張曉穎

【摘 要】2014年中央經(jīng)濟工作會議明確指出防控債務(wù)風(fēng)險是明年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一，地方債風(fēng)險問題已經(jīng)引起了人們的強烈關(guān)注。當(dāng)前我國的地方債問題呈現(xiàn)出規(guī)模大、增速快，總體風(fēng)險可控但階段性問題突出，過多依賴土地出讓金等特征。本文在介紹了我國地方債現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從體制、管理和歷史政策三方面著重分析了地方債務(wù)的成因，并提出了繼續(xù)深化體制改革、創(chuàng)新官員激勵制度和加強地方政府投資融資管理的政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方債；財政體制；融資管理

一、引言

2008年，全球陷入經(jīng)濟危機，為促進中國經(jīng)濟快速復(fù)蘇，國家推行積極財政政策。2009年、2010年兩年中央每年代發(fā)2000億元地方債，并列入省級預(yù)算，打破了中央對地方政府舉債保持16年的禁令。地方政府運用資本進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，但是，受到地方財力不足的限制，地方政府紛紛通過發(fā)行債券以外的形式舉借地方政府債務(wù)，導(dǎo)致地方債務(wù)水平迅速增長。2014年中央經(jīng)濟工作會議上，明確指出2014年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)包括著力防控債務(wù)風(fēng)險。要求“要把控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。”可見，地方債問題已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點問題。下面，本文將通過介紹地方債的現(xiàn)狀來分析其形成的原因，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、地方債的現(xiàn)狀

我國的地方政府性債務(wù)問題不是近期才出現(xiàn)，而是由來已久，經(jīng)過多年累積而成的。在促進地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面地方債的確發(fā)揮著積極作用。但是，也要看到，近年來持續(xù)瘋漲的債務(wù)無論是從規(guī)模上還是性質(zhì)上都已經(jīng)遠(yuǎn)離了其正常屬性，朝著更加不可控制的方向邁進。如果不加以及時解決，地方債問題會愈演愈烈。僅就當(dāng)前情況來看，我國地方債問題整體上呈現(xiàn)出規(guī)模大、增速快，總體風(fēng)險可控但階段性問題突出，過多依賴土地出讓金等特點。

首先，我國地方債務(wù)面臨規(guī)模大，增速快的巨大挑戰(zhàn)。下表是2010年底及2013年6月各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模及債務(wù)增長率。從結(jié)果中可以看出，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模大，增長過快，并且底層政府的債務(wù)問題更加嚴(yán)重。市級與縣鄉(xiāng)級政府債務(wù)規(guī)模幾乎是省級的兩倍，并且其增加速度也比省級快，尤其是縣鄉(xiāng)級政府，其增長速度已經(jīng)接近100%。

其次，我國地方債風(fēng)險總體可控，各項指標(biāo)沒有超過國際警戒線水平，但是階段性風(fēng)險突出。2013年12月的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，全國政府性債務(wù)各種風(fēng)險指標(biāo)，即負(fù)債率、政府外債與GDP的比例、債務(wù)率與逾期債務(wù)率都在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，風(fēng)險基本可控。其中，截止到2012年底，全國政府性負(fù)債率達(dá)到39.43%，低于國際通用標(biāo)準(zhǔn)的60%；政府外債與GDP的比例只有0.91%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際通過標(biāo)準(zhǔn)的20%；債務(wù)率、逾期債務(wù)率分別達(dá)到113.41%、5.38%，都屬于國際參考值范圍內(nèi)。但是，從階段性狀況看，我國的地方債問題并不容樂觀，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。超過81%的地方債在2017年底前到期，近22%的地方債今年到期，可見，未來幾年地方政府還債壓力很大。

最后，地方債對于土地出讓金的依賴程度很高。2013年12月全國政府性債務(wù)審計結(jié)果表明截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。近40%的債務(wù)依賴土地出讓收入，直接加快了土地出讓速度，也使得我國的土地財政問題愈加突出。但是土地是一種不可再生資源，土地出讓收入是一次性稅源，并不能維持地方財政的可持續(xù)性，地方債務(wù)仍然存在著風(fēng)險。

三、地方債的成因

由此可見，雖然我國的地方債總體可控，但債務(wù)規(guī)模大、增速快，階段性風(fēng)險突出，再加上過度依賴土地出讓金的特征使得地方債的風(fēng)險不斷加大，地方債的問題已是十分突出。造成地方債問題日益突顯的原因很多，本文主要從體制、管理和歷史政策三方面來分析地方政府債臺高筑的原因。

