孫立行

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，全國(guó)各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的激情空前高漲，城鎮(zhèn)化正在成為保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Αｋm然城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，但城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，反過(guò)來(lái)阻礙城鎮(zhèn)化自身的持續(xù)健康發(fā)展。從我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀看，以規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化道路已難以為繼，迫切需要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革。為此，新一屆政府提出了“新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展戰(zhàn)略。如何科學(xué)認(rèn)識(shí)“新型城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵？迄今我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀如何，發(fā)展過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？國(guó)外城市化發(fā)展道路帶給我們?cè)鯓拥膯⑹?？我?guó)該如何走出一條具有中國(guó)特色的“新型城鎮(zhèn)化”道路？所有這些疑問(wèn)都將直接關(guān)系到我國(guó)未來(lái)“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略能否取得成功，但迄今為止，既有的研究成果對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)仍然不夠深入,對(duì)其中部分問(wèn)題的看法甚至還存在較大的分歧,因而下文就上述這些問(wèn)題展開(kāi)深入探討，從而為以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)提供重要的理論與實(shí)踐支撐。

一、“新型城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵特征

“城鎮(zhèn)化”是指伴隨著第二、三次產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)的集聚，農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，同時(shí)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程?！俺擎?zhèn)化”與“城市化”本質(zhì)上不存在多大差異，只不過(guò)是不同社會(huì)結(jié)構(gòu)下的兩種不同表述。由于在許多發(fā)達(dá)國(guó)家里“鎮(zhèn)”的人口比較少，有的甚至根本就沒(méi)有“鎮(zhèn)”的建制，故稱為“城市化”，而我國(guó)地域遼闊、人口眾多，設(shè)有“鎮(zhèn)”的建制，且“鎮(zhèn)”的人口規(guī)模與國(guó)外的小城市相當(dāng)，因而稱作“城鎮(zhèn)化”。通常，“城市化”是泛指，“城鎮(zhèn)化”可以看作是具有中國(guó)特色的城市化。

何謂“新型城鎮(zhèn)化”呢？其“新”意并不是指時(shí)間或空間上與過(guò)去的城鎮(zhèn)化截然不同，而是指在城鎮(zhèn)化的觀念、質(zhì)量及推進(jìn)戰(zhàn)略上有了重大的改變。

第一，“新型城鎮(zhèn)化”是集約型的城鎮(zhèn)化。它不再是傳統(tǒng)意義上的“土地城鎮(zhèn)化”，而是從過(guò)去的“物”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭恕钡某擎?zhèn)化。長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)建設(shè)浪費(fèi)的資源太多，城鎮(zhèn)化的代價(jià)太高。地方政府多用“攤大餅”、投資擴(kuò)張的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化將不再是以往鋼筋水泥式的粗放型城鎮(zhèn)化，而是走集約型城鎮(zhèn)化道路，大力推進(jìn)土地、能源、水資源等節(jié)約集約利用，注重拉動(dòng)城鎮(zhèn)消費(fèi)增長(zhǎng)，追求城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

第二，“新型城鎮(zhèn)化”是惠民型的城鎮(zhèn)化。它不再只是追求簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張和城市人口比例增加，而是注重產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等由“農(nóng)村”到“城市”的轉(zhuǎn)變。迄今城鎮(zhèn)化過(guò)程中雖然許多農(nóng)民進(jìn)城生活在城鎮(zhèn)，但卻沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，因而無(wú)法享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)?！靶滦统擎?zhèn)化”的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，其目的是讓農(nóng)村的居民也能像城市居民一樣享受到城市生活的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受到城市居民的生活質(zhì)量和幸福感，最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民的“中國(guó)夢(mèng)”。

