由此，租金補(bǔ)貼往往會(huì)造成承租人以P2價(jià)格租到Q1單位的住房，但仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)量。

因在實(shí)際操作中，越是貧困的家庭恩格爾系數(shù)越大，住房在家庭日常支出中的份額并不是最大的，租金補(bǔ)貼發(fā)放后很可能會(huì)被改變用途。假定家庭的消費(fèi)由兩部分構(gòu)成，住房消費(fèi)和除住房以外的一攬子消費(fèi)總合，家庭會(huì)在可支配收入的約束下追求總效用最大化，Max U(H，N)，PHH+PNN=I。其中，H為住房消費(fèi)支出，N為非住房消費(fèi)支出，PH為住房租金，PN為其他消費(fèi)品組合的價(jià)格，I為家庭可支配收入。

下面我們從政府對(duì)租金補(bǔ)貼的實(shí)際用途是否被監(jiān)管的角度，對(duì)保障對(duì)象的效用分別進(jìn)行比較。

(1)在沒(méi)有政府監(jiān)管的條件下，假設(shè)承租人可以自主選擇消費(fèi)組合，那么，保障對(duì)象的效用可以用圖2、圖3表示。

圖2 租金補(bǔ)貼的效用分析

由圖2、圖3可知，租金補(bǔ)貼實(shí)際上是增加了家庭總收入，由此預(yù)算約束線開始上移，并與效用更高的無(wú)差異曲線U2相切，這時(shí)家庭住房消費(fèi)和非住房消費(fèi)都有所提高，當(dāng)住房增加量為A1B1時(shí)，其他商品消費(fèi)增加量則為E1F1。由于家庭的一部分補(bǔ)貼款會(huì)用于住房以外的消費(fèi)，造成住房消費(fèi)的增加量小于政府資助時(shí)的期望，這時(shí)家庭的收入水平要高于原來(lái)的收入水平，無(wú)差異曲線斜率縮小，由此可以得出:C1D1大于A1B1，也就是說(shuō)在補(bǔ)貼額度相同的情況下，收入越低的家庭，住房增加量越小。

圖3 租金補(bǔ)貼的效用分析

(2)在政府監(jiān)管的條件下，假設(shè)承租人只能將租金補(bǔ)貼用于住房消費(fèi)，那么，承租人在增加家庭總收入的同時(shí)還改變了家庭的消費(fèi)偏好，如圖4、圖5所示。

由圖4、圖5可知，承租人在這種條件下，住房面積的增加量為A2B2，而其他商品消費(fèi)量不變。其效果是:住房消費(fèi)量更接近政府的資助期望，這明顯改善了最低收入家庭的住房，但是對(duì)于一般低收入家庭來(lái)說(shuō)，總效用水平的提高小于無(wú)監(jiān)管租金配租形式。

圖4 租金補(bǔ)貼的效用分析

圖5 租金補(bǔ)貼的效用分析

3．2 實(shí)物配租的供給效應(yīng)與效用變化

實(shí)物配租是由政府直接建設(shè)或統(tǒng)一收購(gòu)住房，然后將其低價(jià)租賃給住房保障對(duì)象的方式。實(shí)物配租相當(dāng)于政府從市場(chǎng)中抽出一部分需求進(jìn)行差別對(duì)待，這種做法會(huì)抑制市場(chǎng)的作用，但優(yōu)點(diǎn)在于見效快，且能夠平抑市場(chǎng)租金的上漲。

