張 昆

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

一、概述

政府網(wǎng)站已成為政府向社會提供信息服務(wù)、政府信息資源向社會流動的主渠道。政府網(wǎng)站從建設(shè)到發(fā)展，都需要強大的技術(shù)支撐，本文旨在探討美國州級政府門戶網(wǎng)站外包模式，為我國省級政府網(wǎng)站外包提供參考。

（一）政府網(wǎng)站外包模式簡介。

根據(jù)何有世等人[1](p129-133)的研究，當(dāng)前我國各地政府部門主要采用四種模式開展電子政務(wù)服務(wù)外包，各有利弊，分別是：

1.BOT 模式 (Build－Own－Transfer，即建設(shè)－運營－轉(zhuǎn)讓)。政府部門和承包商以協(xié)議為基礎(chǔ)，由政府部門向承包商頒布特許權(quán)，允許其籌集資金建設(shè)某電子政務(wù)系統(tǒng)，在特許權(quán)規(guī)定期限內(nèi)管理和經(jīng)營該系統(tǒng)及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，并在特許權(quán)期滿后，無償將系統(tǒng)移交給政府部門接管。

2.BOO 模式 (Build－Own－Operate，即建設(shè)－擁有－運營）。承包商投資并承擔(dān)電子政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計、建設(shè)、運行、維護(hù)和培訓(xùn)等工作，硬件設(shè)備及軟件系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸屬承包商，政府部門負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)、創(chuàng)建環(huán)境和提出需求，政府部門每年需要向承包商支付系統(tǒng)使用費獲取硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)的使用權(quán)。

3.BT 模式(Build－Transfer，即建設(shè)－轉(zhuǎn)讓)。政府部門通過特許協(xié)議授權(quán)承包商負(fù)責(zé)某電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，按合同規(guī)定的期限按時移交系統(tǒng)，政府部門按期支付該系統(tǒng)的建設(shè)費用。

4.ASP 模式(Application Service Provider，即應(yīng)用服務(wù)提供商)。在ASP外包模式中，應(yīng)用服務(wù)提供商擁有基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)設(shè)施并負(fù)責(zé)所有系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的配置、管理、調(diào)整，甚至應(yīng)用管理，政府部門按照需求向應(yīng)用服務(wù)提供商定制所需的電子政務(wù)服務(wù)，并向其支付相應(yīng)的費用。

外文文獻(xiàn)顯示對美國政府網(wǎng)站外包問題的研究較早且實證性強。根據(jù)陳育哲等人的研究，[2](p343-355)ASP模式“能幫助地方政府克服IT技術(shù)人員和資金的短缺”。因此ASP模式優(yōu)勢明顯，目前已經(jīng)成為電子政務(wù)外包領(lǐng)域的主流模式。

（二）本文研究的基本思路。

根據(jù)調(diào)研，美國地方政府網(wǎng)站外包的ASP模式主要有三種細(xì)分合同模式：零散項目合同、長期定金合同、長期零金合同。為了研究這三種模式的差異，采用的技術(shù)路線為：用網(wǎng)站調(diào)研方式獲取美國州級政府網(wǎng)站外包模式的信息；對各政府網(wǎng)站外包模式進(jìn)行分類；以日頁面訪問量等網(wǎng)站流量數(shù)據(jù)作為網(wǎng)站績效指標(biāo)；用網(wǎng)站調(diào)研和依申請公開等方式，獲取體現(xiàn)政府網(wǎng)站運營成本的數(shù)據(jù)；用統(tǒng)計方法比較不同外包模式的優(yōu)勢和不足，最后得出結(jié)論。采用這種研究路線的理由如下：

1.網(wǎng)站外包模式信息，通常在網(wǎng)站簡介中有說明；若無，通過電子郵件和網(wǎng)站在線表格向網(wǎng)站管理機(jī)構(gòu)征詢，可以得到確切信息。

2.外包具有普遍性，分類的依據(jù)主要是外包合同類型、合同金額和合同內(nèi)容。

3.政府網(wǎng)站績效構(gòu)成復(fù)雜，無法直接統(tǒng)計，基于研究基礎(chǔ)，用網(wǎng)站流量系列數(shù)據(jù)作為效益指標(biāo)較為合理，且具有可操作性。[3](p130-135)