第三，“新型城鎮(zhèn)化”是融合型的城鎮(zhèn)化。它不止注重城市規(guī)劃與發(fā)展，而是更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與產(chǎn)城融合發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)只顧“單兵突進(jìn)”，不但沒(méi)能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，相反迫使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為城鎮(zhèn)建設(shè)做出犧牲，從而造成城鄉(xiāng)割據(jù)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)無(wú)法得到緩解，城鄉(xiāng)收入差距依舊顯著?！靶滦统擎?zhèn)化”將著眼于以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，通過(guò)實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)，改善社會(huì)資源在部門間、地區(qū)間、人群間的配置，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。另一方面，城鎮(zhèn)化本身是不能帶來(lái)就業(yè)和消費(fèi)的，只有經(jīng)濟(jì)、科技和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能帶來(lái)就業(yè)，才能增加人們的福利，才能吸引更多的人來(lái)到城市。為此，“新型城鎮(zhèn)化”將推動(dòng)以工促農(nóng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，“新型城鎮(zhèn)化”是生態(tài)型的城鎮(zhèn)化。它從根本上改變了我國(guó)的城市發(fā)展理念，突出了生態(tài)文明建設(shè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要地位，推動(dòng)未來(lái)城鎮(zhèn)化向低碳、綠色、智慧、生態(tài)、宜居的方向發(fā)展。過(guò)去的城鎮(zhèn)化發(fā)展只注重“圈地造城”，因而更多地表現(xiàn)為單純的“房地產(chǎn)化”，這不僅導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)的非理性化暴漲，加劇了社會(huì)貧富矛盾，給社會(huì)制造緊張和分裂，而且還大量消耗資源，生態(tài)環(huán)境不斷惡化?！靶滦统擎?zhèn)化”將城市建設(shè)融入生態(tài)系統(tǒng)，并從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式等多角度將低碳環(huán)保的“綠色發(fā)展”理念植入其中。通過(guò)推行綠色生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，構(gòu)建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)而營(yíng)造一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。

第五，“新型城鎮(zhèn)化”是改革型的城鎮(zhèn)化。它重在體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及謀求城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。城市化原本是那些向往城市生活的農(nóng)民自發(fā)、自覺(jué)的行為所致，是順其自然的過(guò)程。然而，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，城鎮(zhèn)化已嚴(yán)重背離農(nóng)民進(jìn)城意愿和城市化進(jìn)程之規(guī)律，走上了“化地不化人”的歧路。“新型城鎮(zhèn)化”是在就業(yè)為先、市民化為本的主導(dǎo)思想下，變革城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及其關(guān)聯(lián)的戶籍制度、土地制度、財(cái)政及行政管理體制等，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源的自由流動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。

可見(jiàn)，“新型城鎮(zhèn)化”與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化的表現(xiàn)形式、核心本質(zhì)、發(fā)展理念及驅(qū)動(dòng)方式等主要特征方面均存在顯著的差異（表1）。

表1 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與“新型城鎮(zhèn)化”的主要特征比較

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

“新型城鎮(zhèn)化”的提出，并不是要全盤(pán)否定過(guò)去的城鎮(zhèn)化道路，而是要在充分肯定過(guò)去城鎮(zhèn)化成效的同時(shí)，清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從而為了有效提高未來(lái)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

