袁淑平

【摘 要】本文主要分析了城投債形成的機(jī)理、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并結(jié)合分析就何規(guī)范城投債的發(fā)行和運(yùn)行提出了建議和意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】：融資平臺(tái)；城投債；地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)管理

近年來(lái)，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的城投債規(guī)模呈“井噴式”增長(zhǎng)，雖然在一定程度上緩解了建設(shè)資金短缺的局面，但最近城投債暴露出來(lái)的諸多問(wèn)題，使得市場(chǎng)極為關(guān)注城投債風(fēng)險(xiǎn)，要有效地控制和化解城投債規(guī)?？焖贁U(kuò)大引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從短期和長(zhǎng)期兩個(gè)方面尋找應(yīng)對(duì)之策。

一、形成城投債的因素及作用

1.地方財(cái)力與政府資金需要差距較大

在巨大的資金壓力下，由于我國(guó)地方政府不得發(fā)行地方債券，各級(jí)地方政府開(kāi)始尋求各種變通的方式進(jìn)行融資，相繼建立地方政府融資平臺(tái)來(lái)籌措資金，城投債由于其自身的優(yōu)點(diǎn)逐漸成為地方政府融資平臺(tái)中的重要組成部分。

2.地方政府直接融資受到法律制約

由于商業(yè)銀行針對(duì)貸款進(jìn)行事后跟蹤檢查并制定限制性條款，上市公司受到較為嚴(yán)格的公司治理機(jī)制和充分的信息披露制度約束，地方政府在利用城投債籌集資金受到的外部約束較少，在安排資金投向上有更大主動(dòng)權(quán)。

3.地方城市建設(shè)資金的需要

在政府一般性工作中，發(fā)改委在規(guī)范和收緊一般城投債規(guī)模時(shí)，也會(huì)利用平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資。

4.中央政府放松控制

政府鼓勵(lì)發(fā)展債券等直接融資市場(chǎng)，放松對(duì)地方政府發(fā)行城投債的控制。在這樣的政策導(dǎo)向下，國(guó)家發(fā)改委等主管部門(mén)逐步放松對(duì)地方企業(yè)債發(fā)行的控制，加快地方企業(yè)債發(fā)行步伐、簡(jiǎn)化企業(yè)債發(fā)行流程，為地方政府融資平臺(tái)發(fā)行城投債創(chuàng)造了較為寬松的政策環(huán)境。

二、城投債發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.資產(chǎn)整合操作不規(guī)范

由于城投在管理上還不是太規(guī)范，目前城投債的發(fā)行只需接受《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的約束，為了迅速提高城投公司的資產(chǎn)規(guī)模，募集所需城市建設(shè)所需資金，地方政府會(huì)向城投公司注入資產(chǎn)，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)存在注入土地等無(wú)形資產(chǎn)時(shí)估值過(guò)高、資產(chǎn)劃撥不規(guī)范等問(wèn)題。

2.城投債信用風(fēng)險(xiǎn)凸出

目前由于管理的問(wèn)題，城投公司的現(xiàn)金流狀況和盈利指標(biāo)都比較偏弱，而且自身的盈利性也不強(qiáng)，導(dǎo)致資金流轉(zhuǎn)出現(xiàn)借新還舊的情形，在信用環(huán)境趨緊的情形下償債壓力加大。

3.城投債的發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快

由于城投債的準(zhǔn)市政債的性質(zhì)，使得其構(gòu)成地方隱性債務(wù)的一部分。我國(guó)已發(fā)行的城投債普遍存在本期債券發(fā)行規(guī)模超過(guò)地方政府財(cái)政總收入10%以上的情形，城投債的發(fā)行規(guī)模過(guò)大不僅加大了債券的信用風(fēng)險(xiǎn)，也加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.財(cái)政和金融體制存在缺陷

在金融體制方面，我國(guó)金融市場(chǎng)具有準(zhǔn)財(cái)政職能，地方政府通過(guò)行政手段干預(yù)金融市場(chǎng)的情況較為嚴(yán)重，城投債即是政府通過(guò)沒(méi)有法律依據(jù)的融資手段干預(yù)資本配置的一種具體形式。

三、城投債當(dāng)前面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素

1.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

城投債規(guī)模盲目擴(kuò)張，會(huì)誘使地方政府支出增加，并導(dǎo)致債務(wù)總額超過(guò)實(shí)際償還能力，城投債償還期限和地方政府融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目期限不匹配、城投公司投資項(xiàng)目盈利能力弱等因素，會(huì)進(jìn)一步加重城投債的償還壓力。

2.信用風(fēng)險(xiǎn)

債券評(píng)級(jí)虛高較為普遍，迫于生存壓力，各家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)疲于爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，致使聲譽(yù)機(jī)制的約束作用得不到真正貫徹執(zhí)行，加上我國(guó)發(fā)債企業(yè)受多種因素的影響普遍較為強(qiáng)勢(shì)，因此在其發(fā)展過(guò)程中更容易產(chǎn)生利益沖突問(wèn)題。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)

由于城投債主要在銀行間市場(chǎng)交易，商業(yè)銀行仍是最大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。如果出現(xiàn)城投債違約事件，對(duì)機(jī)構(gòu)投資者尤其是資金量較小的機(jī)構(gòu)投資者的沖擊會(huì)比較大，并給其背后的個(gè)人投資者造成較大損失，影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

4.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

如果地方政府因償還城投債而陷入財(cái)政入不敷出，甚至實(shí)際破產(chǎn)的局面，地方政府的基本民生支出將難以得到保障，其可能產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是不可想象的。

四、控制城投債風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

1.建立城投債券等地方政府債務(wù)工具的監(jiān)測(cè)體系

建立全國(guó)性地方政府債務(wù)集中監(jiān)測(cè)機(jī)制是一件比較難的工作，將地方政府融資平臺(tái)借款和城投債進(jìn)行標(biāo)示和集中統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，以確保其在被監(jiān)管的環(huán)境下加強(qiáng)償還期限、利率水平、債務(wù)規(guī)模等關(guān)鍵指標(biāo)的量化控制。

2.控制城投債的發(fā)行規(guī)模

應(yīng)根據(jù)各地地方政府的財(cái)政收入，同時(shí)結(jié)合各地政府的綜合負(fù)債率、債務(wù)結(jié)構(gòu)以及城投公司到期償還債務(wù)的情況，控制各地城投公司的發(fā)債規(guī)模，降低城投債的信用風(fēng)險(xiǎn)和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)型

我國(guó)地方政府債務(wù)不斷增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)過(guò)多，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)政策著力點(diǎn)，就是要加快地方政府職能轉(zhuǎn)變步伐，減少對(duì)投資領(lǐng)域的直接干預(yù)。

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