二、美國州級政府網(wǎng)站外包模式分類、統(tǒng)計及說明

（一）外包模式分類。

根據(jù)合同類型、合同金額兩個維度，政府網(wǎng)站的外包模式可劃分為以下幾種情況：

1.零散項目合同：政府網(wǎng)站自備技術(shù)人員，在有特別需要時與應(yīng)用服務(wù)提供商簽訂基于具體項目的合同。

2.長期定金合同：政府與企業(yè)簽訂長期技術(shù)支持合同（通常是五年），技術(shù)完全“外包”。

3.長期零金合同：政府和企業(yè)結(jié)成伙伴關(guān)系，政府雇員負(fù)責(zé)內(nèi)容的編輯和更新；企業(yè)負(fù)責(zé)技術(shù)支持與項目開發(fā)，基本無需政府專項資金投入。

（二）調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計。

2012年1月25日起，截至2013年8月17日，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查（在線表格、電子郵件），得出情況如表1所示：

特別需要說明的是：在調(diào)研期間，美國有五個州（Maryland、Mississippi、Oregon、Pennsylvania、Wisconsin）的外包模式發(fā)生變化：從模式1變?yōu)槟Ｊ?，顯示出外包模式3的趨勢性。

與美國各州政府簽訂“長期定金合同”和“長期零金合同”的服務(wù)提供商主要是一家上市公司（NIC，Inc.），在該公司的網(wǎng)站上，有如下說明：“我們幫助政府向公眾全天候（每天24小時，每周7天）傳遞有價值的信息和服務(wù)。29個州的公民和企業(yè)在與政府打交道時享受著NIC帶來的便利。在2012年，NIC代表其政府合作伙伴，完成了2億次網(wǎng)上交易，安全地處理了超過225億美元的資金?！盵4]

（三）外包模式說明。

1.零散項目合同模式較為常見，無需說明。

2.長期定金合同：Fixed Fee,Transaction Based,and Time&Materials（固定費用、時間、材料和基于交易的自籌資金的模式）。政府與企業(yè)簽訂長期技術(shù)支持合同（通常是五年），技術(shù)完全“外包”。這些協(xié)定包括了一個固定費用的底線，內(nèi)容涵蓋核心的專職員工來提供一系列的服務(wù)，包括應(yīng)用開發(fā)、項目管理、網(wǎng)頁設(shè)計、客戶幫助平臺的支持，網(wǎng)絡(luò)接入和硬件基礎(chǔ)設(shè)施。底線協(xié)議以外或超過核心員工編制水平的附加要求會以時薪或項目費用計費。

3.長期零金合同：Transaction-Based Self Funding（基于交易的自籌資金電子政務(wù)模式）。NIC設(shè)計了基于交易的自籌資金電子政務(wù)方法來幫助各州建立無需使用稅收的解決方案。在基于交易的自籌資金方法下，政府在已有法定收費項目之上收取適度的交易費用，從而提供針對于大規(guī)模業(yè)務(wù)使用者的網(wǎng)絡(luò)增值業(yè)務(wù)。NIC目前以基于交易的資金自籌模式幫助24個州提供了電子政務(wù)解決方案。這些交易費用為一個州的電子政務(wù)項目的資金支持提供了基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的法定收費將持續(xù)根據(jù)約定的頻率存入州賬戶。其中高比例的交易費用被收集用于再投資到基礎(chǔ)設(shè)施和本地NIC人員配備，以建設(shè)、管理和加強州電子政務(wù)網(wǎng)站——包括迅速引進(jìn)對于公眾免費的可用信息和服務(wù)。

表1 美國州級政府網(wǎng)站技術(shù)外包模式情況

（四）外包模式的規(guī)模效應(yīng)分析。

1.零散項目合同：政府減少技術(shù)人員配備；在應(yīng)用服務(wù)提供商內(nèi)部可以獲得規(guī)模效應(yīng)。

2.長期定金合同：政府減少資金投入，無需配備技術(shù)人員；在應(yīng)用服務(wù)提供商內(nèi)部可獲得規(guī)模效應(yīng)。

3.長期零金合同：政府大幅減少資金投入（甚至可以為零），無需配備技術(shù)人員，降低尋找合適的應(yīng)用服務(wù)提供商的風(fēng)險；應(yīng)用服務(wù)提供商各分支之間實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，各政府網(wǎng)站間，可共享信息技術(shù)軟硬件革新的成果，獲得更大范圍內(nèi)的規(guī)模效應(yīng)。