1.城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

（1）發(fā)展速度。我國(guó)的城鎮(zhèn)化，在過(guò)去的30多年里呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。從1978年城鎮(zhèn)化率17.92%到2011年的51.27%，年均增長(zhǎng)速度超過(guò)1%。從“六五”到“十一五”的6個(gè)五年計(jì)劃期間，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化率從“六五”最初的20.16%增至“十一五”期末的49.95%，“十一五”期間的城鎮(zhèn)化年均增長(zhǎng)率高達(dá)1.39%。雖然，2011年的城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了51.27%，但這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要是以在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的常住人口數(shù)測(cè)算而得，其中只有34.67個(gè)百分點(diǎn)是城鎮(zhèn)戶籍人口，還有16.6個(gè)百分點(diǎn)是沒(méi)有真正享受城市居民待遇的農(nóng)民工。按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工比例高達(dá)65.4%，目前全國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)了2.5億人。也就是說(shuō)，沒(méi)有城市戶籍、未能均等地獲得相應(yīng)基本公共服務(wù)的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。由此可見(jiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平是被高估的，并不能客觀反映真正意義上的城鎮(zhèn)化，因?yàn)檗r(nóng)民工并沒(méi)有被納入到當(dāng)?shù)毓藏?cái)政的覆蓋范圍，他們的社會(huì)保障、福利待遇、子女教育等都是缺失的。衡量城鎮(zhèn)化水平高低的指標(biāo)，除了城鎮(zhèn)化率以外，還可以通過(guò)比較城鎮(zhèn)化率與同期的工業(yè)化率來(lái)判斷城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度及水平。這是因?yàn)槌擎?zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，工業(yè)化通過(guò)拉動(dòng)就業(yè)、增加收入、改變土地形態(tài)等方式影響城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化能夠釋放巨大的消費(fèi)潛能，從而很大程度上拉動(dòng)了投資需求，促進(jìn)工業(yè)化的結(jié)構(gòu)升級(jí)發(fā)展，兩者具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。一般而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與工業(yè)化相近。目前我國(guó)正處于工業(yè)化的中后期，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在這一階段的城鎮(zhèn)化率一般都超過(guò)70%，而我國(guó)才剛剛超過(guò)50%，僅相當(dāng)于這些國(guó)家上世紀(jì)四五十年代的水平。從城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相匹配的角度看，未來(lái)數(shù)十年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率尚有較大的上升空間。

此外，我國(guó)2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，工業(yè)化率為46.6%①。直觀來(lái)看，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高于工業(yè)化率，但若對(duì)比全球的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的相對(duì)發(fā)展水平，同樣反映出我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后。世界銀行2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球城鎮(zhèn)化率的平均水平為50.9%，與我國(guó)的數(shù)據(jù)相當(dāng)，但是工業(yè)化率為26.1%，遠(yuǎn)低于我國(guó)的水平。全球的城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的兩者比值為1.95②，而我國(guó)僅為1.07。

（2）區(qū)域特征。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征顯示出明顯的區(qū)域差異性。首先，從城鎮(zhèn)化水平上看，根據(jù)2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒公布的各省市的城鎮(zhèn)化率可以測(cè)算出全國(guó)東部、中部、西部等不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，其中，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率為63.1%，遠(yuǎn)高于51.3%的全國(guó)水平，而中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅分別為49.3%與41.5%。東部地區(qū)之所以城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，主要是基于廣東、上海、北京、天津等大城市為核心形成的珠三角、長(zhǎng)三角及環(huán)渤海灣三大沿海城市群的崛起，并帶動(dòng)了周邊沿海城市的發(fā)展。其次，從城市數(shù)量上看，2011年全國(guó)具有地級(jí)以上規(guī)模的城市共計(jì)288座，其中，400萬(wàn)以上人口的特大城市為14座，占到4.9%；100萬(wàn)—400萬(wàn)人口的大城市為113座，占到39.2%；50萬(wàn)—100萬(wàn)人口的中型城市為108座，占到37.5%；50萬(wàn)人口以下的小城市（鎮(zhèn)）為53座，占到18.4%。再次，從城市布局上看，在全國(guó)288座規(guī)模以上的城市中，400萬(wàn)以上人口的特大城市東部有8座，約占全國(guó)總數(shù)的57%；100萬(wàn)—400萬(wàn)人口的大城市東部擁有55座，幾乎占到了全國(guó)的一半。當(dāng)前，中、西部地區(qū)的特大城市總計(jì)6座，大城市的數(shù)量中中部地區(qū)有37座，而西部地區(qū)只有21座，分別僅占全國(guó)總數(shù)的32.7%及18.6%。相對(duì)大城市化水平的滯后，中西部地區(qū)的中小城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)顯著。其中，中部地區(qū)擁有50萬(wàn)—100萬(wàn)人口的中等城市的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)東部地區(qū)達(dá)到50座，占到全國(guó)總數(shù)的46.3%，而西部地區(qū)50萬(wàn)人口以下的小城市數(shù)量為20座，全國(guó)為53座，所占比重達(dá)到37.7%。