假如，S和D分別為市場(chǎng)的供給、需求曲線，市場(chǎng)均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別為Pe和Qe，廉租房的保障人數(shù)為n，聯(lián)系圖2，他們?cè)赑e價(jià)格水平上自己所能承擔(dān)的消費(fèi)為Q0，市場(chǎng)的總需求量為nQ0。廉租房的保障面積標(biāo)準(zhǔn)為Q*，存在Q*-Q0的缺口。政府若采用實(shí)物配租的方式補(bǔ)足，使租金價(jià)格定在P1以下。假設(shè)以新建的廉租房為主，且為定向定量供給，不納入市場(chǎng)運(yùn)作，而市場(chǎng)房源的供給量基本不變，相當(dāng)于保障對(duì)象需求轉(zhuǎn)出，減少了nQ0的人對(duì)商品房的需求量，由此市場(chǎng)需求曲線D向下移動(dòng)，到D1位置，并再次達(dá)到平衡，其中Qe-Q2=nQ0。所以，實(shí)物配租方式對(duì)市場(chǎng)供求會(huì)產(chǎn)生一定的影響，使均衡價(jià)格下降，均衡數(shù)量減少。而為將廉租房租金控制在P1水平，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)租金價(jià)格下降，這實(shí)質(zhì)上是以損害出租人的利益來(lái)提高承租人的福利，從而導(dǎo)致社會(huì)總福利的折損，如圖6、圖7所示。

圖6 實(shí)物配租的供給分析

由圖6、圖7可知，實(shí)物配租方式實(shí)際上是通過(guò)降低租金且規(guī)定最小消費(fèi)量來(lái)改善低收入家庭的居住條件。由于租金標(biāo)準(zhǔn)降低，使租房家庭實(shí)現(xiàn)了在相同收入水平下可以享受更多的住房消費(fèi)。這種方式雖然補(bǔ)貼效果明顯，能夠在短期內(nèi)解決低收入家庭的住房困難，使他們的居住條件達(dá)到政府期望的標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于接受補(bǔ)貼的家庭來(lái)說(shuō)，由于不能自主選擇居住地點(diǎn)和房屋結(jié)構(gòu)，而僅僅是增加了住房面積，因此這種住房方式總效用的增加是三種補(bǔ)貼方式中最小的。

圖7 實(shí)物配租的效用分析

4 不同保障群體的配租方式選擇

由以上分析可以看出:無(wú)論是實(shí)物配租還是租金補(bǔ)貼都有利弊，完全舍棄其中任何一種方式都有失偏頗，因此在實(shí)際操作中應(yīng)該充分體現(xiàn)靈活性與差異性的原則，視受益人的具體情況而定，對(duì)此我們認(rèn)為可以將保障群體分為以下三類。

(1)高度依賴型。高度依賴型群體主要指因非主觀原因?qū)е聞趧?dòng)能力的長(zhǎng)期缺乏或不足，一般由身體或年齡等原因?qū)е?，包括老弱病殘者及收入微薄的單親家庭等。這部分人很可能為最低收入群體，缺乏最基本的租金支付能力，適合采用實(shí)物配租和租金減免的方式，以保障其最基本的生活需求。

(2)短期依賴型。短期依賴型是指具有一定的勞動(dòng)能力，未來(lái)有收入提升空間，并可能擺脫貧困的人群。這主要是一些中青年的失業(yè)人員，他們短期內(nèi)收入減少，但日常生活開支仍要維持，加上還可能需要培訓(xùn)、再就業(yè)成本，從而出現(xiàn)入不敷出的情況，由此造成住房需求在短時(shí)間內(nèi)得不到解決。這部分人選擇住房有明顯的個(gè)人偏好，如要就業(yè)、上學(xué)、交通便利等。對(duì)他們而言，租金補(bǔ)貼是較為理想的方式，因?yàn)檫@種方式一方面能有效滿足其個(gè)性要求，另一方面這部分人相對(duì)較多，采用租金補(bǔ)貼方式對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮影響較小。