1.體制性原因

（1）財政體制原因

其一，我國財政體制缺少適合的地方稅制體系基礎(chǔ)。在現(xiàn)在的稅制體系下，地方政府主要通過“土地”級差收益讓度競爭來進行稅收競爭，進而進行地方投資競爭。地方政府的投資競爭使借債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其借債能力，加劇了地方債務(wù)的風(fēng)險。我國的財政制度是以分稅制為基礎(chǔ)的，地方稅制體系不合理將會導(dǎo)致財政體制不合理。其二，我國缺乏更為合理的轉(zhuǎn)移支付體制。中央轉(zhuǎn)移支付的來源是一般稅。一般稅由增值稅和營業(yè)稅構(gòu)成。營業(yè)稅全部交給地方，增值稅是共享稅，中央收75%，地方留25%，限制了轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。并且，我國一般轉(zhuǎn)移支付不平衡，需要大量專項轉(zhuǎn)移支付幫助財政能力差的地區(qū)，不僅不能從根本上解決問題，還會造成惡性循環(huán)。其三，中央與地方政府的事權(quán)與財力不統(tǒng)一。地方政府需要為本地區(qū)的人民提供基礎(chǔ)建設(shè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)。但是，在分稅制不變，營改增的條件下，地方財力不足，地方政府通過借債來彌補財政缺口，提供基本公共服務(wù)、建設(shè)基本設(shè)施，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險加劇。

（2）官員激勵制度

長期以來，GDP一直都是我國政府官員政績考核的重要指標(biāo)。官員為了升遷，以GDP為執(zhí)政理念，片面追求增長速度，使得地方政府大量投資建設(shè)大型工業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目，向銀行等金融機構(gòu)大規(guī)模舉債，積極組建地方融資平臺，進行投資建設(shè)，直接導(dǎo)致地方官員的借債規(guī)模早已超過了借債能力，大搞形象工程，急功近利，盲目舉債，為了盡多籌集資金，不惜提高貸款利率。這種惡性循環(huán)是地方債務(wù)風(fēng)險加大的主要原因之一。

2.管理原因

（1）融資渠道管理不合理

目前，地方政府一般從以下五個渠道融資：國內(nèi)政策性借款、國外長期借款、在外資本市場上發(fā)行債券以圖吸收國外民間資本、為某項大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行社會集資和由投融資公司等中間機構(gòu)或直接向商業(yè)銀行貸款，政府直接或間接擔(dān)保。其中前三個需要得到中央的許可才能運行，而后兩個缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管制度，卻是地方政府融資的主要渠道，導(dǎo)致地方舉債過度。

（2）監(jiān)管制度不規(guī)范，風(fēng)險控制體系未形成

地方政府盲目舉債，對債務(wù)的整體情況把握不準(zhǔn)，缺少科學(xué)規(guī)劃。風(fēng)險控制體系尚未形成，缺少償還機制和決策失誤的責(zé)任追究機制，也沒有出臺與舉債規(guī)模、程序等相應(yīng)的規(guī)章制度。債務(wù)管理體系條塊分割，權(quán)力分散。債務(wù)轉(zhuǎn)讓和交易不透明，沒有相應(yīng)的舉債信息披露和監(jiān)督機制。信貸體系不完善，政府與銀行有密切關(guān)系，政府即使不按時還錢也可以借到錢，擾亂了銀行的信貸程序，助長了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴大。

3.歷史政策原因

（1）歷史原因

目前是我國經(jīng)濟體制變革轉(zhuǎn)軌的時期，在這種轉(zhuǎn)變過程中也伴隨著風(fēng)險，并且計劃經(jīng)濟體制下積累的風(fēng)險也依然存在。比如，有的地方財政不從實際出發(fā)，大量舉債投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等事業(yè)建設(shè)，不顧地方政府的財力約束；重復(fù)建設(shè)，投資浪費，弄虛作假，只搞形象工程，不注重經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展，只看眼前利益。

（2）政策性原因

現(xiàn)在，國際競爭日益激烈，經(jīng)濟環(huán)境瞬息萬變；國內(nèi)正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程，不可預(yù)測因素處處存在，在這種不穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境下，國家的一些政策性原因加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。比如，匯率風(fēng)險、貧困地區(qū)政府提供公共服務(wù)所舉債務(wù)、九年義務(wù)教育改革造成的基層財政債務(wù)等。一些政策性的不確定因素增加地方債務(wù)風(fēng)險。