（3）特殊國(guó)情。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的特殊國(guó)情主要表現(xiàn)為：一是人多地少、資源比較匱乏。人均耕地面積為世界的1/5，人均森林資源為1/6，人均水資源為1/4，人均礦產(chǎn)資源位居世界的第80位。二是農(nóng)村人口總量巨大。即便將在城市居住6個(gè)月以上的流動(dòng)人口算作城鎮(zhèn)人口，2012年的城鎮(zhèn)人口約為7.12億，而目前居住在農(nóng)村的人口仍然超過(guò)6億。如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化是前所未有的。這不僅需要大量基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)，也需要大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)調(diào)整以吸納農(nóng)村人口。三是區(qū)域、城鄉(xiāng)差異顯著。我國(guó)東部大城市在生活水平、生活方式、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入等方面與中西部落后的農(nóng)村形成巨大反差。而且目前城鎮(zhèn)居民的人均收入仍然是農(nóng)村居民的3倍多③。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，往往會(huì)使得城鎮(zhèn)化政策往往顧此失彼，陷入兩難困境。四是我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)實(shí)施嚴(yán)格戶籍制度的國(guó)家之一。雖然經(jīng)過(guò)30多年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，但迄今大多數(shù)城市的社會(huì)福利保障體系尚未與城鎮(zhèn)戶籍制度徹底脫鉤，而且眾多的教育資源也仍與戶籍密不可分。因此，不能簡(jiǎn)單套用海外城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律來(lái)評(píng)估我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快慢，而應(yīng)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程的艱巨性要有充分的估計(jì)。按照我國(guó)現(xiàn)階段13.5億人口計(jì)算，每增加一個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化率所要求創(chuàng)造的就業(yè)崗位比發(fā)達(dá)國(guó)家相應(yīng)進(jìn)程中的需求要高出5—10倍。從目前我國(guó)的產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及土地、能源和水源供應(yīng)以及環(huán)境設(shè)施的建設(shè)能力看，尚不能承受城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展帶來(lái)的繁重負(fù)擔(dān)，我國(guó)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移將是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不是越快越好，要與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、新增就業(yè)崗位、資源、生態(tài)環(huán)境保持協(xié)調(diào)、可持續(xù)的關(guān)系，不能依靠透支土地、透支資源、透支環(huán)境推進(jìn)城鎮(zhèn)化。倘若一味地將長(zhǎng)期累積的城鎮(zhèn)化壓力在短期內(nèi)完全釋放，則極有可能會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾。

