阮重暉+方永紅+沈亦樂(lè)

黨的十八大報(bào)告指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！秉h的十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作了進(jìn)一步部署。人民代表大會(huì)是我國(guó)主要民主渠道。在人大工作中運(yùn)用好協(xié)商民主，對(duì)于充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用，更好地保障人民當(dāng)家作主，具有重要意義。本文在把握社會(huì)主義協(xié)商民主內(nèi)涵和發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合人大職權(quán)和工作特點(diǎn)，從協(xié)商領(lǐng)域、形式和制度化發(fā)展三個(gè)方面提出了人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主的建議。

一、什么是協(xié)商民主

作為學(xué)術(shù)概念，協(xié)商民主是一個(gè)舶來(lái)品。1980 年，美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次提出“協(xié)商民主（deliberative democracy）”的概念。其后，西方學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)商民主理論的探討不斷升溫。究竟什么是協(xié)商民主？目前西方學(xué)者并未形成一致看法。但不管怎樣界定協(xié)商民主，它所強(qiáng)調(diào)的都是溝通、對(duì)話、交流、討論，最終達(dá)成共識(shí)。盡管我國(guó)提出協(xié)商民主的時(shí)間不長(zhǎng)，但是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的思想和實(shí)踐由來(lái)已久。我國(guó)協(xié)商民主是在中國(guó)革命、建設(shè)和改革的長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的，具有鮮明的中國(guó)特色。我國(guó)協(xié)商民主與西方協(xié)商民主發(fā)展的歷史進(jìn)程不同，興起的現(xiàn)實(shí)背景不同以及性質(zhì)、地位和運(yùn)行機(jī)制不同[1]。我們不能簡(jiǎn)單地用西方的協(xié)商民主來(lái)套中國(guó)的協(xié)商民主，中國(guó)的協(xié)商民主是中國(guó)以民主共和的原則建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家所創(chuàng)造的中國(guó)特色的民主政治[2]。

立足我國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐，我們認(rèn)為，社會(huì)主義協(xié)商民主，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題等共同性問(wèn)題，在重大決策之前和決策實(shí)施之中進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能取得一致意見。其基本內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。一是協(xié)商主體具有平等性。參與協(xié)商的是人民內(nèi)部各方面，都是平等的。否則，協(xié)商民主就無(wú)從談起。我國(guó)的協(xié)商民主，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，很多方面通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道來(lái)開展的，具有政府主導(dǎo)的色彩，但主導(dǎo)絕不是控制和主宰;協(xié)商不是“官本位”，而是“民本位”;不是為民作主，而是讓民作主。二是協(xié)商內(nèi)容具有公共性。協(xié)商的內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，是公共事務(wù)和公共決策。三是協(xié)商形式具有互動(dòng)性。協(xié)商是通過(guò)平等的對(duì)話、溝通、交流、討論、商量等辦法來(lái)進(jìn)行，是雙向互動(dòng)、求同存異、合作包容。協(xié)商過(guò)程是表達(dá)偏好，同時(shí)也是轉(zhuǎn)換偏好的過(guò)程。偏好的轉(zhuǎn)換不是強(qiáng)制的過(guò)程，而是充分應(yīng)用理性的結(jié)果[3]。四是協(xié)商目的具有共識(shí)性。協(xié)商民主堅(jiān)持“一切為了人民、一切依靠人民”，科學(xué)統(tǒng)籌兼顧各方面利益，正確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，盡可能取得一致意見，更好地推動(dòng)決策的形成和實(shí)施。五是協(xié)商程序具有規(guī)范性。協(xié)商民主要有制度化的程序和機(jī)制作保障，只有對(duì)協(xié)商主體、內(nèi)容、形式、程序、責(zé)任、義務(wù)等作出具體、明確、可操作的規(guī)范，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，才能將“協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”真正落到實(shí)處。

習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆三中全會(huì)《決定》的說(shuō)明中指出，“推進(jìn)協(xié)商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進(jìn)決策科學(xué)化民主化?！边@精辟地指明了協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)和作用。一是有利于完善人民有序政治參與。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，就是要實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與[4]。通過(guò)協(xié)商民主，讓社會(huì)各方面的意見和愿望得到充分表達(dá)，從而保證人民有序參與政治建設(shè)、有效參與國(guó)家治理，保證人民當(dāng)家作主權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。二是有利于密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。通過(guò)協(xié)商民主，建立起黨同人民群眾聯(lián)系的制度化平臺(tái)和管道，問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)績(jī)于民，暢通民意表達(dá)渠道，拓展群眾路線的廣度和深度，使“從群眾中來(lái)、到群眾中去”有了制度化運(yùn)行的保障。三是有利于促進(jìn)決策科學(xué)化民主化。協(xié)商民主是一種決策機(jī)制。通過(guò)協(xié)商民主，可以廣納群言、廣集民智，減輕或克服決策過(guò)程中的“有限理性”，既尊重大多數(shù)人的共同意愿，也關(guān)注少數(shù)人的合理訴求，尋求社會(huì)“最大公約數(shù)”，使決策的過(guò)程成為加強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解、擴(kuò)大共識(shí)的過(guò)程，成為尋求不同利益交匯點(diǎn)、取得群眾支持和擁護(hù)的過(guò)程，從而使決策更加符合實(shí)際、順應(yīng)民意，更加科學(xué)可行、利于實(shí)施。四是有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。協(xié)商民主是一種治理機(jī)制。從形式上看，協(xié)商民主的組織和運(yùn)行方式很契合黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家的組織和運(yùn)行方式以及人民管理國(guó)家事務(wù)的基本原則。從功能上看，協(xié)商民主對(duì)于在中國(guó)這樣規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)多樣的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，能夠起到全方位的支撐和推動(dòng)作用[5]。推進(jìn)協(xié)商民主，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的重要途徑;完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則對(duì)發(fā)展協(xié)商民主提出了新的更高的要求。