(3)邊緣型。邊緣型群體主要包括流動(dòng)人口及失地農(nóng)民，他們的特點(diǎn)是沒(méi)有城市戶籍，游離于城市社會(huì)保障政策之外。據(jù)調(diào)查，這部分人群一般都有在城市長(zhǎng)期居住的愿望，如在20世紀(jì)80年代早期進(jìn)城務(wù)工的流動(dòng)人口中70%有在城市長(zhǎng)期居住的打算，新進(jìn)城者有40%希望留在城市里，僅有不到10%的人愿意返鄉(xiāng)。目前這部分人群居住地具有一定的規(guī)律性，多選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部，這一點(diǎn)印證了人口遷徙理論中遷徙者通常首選城鎮(zhèn)的周圍地帶這一人口流動(dòng)規(guī)律。其原因主要有兩個(gè):第一，城市邊緣地帶往往房源較為充足、房?jī)r(jià)低廉，能提供的就業(yè)機(jī)會(huì)與他們的自身能力較匹配，社會(huì)的控制和管理也較為松散;第二，不論是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民還是當(dāng)?shù)乇徽鞯氐霓r(nóng)民，他們?cè)谖镔|(zhì)和文化上都對(duì)農(nóng)村的生活環(huán)境較為熟悉，能夠很快適應(yīng)從農(nóng)村到城市的過(guò)渡生活;第三，我國(guó)現(xiàn)階段的住房保障政策與戶籍制度息息相關(guān)，邊緣型的群體鑒于短期內(nèi)從根本上解決住房問(wèn)題的可能性較小，而他們的收入也非常有限，只能租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部。

5 從住房過(guò)濾理論看廉租房的供給

相對(duì)而言，住房配租方式更傾向于住房短缺問(wèn)題的緩解，而租金補(bǔ)貼則是更為適宜的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的住房分配方式，因租金補(bǔ)貼方式主要依靠市場(chǎng)上的存量住房，為此引入住房過(guò)濾理論。

住房過(guò)濾是指隨著住房消費(fèi)者收入的增加或住房自身的老化，在對(duì)新住房或高質(zhì)量住房偏好的驅(qū)動(dòng)下，高收入的住房消費(fèi)者會(huì)放棄現(xiàn)有的住房，同時(shí)，該住房會(huì)被下一收入檔次的消費(fèi)者所選擇。如此，住房這種耐用品在其生命周期內(nèi)被不同收入階層的住房消費(fèi)者傳遞、過(guò)濾。［9］33-37過(guò)濾理論最早是由伯吉斯在20世紀(jì)20年代初期為解釋芝加哥住房格局而提出的，它主要是從住房區(qū)位經(jīng)濟(jì)格局的角度對(duì)住房空間分布的特點(diǎn)進(jìn)行分析。隨后Lowry對(duì)過(guò)濾現(xiàn)象做了較權(quán)威的解釋，指出過(guò)濾的主體是住房而非各收入階層，過(guò)濾產(chǎn)生的原因在于住房的老化和新住房的建設(shè)，住房過(guò)濾就是住房在其生命周期內(nèi)價(jià)值的變化［10］362-370。所以，過(guò)濾原理的優(yōu)勢(shì)并不只是用來(lái)描述城市的格局，更主要的是能對(duì)住房市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條進(jìn)行模擬分析，特別是從收入和住房?jī)蓚€(gè)層次來(lái)研究住房的供給結(jié)構(gòu)。

在所有的住房過(guò)濾模型中，最重要的是斯維尼模型［11］147-167。斯維尼在綜合考慮了住房的非同質(zhì)性和耐久性等特征后，從房主的角度建立住房租賃市場(chǎng)模型［12］1-41。該模型假設(shè)住房質(zhì)量的惡化程度只依賴于維護(hù)費(fèi)用，而不管之后如何維護(hù)都無(wú)法恢復(fù)到新建時(shí)的水平，根據(jù)房主利潤(rùn)最大化原則，其目標(biāo)函數(shù)和約束條件如下:

(1)鞏固基礎(chǔ)——明晰住房產(chǎn)權(quán)。住房產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是交易的根本性問(wèn)題，被過(guò)濾出的舊房主要是私有商品房、個(gè)人購(gòu)買的公房或個(gè)人購(gòu)買的經(jīng)濟(jì)適用房等，這些住房再次流入市場(chǎng)時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況［13］。而住房產(chǎn)權(quán)不明晰會(huì)使住房喪失交易基礎(chǔ)，使住房的二級(jí)市場(chǎng)交易不活躍或租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，從而導(dǎo)致傳遞效率的缺失。在此，必須建立健全居民住房信息系統(tǒng)，加快界定、明晰各類住房的產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)住房流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督管理，特別是對(duì)已售公房期滿后應(yīng)盡快落實(shí)、發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證。另外，因?yàn)榇祟愖》肯鄬?duì)陳舊、功能不夠完善，但卻可以作為現(xiàn)階段廉租房的房源之一，所以，對(duì)此類公房可以考慮在二次交易的過(guò)程中給予稅收上的適當(dāng)減免。

(2)消除阻力——促進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革。我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收主要集中于交易環(huán)節(jié)而非保有環(huán)節(jié)，由此使住房供給脫離住房需求，形成房地產(chǎn)市場(chǎng)的虛假繁榮，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)一方面出現(xiàn)大量閑置房屋，另一方面中低收入群體(包括所謂的“夾心層”)住不起房的問(wèn)題，使存量住房的自動(dòng)過(guò)濾市場(chǎng)機(jī)制受阻。要改變這種兩難局面，必須理順住房過(guò)濾機(jī)制，從根本上改變我國(guó)當(dāng)前的房地產(chǎn)稅制，從重交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇Ｓ协h(huán)節(jié)，所以開征物業(yè)稅是大勢(shì)所趨。因?yàn)殚_征物業(yè)稅可以通過(guò)提高房地產(chǎn)的保有成本，加大“囤積”房地產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到抑制房地產(chǎn)投機(jī)的目的。同時(shí)，較高的保有稅率可以避免業(yè)主空置或低效率使用房產(chǎn)，以盤活現(xiàn)有房產(chǎn)存量，刺激存量房的流動(dòng)，促進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，從而更好地實(shí)現(xiàn)住房的梯級(jí)消費(fèi)，滿足不同收入階層家庭的住房消費(fèi)，有利于促進(jìn)住房資源的優(yōu)化配置。

(3)暢通渠道——規(guī)范房地產(chǎn)中介市場(chǎng)。規(guī)范的房地產(chǎn)中介市場(chǎng)是住房順利過(guò)濾的前提條件。目前我國(guó)大中城市相當(dāng)數(shù)量的房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)還存在法律約束力不夠、規(guī)范性欠缺、信息開拓利用不充分、從業(yè)人員素養(yǎng)不齊及中介機(jī)構(gòu)無(wú)法為房地產(chǎn)交易提供高層次的評(píng)估和擔(dān)保服務(wù)等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)房地產(chǎn)中介服務(wù)立法，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大監(jiān)管力度，提高中介機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，為中低收入人群提供更多的房源信息，降低信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的低效率是當(dāng)前必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題，從而增加最低收入人群對(duì)住房的選擇余地，減少政府的財(cái)政壓力。

(4)加快速度——鼓勵(lì)中檔住房的增量供給。住房質(zhì)量和功能的變化是住房過(guò)濾的根本動(dòng)力，只要有更完善的新住房出現(xiàn)就會(huì)打破市場(chǎng)供給均衡，使過(guò)濾出的舊房能夠供給收入更低的人群使用，這相當(dāng)于在住房等級(jí)范圍內(nèi)降低了房租(價(jià))。由于高檔住宅過(guò)濾效應(yīng)不明顯，所以，鼓勵(lì)中檔住房的增量供給能夠同時(shí)產(chǎn)生向上和向下的過(guò)濾效應(yīng)。但就我國(guó)現(xiàn)階段的情況來(lái)看，高檔、中高檔商品房偏多，中低檔住房較少，這與金字塔型的居民收入結(jié)構(gòu)不太相符。而較好的改善方式是通過(guò)政策手段影響中檔住房供求，平抑市場(chǎng)房?jī)r(jià)。具體來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)利用稅收優(yōu)惠、城市規(guī)劃等手段引導(dǎo)和約束開發(fā)商重視中小戶型商品房的開發(fā)。其次是用合理的放貸條件、稅收的減免等措施鼓勵(lì)購(gòu)房者的理性消費(fèi)，控制房屋買賣的投機(jī)行為。最后，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，把對(duì)開發(fā)商的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)中低收入人群的補(bǔ)貼［14］67-92。