2.城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題

第一，粗放型發(fā)展模式問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)大肆征地造城、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，而忽視對(duì)于城鎮(zhèn)居民必需的包括公共綠地建設(shè)在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，這種發(fā)展模式不僅占用土地過(guò)多，而且造成城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)缺陷大、環(huán)境差。未來(lái)在資源紅利、土地紅利及人口紅利都減少的情況下，如果還是繼續(xù)采取上述的粗放型發(fā)展模式，那么伴隨著資源、環(huán)境等各種成本不斷增加，城鎮(zhèn)化效益將逐步下降，我國(guó)的城鎮(zhèn)化之路會(huì)越走越窄，甚至難以為繼。第二，城市過(guò)度擴(kuò)張問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)張，在目前政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，政府的行政級(jí)別成為了推進(jìn)各地城鎮(zhèn)化過(guò)程中最重要的資源。行政級(jí)別高的城市憑借自身的行政地位來(lái)吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴(yán)重失衡，即大城市畸形擴(kuò)張，而中小城市則發(fā)展不足。第三，農(nóng)民工非市民化問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中未能解決好農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，突出地表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化，即每年轉(zhuǎn)移的大量農(nóng)村勞動(dòng)力中雖然許多農(nóng)民已經(jīng)失去土地，但仍然游離于農(nóng)村和城鎮(zhèn)，尚未成為真正的市民。這種“只讓來(lái)打工、不讓來(lái)落戶”的方式表明我國(guó)的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上還是一種“要物（土地）不要人”的城鎮(zhèn)化，是“物的城鎮(zhèn)化”而非“人的城鎮(zhèn)化”。已進(jìn)城的農(nóng)民工事實(shí)上沒(méi)有完全市民化，由此帶來(lái)了就業(yè)、住房、子女教育和社會(huì)保障等一系列問(wèn)題，因而難以像城鎮(zhèn)居民那樣產(chǎn)生對(duì)消費(fèi)品、對(duì)服務(wù)的需求。此外，農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)安家落戶，還使得逢年過(guò)節(jié)農(nóng)民工回鄉(xiāng)所帶來(lái)的服務(wù)業(yè)缺工問(wèn)題已經(jīng)影響到城鎮(zhèn)居民的家庭生活。第四，基本公共服務(wù)非均等化問(wèn)題。由于農(nóng)民工沒(méi)有城鎮(zhèn)本地戶口，導(dǎo)致他們?cè)诨旧鐣?huì)保險(xiǎn)制度、最低生活保障及其他社會(huì)救助項(xiàng)目、子女義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)上的覆蓋率，大大低于城鎮(zhèn)居民和戶籍就業(yè)人員，其中許多項(xiàng)目甚至在制度上就把農(nóng)民工排斥在外了。這反映出城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在明顯的社會(huì)不公平、不公正問(wèn)題。第五，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了新二元化結(jié)構(gòu)問(wèn)題，即農(nóng)民工長(zhǎng)期在外打工造成數(shù)以萬(wàn)計(jì)的留守兒童等。而這種城鄉(xiāng)分割、人地分割的城鎮(zhèn)化模式最大弊病是以一種人所共見(jiàn)、人所共知的方式大規(guī)模和長(zhǎng)時(shí)段地造成社會(huì)不同群體間的利益分化且固化，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的緊張和斷裂。第六，土地確權(quán)制度缺失問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)形成了大量失地農(nóng)民，他們的土地權(quán)益被“剝奪”，而得到的土地補(bǔ)償費(fèi)用卻很低。過(guò)去的實(shí)踐表明，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)常常會(huì)因征地補(bǔ)償不公，激發(fā)官民矛盾，維穩(wěn)費(fèi)用迅急上升。這種城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致城市面積膨脹過(guò)度、土地使用效率低下、集聚效應(yīng)無(wú)法充分發(fā)揮、環(huán)境污染加劇。第七，就業(yè)供給不足問(wèn)題。隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入資本密集型發(fā)展階段，就業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性較以往降低。作為勞動(dòng)力供給的主體，尚未能夠充分享受基本公共服務(wù)的農(nóng)民工，一旦在勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨脆弱性，必然會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，及至誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。第八，生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題。我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化體系不盡合理。越來(lái)越多的大型城市和一線城市人口過(guò)于集中，城市居民生活負(fù)擔(dān)重、質(zhì)量差，“城市病”問(wèn)題越來(lái)越突出。一些中小城市和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，對(duì)轉(zhuǎn)移人口的吸引能力不強(qiáng)。很多農(nóng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)雖然已經(jīng)聚集了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但是城鎮(zhèn)功能尚不健全。

三、國(guó)外城市化發(fā)展道路的比較與啟示

從國(guó)外城市化的發(fā)展歷程看，城市化是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的必然產(chǎn)物。按照美國(guó)城市地理學(xué)家諾瑟姆提出的城市化發(fā)展的一般規(guī)律，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化過(guò)程大致可分為三個(gè)階段：在工業(yè)化初期，一國(guó)處在城市化的起步乃至緩慢發(fā)展階段，城市化水平較低，一般僅為30%左右；在工業(yè)化中期或擴(kuò)張期，一國(guó)的城市化水平會(huì)迅速提高至60%，并以較快的速度向70%攀升，此時(shí)可以認(rèn)為該國(guó)基本上實(shí)現(xiàn)了城市化；在工業(yè)化后期或成熟期，一國(guó)的城市化水平會(huì)達(dá)到70%以上，但增長(zhǎng)速度趨緩甚至出現(xiàn)停滯，表明城市化進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展階段。