從市場化程度看：零散項目合同、長期定金合同、長期零金合同，三種模式依次遞增。

三、各模式下政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)分析

（一）政府網(wǎng)站效益數(shù)據(jù)說明。

目前，全球最專業(yè)的流量統(tǒng)計公司是Alexa，其數(shù)據(jù)來源于由數(shù)以百萬的Alexa工具欄用戶和其他流量數(shù)據(jù)源組成的巨大樣本，其頁面訪問量（PageView,PV）和網(wǎng)站排名為全球業(yè)界所認(rèn)可。在Alexa統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，研究選取了網(wǎng)站排名、國內(nèi)排名、反向鏈接數(shù)、用戶量（網(wǎng)站用戶占全球互聯(lián)網(wǎng)用戶的百分比）、頁面訪問量（網(wǎng)站頁面訪問量占全球頁面訪問量的百分比）、人均頁面訪問量、蹦失率（只訪問一個頁面的人次的百分比）、停留時間作為表征網(wǎng)站效益的指標(biāo)。通過登錄Alexa官方網(wǎng)站，[5]將政府網(wǎng)站網(wǎng)址輸入檢索框，即可獲得上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)采集時間為2012年9月5日。

1.數(shù)據(jù)選擇和處理：為盡量減少數(shù)據(jù)短期波動的影響，所有數(shù)據(jù)均采用三個月的平均值；由于用戶量和頁面訪問量數(shù)值太小，為便于統(tǒng)計，“用戶量”指標(biāo)以0.000001%為1，放大106倍進(jìn)行計算，“頁面訪問量”放大107倍進(jìn)行計算。

2.數(shù)據(jù)指征說明：在這些數(shù)據(jù)中，頁面訪問量、網(wǎng)站排名、國內(nèi)排名、用戶量、反向鏈接數(shù)都是體現(xiàn)網(wǎng)站流量的指標(biāo)，人均頁面訪問量、蹦失率、停留時間則反映的是網(wǎng)站的“粘性”。本文預(yù)設(shè)：網(wǎng)站流量較大，用戶粘性較高，則網(wǎng)站效益較好。

3.派生數(shù)據(jù)：考慮到各州政府網(wǎng)站的訪問者主要是本州的居民，而網(wǎng)站的流量的數(shù)據(jù)與網(wǎng)民人數(shù)密切相關(guān)，因此將用戶量和頁面訪問量兩個數(shù)據(jù)分別除以該州的網(wǎng)民人數(shù)，得到“單位用戶”和“單位流量”兩個更精確的派生數(shù)據(jù)。

（二）政府網(wǎng)站成本數(shù)據(jù)說明。

網(wǎng)站運營成本構(gòu)成復(fù)雜，本研究特選擇全職工作人員數(shù)量和運營資金作為可量化的成本要素。因為此兩項數(shù)據(jù)采集難度較大，周期較長，故主要來源于前期調(diào)研結(jié)果，[3]再結(jié)合本期調(diào)研內(nèi)容對部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行了更新。更新數(shù)據(jù)的方法是：將采用“長期零金合同”模式運作的政府網(wǎng)站的人數(shù)和資金更新為0，理由是他們無需政府撥款也沒有政府雇員，運作資金來源于自有資金。

（三）外包模式差異分析。

因為美國的政府網(wǎng)站出現(xiàn)了三類模式，故采用以外包模式為“變量”的“方差分析”。結(jié)果見表2，各效益指標(biāo)未見明顯差異，但兩個成本指標(biāo)差異顯著（顯著性水平值Sig.小于0.05說明差異顯著）；進(jìn)一步分析組間差異，如表3所示（只保留有顯著差異部分），模式1比模式3耗費更多的人員和資金；模式2比模式1耗費更多資金，這可能是因為部分采用模式1的政府網(wǎng)站，其運營資金中未統(tǒng)計人員工資。顯然，在美國，外包模式3在成本節(jié)約方面具有明顯的優(yōu)越性。

表2 美國各模式數(shù)據(jù)的差異分析

四、結(jié)論、局限與啟示

（一）結(jié)論。

1.美國州級政府網(wǎng)站采用了三類不同技術(shù)外包模式：零散項目合同（模式1）、長期定金合同（模式2）、長期零金合同（模式 3）。

2.政府網(wǎng)站的技術(shù)外包模式的差異，對政府網(wǎng)站的運營成本，存在一定的影響，模式1比模式3耗費更多的人員和資金；模式2比模式1耗費更多資金。