四、地方債防范建議

現(xiàn)階段，我國地方債務(wù)規(guī)模大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理不完善。但是，我們在看到地方債務(wù)消極影響的同時，也要接受地方債的產(chǎn)生和發(fā)展，同時認(rèn)識到地方債的積極作用，善于合理利用地方債。在保證地方財政可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，完善財政體制，加強地方債管理，防范地方債風(fēng)險，最大化地方債對于經(jīng)濟增長的促進作用?；谏厦娴姆治?，針對我國管理體制不完善的現(xiàn)狀，在債務(wù)管理過程中，提出以下幾點政策建議：

1.創(chuàng)建合理的債務(wù)風(fēng)險評價體系

建立正確、合理、科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險評價體系不僅可以幫助地方政府清晰地認(rèn)識到當(dāng)?shù)貍鶆?wù)問題的嚴(yán)重程度，還可以通過體系指標(biāo)反映影響債務(wù)風(fēng)險的因素，有利于政府集中力量消除這些因素的不利影響。所以，在應(yīng)對地方債務(wù)問題之前，需要先評價地方政府的債務(wù)風(fēng)險等級，考慮各地經(jīng)濟政治情況，在管理地方債務(wù)過程中，按照實際情況區(qū)別對待，不能違反客觀規(guī)律以同一標(biāo)準(zhǔn)要求各省市控制債務(wù)規(guī)模。

2.繼續(xù)深化財政體制改革

首先要解決中央與地方政府事權(quán)與財力不統(tǒng)一的問題。中央與地方需要合理劃分收入。按照效率、適應(yīng)、恰當(dāng)?shù)脑瓌t完善地方稅體系。擴大房產(chǎn)稅的征收范圍，繼續(xù)深化資源稅改革，增加消費稅范圍，擴大其它稅源，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展以提高營業(yè)稅等，做到合理劃分中央與地方收入。并在中央與地方收入劃分的基礎(chǔ)上，合理劃分支出責(zé)任。根據(jù)巴斯特布爾理論，全國受益的，在全國范圍內(nèi)實施的，技術(shù)難、投資大、協(xié)調(diào)難的項目由中央承擔(dān)；地區(qū)受益的，在地區(qū)范圍內(nèi)實施的，難度小、投資小、協(xié)調(diào)易的項目由地方政府承擔(dān)。比如，外交、國防、國際事務(wù)、國際性鐵路、航空運輸?shù)扔芍醒氤袚?dān)，地域性鐵路、公園、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由當(dāng)?shù)卣峁?。其次要完善中央與地方政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是在分稅制基礎(chǔ)上減少地區(qū)差異，提供公共服務(wù)的重要手段。為了提高西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，縮小東西部公共服務(wù)和社會保障的差距，西部地方政府大力舉債，嚴(yán)重危害到了地方財政的可持續(xù)性。完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加對于西部發(fā)展緩慢地區(qū)的支付力度，有利于加快西部地區(qū)發(fā)展速度，也可以降低地方債務(wù)風(fēng)險。

3.創(chuàng)新官員激勵制度

以GDP為官員政績考核的重點是催促地方債規(guī)模迅速擴大的主要原因之一。首先，要建立科學(xué)合理的官員政績考核評價體系。結(jié)合當(dāng)?shù)鼐C合發(fā)展水平重點考慮官員對于資金的利用率水平，而不是單純地追求GDP的增長速度。其次，要加大監(jiān)督官員管理、利用資金能力的力度。利用債務(wù)風(fēng)險評價體系評判官員對于債務(wù)風(fēng)險的管理能力，對于超過警戒線的官員給予批評處分。綜合評價官員利用資金過程的健康合理性，如融資渠道的透明性、使用資金的合理性等。通過公共問卷、公共媒體等方式考察官員管理利用資金的效率。充分發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用和激勵約束作用。

4.加強地方政府投資融資管理

提高融資渠道的透明性，減少不合理隱性債務(wù)，加強融資平臺建設(shè)，擴寬融資渠道。完善金融市場體制，建立健康的金融市場秩序。中國的金融市場發(fā)展情況明顯落后于發(fā)達(dá)國家，并且市場發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理：債券市場落后于股票市場，企業(yè)債券落后于政府債券，地方政府債券落后于中央政府債券。逐步開放地方債券的發(fā)行，完善債券以及金融市場，可以明顯提高資金的利用率，降低地方債務(wù)風(fēng)險，更好地配合產(chǎn)品市場的發(fā)展。

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