目前，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都已進(jìn)入城市化的高度發(fā)達(dá)時(shí)期，城市化率均高于70%，而發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程卻各不相同。由于世界各國(guó)的城市化起步時(shí)間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及國(guó)家制度安排等的不同，造成了不同經(jīng)濟(jì)體、不同國(guó)家之間的城市化道路及城市化發(fā)展水平的顯著差異，因而不僅發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國(guó)家之間在城市化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題大相徑庭，而且發(fā)展中國(guó)家之間的城市化速度、城市化質(zhì)量也存在明顯差異。這些差異特征大致可歸納為以下幾個(gè)方面：首先，從城市化的發(fā)展規(guī)律看，無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中國(guó)家的城市化總體上來(lái)說(shuō)都可以看作工業(yè)化的產(chǎn)物，而城市的人口集聚為工業(yè)化提供了豐富的勞動(dòng)力資源，同時(shí)城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益又進(jìn)一步強(qiáng)化了人口集聚作用。另一方面，從城市化與工業(yè)化的相互發(fā)展水平看，又可將城市化狀況分成同步城市化、超前城市化與滯后城市化三種模式。若從美、日、德三國(guó)的城市化道路看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城市化與工業(yè)化的發(fā)展基本同步；然而，韓、印、巴三國(guó)的城市化道路卻大相徑庭。除韓國(guó)的工業(yè)化與城市化相互促進(jìn)，基本保持協(xié)調(diào)發(fā)展外，印度與巴西的城市化與工業(yè)化的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，前者的城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而后者城市化水平卻明顯超出工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，反映出大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的城市化道路存在的共同缺陷。其次，從城市化的發(fā)展模式看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主要依靠民間力量與市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)要素資源的自由流動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化，同時(shí)也重視政府的規(guī)劃和調(diào)控功能，走出了一條以市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府為輔助的城市化道路。盡管政府在城市化進(jìn)程中發(fā)揮著舉足輕重、不可替代的作用，但其作用始終被限制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”角色上。相比之下，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的城市化主要依靠政府的政策主導(dǎo)，政府“有形之手”的干預(yù)力度及干預(yù)范圍已完全脫離市場(chǎng)主導(dǎo)的軌道，從而極易導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”同時(shí)存在。這也是發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城市化道路最主要的區(qū)別。盡管如此，韓國(guó)卻給我們樹(shù)立了發(fā)展中國(guó)家城市化發(fā)展的成功典范。韓國(guó)城市化同樣也是在市場(chǎng)和政府的共同作用下得到迅速發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律率先對(duì)韓國(guó)城市化起積極作用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又影響到城市體系結(jié)構(gòu)，而政府的政策既作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又作用于城市化進(jìn)程。再則，從城市化的空間布局看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的大中小城市基本協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過(guò)集中與分散相結(jié)合的發(fā)展方式，形成特定的城市網(wǎng)、城市圈及城市帶。而發(fā)展中國(guó)家多以集中型為主，城市人口過(guò)度集中于少數(shù)的大城市及特大城市。最后，從城市化的發(fā)展效果看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體因注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系由不協(xié)調(diào)逐步走向協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差別從先擴(kuò)大到后縮小以至基本消失。而多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在城市化過(guò)程中片面強(qiáng)調(diào)城市的擴(kuò)張而忽略農(nóng)村的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，二元結(jié)構(gòu)顯著，并導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌向城市。由于缺乏科學(xué)的城市規(guī)劃，城市建設(shè)和管理相對(duì)滯后，因而使得“城市病”問(wèn)題變得更加嚴(yán)峻。

表2 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國(guó)家城市化道路比較

四、探索具有中國(guó)特色的“新型城鎮(zhèn)化”道路

國(guó)外城市化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，走什么樣的城市化道路，怎樣實(shí)現(xiàn)城市化，是決定城市化快慢和成敗的關(guān)鍵。只有正確選擇城市化道路，才能更好更快地實(shí)現(xiàn)高效健康的城市化發(fā)展，從而避免或減少由“城市病”引致的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

1.我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路選擇的論爭(zhēng)