3.在不同技術(shù)外包模式下，市場化程度高的政府網(wǎng)站，可能獲得更大的規(guī)模效應(yīng)。

4.在不同技術(shù)外包模式下，政府網(wǎng)站的效益指標(biāo)無顯著差異，但市場化程度高的模式的運營成本明顯低于傳統(tǒng)模式。因此，在美國，政府網(wǎng)站采用模式3是合理的，且體現(xiàn)出現(xiàn)實的趨勢性。

（二）本研究存在的局限。

1.網(wǎng)站成本數(shù)據(jù)的精確度不夠。本文用人員和運營資金兩個指標(biāo)來表征網(wǎng)站運行成本，其中運營資金的統(tǒng)計不夠精確。因為公務(wù)員工資不在依申請公開的范圍，故在模式1下統(tǒng)計的運營費用不包括人員薪酬，而模式2下的數(shù)據(jù)則包含了人員薪酬。這樣可能影響運作模式的差異在網(wǎng)站成本指標(biāo)上的顯著性表達(dá)，即可能減弱了模式2相對于模式1的成本經(jīng)濟(jì)性。此外，模式2的工作人員屬于ASP而州級政府本身，其相對于模式1應(yīng)該更節(jié)約人力成本。

2.網(wǎng)站效益數(shù)據(jù)的可信度有改進(jìn)空間。雖然Alexa的權(quán)威性為業(yè)界公認(rèn)，也是此類統(tǒng)計數(shù)據(jù)最可靠的提供者，但訪問量較低的網(wǎng)站的流量數(shù)據(jù)有被低估的可能；且在本文研究過程中也確實發(fā)現(xiàn)Alexa的流量數(shù)據(jù)小于某些網(wǎng)站自身提供的數(shù)據(jù)。但是，如果使用網(wǎng)站自身的流量數(shù)據(jù)則缺乏公信度，無法實現(xiàn)對比研究。

（三）對我國地方政府網(wǎng)站外包的啟示。

1.我國政府網(wǎng)站外包模式有改進(jìn)空間。

經(jīng)調(diào)研，可知我國省級政府網(wǎng)站主要采用了技術(shù)外包和整體外包兩類外包模式。其中技術(shù)外包指政府網(wǎng)站管理部門將技術(shù)工作外包，保留內(nèi)容和管理模塊。整體外包指政府網(wǎng)站完全（內(nèi)容、技術(shù)、運營）外包給相關(guān)的企事業(yè)單位，政府每年支付費用。如四川省政府門戶網(wǎng)站由“中國電信四川公司”提供服務(wù)支持，湖北省政府門戶網(wǎng)站由“湖北日報傳媒集團(tuán)”承辦。因為分類方式有所不同，我國的技術(shù)外包模式大致相當(dāng)于美國的零散項目合同（模式1）；我國的整體外包模式大致相當(dāng)于美國的長期定金合同（模式2）。因此，我國政府網(wǎng)站尚無采用“長期零金合同”外包模式的實例?；诿绹?jīng)驗，該模式并不影響政府形象和服務(wù)的提供，卻可以顯著降低網(wǎng)站投入、減少雇員、節(jié)約稅收，值得我國各級政府部門參考。

表3 美國各模式組間差異多重比較表

2.“長期零金合同”模式在我國落地，需要民眾觀念轉(zhuǎn)變。

用市場來解決問題，減少政府開支，在美國民眾中已有共識。美國的地方政府，出于削減開支的考慮，甚至可以將監(jiān)獄、警察系統(tǒng)都轉(zhuǎn)包給公司進(jìn)行運作，這種情況在我國是難以想象的，我國民眾對以盈利為目的企業(yè)提供政府網(wǎng)站服務(wù)可能會心存疑慮。政府網(wǎng)站采用“長期零金合同”，意味著政府和公司結(jié)為“合作伙伴”，網(wǎng)站由應(yīng)用服務(wù)提供商“自負(fù)盈虧”地運營。從“公營”變?yōu)椤肮胶蠣I”，需要民眾在觀念上轉(zhuǎn)變，把對政府機(jī)構(gòu)的信任，轉(zhuǎn)化為對“公私合營”公司的信任。這個轉(zhuǎn)變并不容易，但隨著電子商務(wù)的發(fā)展，具有近5億用戶的淘寶網(wǎng)在2013年產(chǎn)生了1.1萬億交易額，為民眾觀念轉(zhuǎn)變打下了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