6 推行廉租房REITs融資新模式

就目前的情況看，全國(guó)用于最低收入家庭住房保障的資金中，近一半來(lái)自于財(cái)政預(yù)算，30%以上來(lái)自于住房公積金收益，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)當(dāng)前廉租住房體系建設(shè)的需要。究其原因，資金約束是我國(guó)住房保障制度發(fā)展的一大瓶頸，因此，我國(guó)應(yīng)在把握廉租房需求特征的基礎(chǔ)上，綜合考慮各種資金供給能力，擺脫單純依靠政府的桎梏，將公共資本和私營(yíng)資本結(jié)合起來(lái)，建立多渠道創(chuàng)新融資機(jī)制［15］156-164。

除了由政府建立專項(xiàng)基金之外，還應(yīng)充分發(fā)揮創(chuàng)新型金融工具的作用。包括引入市場(chǎng)資本，像信托公司就具有資產(chǎn)管理和籌措資金的功能，加上其自有資產(chǎn)與受托資產(chǎn)相分離的特點(diǎn)，因而是投資廉租房較為合適的機(jī)構(gòu)，在此可以構(gòu)建一套以信托機(jī)構(gòu)為核心、多方參與的廉租房信托融資網(wǎng)絡(luò)，其實(shí)質(zhì)就是以政府的有限資金撬動(dòng)和吸引較大規(guī)模的社會(huì)資金參與到廉租房體系建設(shè)上來(lái)［16］。這對(duì)于政府而言，只需要投入廉租補(bǔ)貼與市場(chǎng)租金之間的差額，并不需要尋找建設(shè)和管理廉租房的成本。而對(duì)于投資者而言，廉租房REITs隱含政府信用，是介于普通投資品和國(guó)債之間的風(fēng)險(xiǎn)較小、收益穩(wěn)定的投資品種，尤其是廉租房REITs具有的社會(huì)保障性特點(diǎn)，將會(huì)是社保資金、保險(xiǎn)資金等保值增值的好渠道。同時(shí)對(duì)于保障人群而言，則有助于增加租賃住房供應(yīng)，獲得適宜的廉租住房。

(1)借鑒美國(guó)廉租房REITs政策。REITs，即房地產(chǎn)投資信托，是英文“RealEstatelnvestment-Trust”的縮寫，是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。它是美國(guó)政府在1986年推出的低收入住房返稅政策。該方案規(guī)定:任何公司或者REITs，如果投資于符合一定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的住房，政府將在10年內(nèi)返還占整個(gè)工程造價(jià)4%的稅費(fèi)，減免額在10年內(nèi)分期返還;政府要求所建住宅能被60%以上的當(dāng)?shù)仄骄杖爰彝ソ邮?。因REITs投資風(fēng)險(xiǎn)小、收益相對(duì)穩(wěn)定，消除了投資者對(duì)于開發(fā)和投資廉租房獲得利潤(rùn)低的顧慮，大大激發(fā)了投資者的熱情。