關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的學(xué)術(shù)探討由來(lái)已久，但迄今國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇尚存在不同的見(jiàn)解，大致可以歸納為以下五種觀點(diǎn)：第一，大中城市發(fā)展論，認(rèn)為大中城市的崛起是解決我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、消除城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸的重要因素。因而主張我國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)以發(fā)展大中城市為合理選擇，走集中型城市化道路。第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展論，主張我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)為中心的鄉(xiāng)村工業(yè)化和農(nóng)村人口就地非農(nóng)化為核心的城市發(fā)展模式，并建議對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理布局，使之與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)。第三,城市群發(fā)展論，主張我國(guó)應(yīng)將國(guó)內(nèi)稀缺的建設(shè)資金集中用于建設(shè)和發(fā)展特大城市或大城市，形成以特大型、大型城市為中心依托的城市帶或城市群，推動(dòng)以區(qū)域一體化為中心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第四，區(qū)域差別化發(fā)展論，認(rèn)為城市區(qū)位條件影響著城市經(jīng)濟(jì)效益，因而我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要因地制宜，東部沿海與中西部地區(qū)應(yīng)采取不同的區(qū)域城鎮(zhèn)化模式。具體而言，上海、北京和天津等沿海地區(qū)城市已經(jīng)進(jìn)入城市化后期階段，應(yīng)走擴(kuò)散型城市化道路，而其他地區(qū)仍處在城市化前期階段，應(yīng)走集中型城市化道路。第五，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展論，認(rèn)為我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化并存同步的雙軌制，因而主張?jiān)谌珖?guó)建立包括大中城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的城鎮(zhèn)有機(jī)體系。

2.具有中國(guó)特色的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展的戰(zhàn)略取向

（1）選擇以城市群為載體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。鑒于我國(guó)地域遼闊，自然條件及資源稟賦的區(qū)域差異顯著，我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路既要遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，又要充分考慮不同規(guī)模和類型城鎮(zhèn)的地區(qū)承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局。因此，我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，需要發(fā)揮東、中、西部各區(qū)域中心城市的集聚功能與輻射作用，逐步形成以特大城市和大城市為核心、各級(jí)城市及城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群和都市圈，實(shí)現(xiàn)以城市群帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的跨越發(fā)展。這樣才能走出中國(guó)特色的“新型城鎮(zhèn)化”道路。

（2）形成市場(chǎng)機(jī)制與政府推動(dòng)共同作用的動(dòng)力機(jī)制。以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，能夠集中大量的資本、人力和物力，調(diào)動(dòng)多方面資源，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)。然而這種組織方式雖然在發(fā)展初期有其相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力不足等問(wèn)題會(huì)逐漸凸顯。因此，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒海外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府推動(dòng)城市化發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)與做法，即以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，同時(shí)注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過(guò)政府規(guī)劃引導(dǎo)城市化健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。為此，一方面，政府要加快職能和角色的轉(zhuǎn)變，盡快從城鎮(zhèn)化的“主角”地位上退出來(lái)，將主要工作放在制度建設(shè)、法律保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)方面上來(lái)；另一方面，市場(chǎng)應(yīng)該在未來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中充當(dāng)真正的“主角”，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面發(fā)揮決定性的作用，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最優(yōu)效應(yīng)。

（3）構(gòu)建以人為本的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，轉(zhuǎn)變身份。在這個(gè)過(guò)程中，就業(yè)是前提，市民化是結(jié)果，無(wú)視這個(gè)邏輯，便會(huì)在城鎮(zhèn)化的道路上迷失。而解決這些問(wèn)題的最大障礙在于制度問(wèn)題，包括勞動(dòng)就業(yè)制度、戶籍制度、土地管理制度、社會(huì)福利保障制度、教育制度、城市建設(shè)和管理制度等。其中，改革戶籍制度及土地管理制度更為迫切，難度也更大。一方面，城市戶口尤其是大城市戶口蘊(yùn)藏著巨大的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的福利，在阻礙勞動(dòng)力人口流動(dòng)遷移的戶籍制度尚未破局和公共服務(wù)投入沒(méi)有大幅增加情況下，很難真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”；另一方面，不改變現(xiàn)行土地管理制度，切斷地方政府賣地生財(cái)動(dòng)力機(jī)制，“人的城鎮(zhèn)化”也永遠(yuǎn)趕不上“土地城鎮(zhèn)化”。