3.“長期零金合同”模式在我國被采用，需要政府職能轉(zhuǎn)變。

從政府角度看，美國的技術(shù)外包模式3的采用，從根本上使政府職能從“在線服務(wù)”的“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α霸诰€服務(wù)”進(jìn)行監(jiān)管的“監(jiān)督者”。這種轉(zhuǎn)變帶來明顯的收益，政府可以減少對政府網(wǎng)站的資金投入和人力投入；同時政府相關(guān)部門監(jiān)管加強，確保政府網(wǎng)站服務(wù)的質(zhì)量不受影響，尤其要確保公民信息安全和防止隱私泄漏。現(xiàn)實中，技術(shù)外包已經(jīng)成為慣例，差別不過是外包的程度和實施細(xì)則。“長期零金合同”的優(yōu)勢在于合作對象是具有長期經(jīng)驗的專業(yè)從事電子政務(wù)業(yè)務(wù)的“上市公司”，經(jīng)營的規(guī)范性和可信度毋庸置疑；同時，由于是“零金”合同，網(wǎng)站運營的資金風(fēng)險將轉(zhuǎn)嫁給公司，最大程度節(jié)省了公共資金。

4.“長期零金合同”模式有利于應(yīng)用服務(wù)集成行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

從行業(yè)角度看，由于政府是應(yīng)用服務(wù)集成行業(yè)的“大買家”，“長期零金合同”模式將加速行業(yè)的分化。在美國，這類承擔(dān)“長期零金合同”的大公司也只有一兩家，從某種程度上可以說接近“寡頭壟斷”，但是“零金”使這種壟斷不產(chǎn)生暴利，不損害公眾利益。與之相對，中小型應(yīng)用服務(wù)商由于技術(shù)、經(jīng)驗、資金和人才的局限，沒有承擔(dān)“零金”合同的實力，在競爭中處于劣勢。因此，從本質(zhì)上看，該模式將多個小公司重復(fù)開發(fā)相似項目的浪費縮小到零，將軟件行業(yè)的規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮到極致，在行業(yè)內(nèi)起到了優(yōu)勝劣汰的作用。當(dāng)然，中小型應(yīng)用服務(wù)商可以轉(zhuǎn)型，“承包”大企業(yè)的某個子項目，通過企業(yè)間的合作來實現(xiàn)生存和發(fā)展，這種生態(tài)鏈比重復(fù)開發(fā)、競相壓價的低層次競爭更健康，也有利于打破行業(yè)內(nèi)的地方割據(jù)格局。

5.新模式將有利于政府服務(wù)創(chuàng)新及擴(kuò)散，有利于政府信息資源開發(fā)利用。

如果我國地方政府網(wǎng)站外包采用“長期零金合同”模式，短期效益是政府投入減少，“公共物品”的社會化提供增加。從長遠(yuǎn)看，“公私合營”方式，有助于將某地的政府服務(wù)創(chuàng)新成果，借助公司內(nèi)部子公司之間的交流實現(xiàn)迅速擴(kuò)散。如重慶的“陽光重慶”服務(wù)平臺，可以二次開發(fā)后變身為“陽光安徽、陽光陜西”等。此外，該模式還能促進(jìn)政府信息資源更高效地為全社會利用。因為政府擁有大量的社會信息資源，由于政府本身職能的限制，這些信息資源難以“物盡其用”，而應(yīng)用服務(wù)商有生存和競爭壓力，必須不斷提高服務(wù)水平，這些沉睡的寶藏更可能被有效喚醒，以各種方式服務(wù)社會大眾。

[1]何有世，黃欽炎，等.電子政務(wù)服務(wù)外包潛在風(fēng)險對其模式選擇的影響研究[J].情報雜志，2012，（5）.

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[3]龍怡.中美省、州級政府門戶網(wǎng)站績效水平對比研究——基于改進(jìn)的成本效益分析法[J].圖書情報工作，2012，56（1）.

[4]About NIC（EGOV）and eGovernment Solutions|NIC [OL].http://www.egov.com/AboutNIC/Pages/default.aspx[2013-08-17].

[5]Alexa-The Web Information Company[OL].http://www.alexa.com/[2012-12-20].