根據(jù)資金投向的不同，REITs可以分為權(quán)益類、抵押類和混合類。其中，權(quán)益類直接控制房地產(chǎn)資產(chǎn)或通過(guò)合營(yíng)公司來(lái)控制該資產(chǎn)，其目的在于獲得房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)以取得經(jīng)營(yíng)收入，主要收入來(lái)源于房地產(chǎn)的租金;抵押類主要從事一定期限的房地產(chǎn)抵押貸款和購(gòu)買抵押證券業(yè)務(wù)，收益主要來(lái)源于房地產(chǎn)貸款利息;混合類顧名思義，是前兩者的組合。需要特別注意的是:權(quán)益型REITs模式較其他兩種模式受利率的影響相對(duì)較小，可以更好地規(guī)避利率風(fēng)險(xiǎn)，有利于穩(wěn)健投資，因此這種模式在美國(guó)的資產(chǎn)規(guī)模占到了總數(shù)的91%，且權(quán)益類的收入主要來(lái)源于房地產(chǎn)的租金，更適合我國(guó)廉租房的現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)我國(guó)廉租房建設(shè)任務(wù)緊、資金缺的背景，我們應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展以權(quán)益型為主、抵押型為輔的模式。而發(fā)展具有我國(guó)特色的廉租房REITs模式首先應(yīng)由政府負(fù)責(zé)制定廉租房標(biāo)準(zhǔn)、審批入住資格，并提供租金和稅收方面的補(bǔ)貼;其次應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)行信托產(chǎn)品和管理信托資金，并聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)所購(gòu)物業(yè)進(jìn)行管理。以此將國(guó)家政策向低收入階層傾斜，也為政府用有限的資金啟動(dòng)較大規(guī)模的廉租房建設(shè)創(chuàng)造條件。

(2)我國(guó)廉租房REITs的運(yùn)作思路。廉租房REITs的運(yùn)作需要多部門協(xié)調(diào)完成，包括信托公司、廉租房資產(chǎn)管理公司、社保部門、基金托管銀行、房地產(chǎn)中介、開發(fā)商、抵押房產(chǎn)的債權(quán)銀行及投資者通過(guò)簽訂信托契約的形式，明確各方的權(quán)利、義務(wù)。具體運(yùn)作思路如圖8所示。

圖8 廉租房REITs運(yùn)作思路

由圖8可知，要使廉租房REITs模式正常運(yùn)作，除了完善相關(guān)法律體系、取得金融主管部門的積極配合、營(yíng)造良好環(huán)境之外，更為重要的是政府應(yīng)盡快確定REITs的有關(guān)稅收政策標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)外推行廉租房政策初期，REITs之所以能給予有力的資金支持并快速發(fā)展，其很大的原因在于能享受稅收優(yōu)惠。目前信托基金在我國(guó)尚處起步階段，鑒于基金收購(gòu)物業(yè)主要面向中低收入階層，為降低運(yùn)營(yíng)成本，保證信托基金試點(diǎn)項(xiàng)目的成功，政府應(yīng)給予必要的政策扶持。如REITs的分紅比例超過(guò)90%，就應(yīng)該免除公司稅項(xiàng)而只向投資者的受益部分征稅，從而避免雙向征稅，為我國(guó)REITs發(fā)展創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。

廉租房作為由政府向低收入家庭提供低租住房的社會(huì)保障體系，是許多國(guó)家住房制度與社會(huì)保障制度相互結(jié)合的領(lǐng)域。廉租房制度保障水平的高低，對(duì)顯示一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的居住文明和社會(huì)文明以及維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。我國(guó)的廉租房制度目前尚處于起步階段，作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型住房制度的有機(jī)組成部分，不論是在認(rèn)識(shí)還是在實(shí)踐上都有許多問(wèn)題亟待解決，因此，我們更應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)特殊國(guó)情，從供給、融資、監(jiān)督等方面不斷完善我國(guó)的住房制度，真正為“安得廣廈千萬(wàn)間”的國(guó)民安居樂(lè)業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展添磚加瓦。

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(責(zé)任編輯 王栓芹)