（4）以多元化金融服務(wù)支持“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展?！靶滦统擎?zhèn)化”發(fā)展對(duì)金融服務(wù)有著獨(dú)特的需求。目前我國(guó)以間接融資為主的融資結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)以長(zhǎng)期資金需求為特征的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還存在著空間上的不平衡，主要表現(xiàn)在規(guī)模層面及區(qū)域?qū)用?。從?guī)模層面看，大城市建設(shè)速度快、水平高、資金充裕，而中小城鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)速度緩慢、層次相對(duì)較低、資金相對(duì)匱乏。從區(qū)域?qū)用婵?，我?guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“東高西低”的階梯狀格局。因此，應(yīng)大力發(fā)展適合中西部地區(qū)中小城鎮(zhèn)建設(shè)的中長(zhǎng)期直接融資工具，同時(shí)大力發(fā)展私募股權(quán)基金和風(fēng)險(xiǎn)投資基金，讓私募與風(fēng)投等權(quán)益性資本成為推動(dòng)中小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要融資平臺(tái)。同時(shí)，在涉及城鎮(zhèn)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施方面，可以借鑒國(guó)際上常用的金融創(chuàng)新工具，比如資產(chǎn)證券化、市政債等融資工具，形成多元化的融資渠道。

五、結(jié)語(yǔ)

具有中國(guó)特色的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展道路，其“特色”之處在于開(kāi)創(chuàng)了“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市”的新路徑，形成了城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，走出了一條以城市群為載體，大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。從“創(chuàng)新”視角看，“新型城鎮(zhèn)化”的根本不在于人口集中，而在于解決城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、發(fā)展方式、設(shè)施條件、生活水準(zhǔn)、文化精神、公共服務(wù)、社會(huì)保障、管理方式、治理模式等方面的對(duì)接和均等化問(wèn)題，盡可能縮小城鄉(xiāng)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體素質(zhì)”的差距。此外，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的不同之處還在于“新型城鎮(zhèn)化”更加注重環(huán)境保護(hù)、注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量、注重城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，目前面臨的各種矛盾、問(wèn)題大都雖與相應(yīng)的各項(xiàng)體制機(jī)制改革滯后相關(guān)，但實(shí)際上反映出政府與市場(chǎng)間的關(guān)系不合理。為此，下一步推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”的首要任務(wù)是重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系。如何通過(guò)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步釋放與挖掘改革紅利、制度紅利與創(chuàng)新紅利，并讓市場(chǎng)去發(fā)揮配置城市發(fā)展各個(gè)要素的功能。通過(guò)允許要素的自由流動(dòng)和組合，促進(jìn)資源在部門間、地區(qū)間、人群間的有效配置，以期最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。

盡管，城鎮(zhèn)化被視為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，但我們需要理性看待城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，不能過(guò)分夸大城鎮(zhèn)化對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)所起的作用。同時(shí)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不能脫離市場(chǎng)選擇的原則，應(yīng)當(dāng)尊重基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律、因地制宜。城鎮(zhèn)化的發(fā)展有其內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律，不應(yīng)是刻意追求的目標(biāo)，拔苗助長(zhǎng)人為造城，有可能最后會(huì)適得其反。

注釋

①工業(yè)化率是指工業(yè)增加值占經(jīng)濟(jì)總量中的百分比。②我國(guó)“兩率”的比值不僅遠(yuǎn)低于美國(guó)（4.10）、英國(guó)（4.09）、法國(guó)（4.11）等歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而且也低于巴西（3.22）、俄羅斯（1.97）、南非（1.38）、印度（1.15）等其他“金磚國(guó)家”。③據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均收入分別為23979元和6977元。

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