二、為什么要在人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主

作為國(guó)家政權(quán)組織形式，人民代表大會(huì)制度不僅體現(xiàn)了我國(guó)“一切權(quán)力屬于人民”的社會(huì)主義民主實(shí)質(zhì)，更是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。人民性是人民代表大會(huì)制度的鮮明特征。人民民主是社會(huì)主義的生命。堅(jiān)持人民性，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，決定了人大工作中要進(jìn)一步發(fā)展包括協(xié)商民主在內(nèi)的民主，健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道;而人大制度和運(yùn)行機(jī)制中的代議制、票決制、民主集中制特征，也必然要求人大工作中要運(yùn)用好協(xié)商民主，通過(guò)發(fā)揮協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)一步彰顯人民代表大會(huì)制度的巨大優(yōu)勢(shì)，不斷豐富人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐特色和時(shí)代特色，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。正如江澤民同志指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！薄皟煞N形式比一種形式好，更能真實(shí)地體現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)里人民當(dāng)家作主的權(quán)利?！盵6]

（一）代議制。人民代表大會(huì)制度，是由選民直接或間接選舉代表組成人民代表大會(huì)統(tǒng)一管理國(guó)家事務(wù)的代議制民主。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期、社會(huì)矛盾凸顯期，特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，群眾利益訴求呈現(xiàn)差異化、多樣性特征，利益矛盾日漸突出，國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)發(fā)展難度變大;隨著人民群眾的公平意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)，使得形成社會(huì)共識(shí)的難度增大。如何兼顧好不同階層、不同方面的群眾利益，協(xié)調(diào)好局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，更好地代表和維護(hù)人民群眾的根本利益，是一個(gè)無(wú)法回避也必須回答好的難題。這就需要更廣泛、更充分的協(xié)商，將協(xié)商民主內(nèi)生性地嵌入人大工作當(dāng)中，來(lái)主動(dòng)回應(yīng)我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（二）票決制。人大及其常委會(huì)在審議事項(xiàng)、決定問(wèn)題時(shí)，實(shí)行票決制。票決民主遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，更加注重偏好的聚合，重在民主的結(jié)果;協(xié)商民主基于理性溝通，達(dá)成共識(shí)，更加注重偏好的轉(zhuǎn)換，重在民主的過(guò)程。周恩來(lái)早就說(shuō)過(guò)：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！盵7]在人大及其常委會(huì)會(huì)議中，不管是法律草案和決定、決議案的審議，還是人事安排的討論，都經(jīng)代表團(tuán)會(huì)議或小組會(huì)議討論，然后根據(jù)各方面的意見修改議案，再由全體會(huì)議實(shí)行表決。以協(xié)商的充分性促進(jìn)票決的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)票決民主和協(xié)商民主的相互促進(jìn)，是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義。

（三）民主集中制。民主集中制是人民代表大會(huì)制度的組織原則，也是人大及其常委會(huì)履行職權(quán)必須遵循的原則。人大工作與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的工作相比，方式有很大不同。人大及其常委會(huì)主要是通過(guò)會(huì)議形式，按照民主集中制原則，集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題。民主與集中是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，是同一個(gè)政治過(guò)程中兩個(gè)各不相同而又不可或缺的環(huán)節(jié)。民主是集中的基礎(chǔ)，集中是民主的指導(dǎo)。在人大行使職權(quán)中運(yùn)用協(xié)商民主，通過(guò)充分的討論、深入的審議，有利于更好地促成民主基礎(chǔ)上的集中。因此，人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主，是更好地堅(jiān)持民主集中制原則的必然要求。

三、如何在人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主

人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主不是一件新事物，但是，將協(xié)商民主制度化地融入人大運(yùn)行機(jī)制和行使職權(quán)的相關(guān)方面，拓展協(xié)商民主的廣度和深度，推進(jìn)協(xié)商民主在人大工作中廣泛多層制度化發(fā)展，還是一個(gè)新課題，任重而道遠(yuǎn)。必須堅(jiān)持正確政治方向，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)實(shí)施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)、活躍有序地組織，做到蹄疾而步穩(wěn)。根據(jù)人大工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，在人大工作中運(yùn)用好協(xié)商民主，需要重點(diǎn)關(guān)注協(xié)商領(lǐng)域、形式和制度化三個(gè)方面。

（一）從領(lǐng)域上看，協(xié)商民主主要體現(xiàn)在立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免等相關(guān)工作中和人大代表選舉等方面。

1.立法工作中的協(xié)商民主。主要體現(xiàn)在立法的公開制度、參與制度、意見處理反饋制度。所有立法活動(dòng)都要向社會(huì)公開，包括征集立法建議項(xiàng)目、制定立法計(jì)劃、法規(guī)草案等都要向社會(huì)公開，擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，將立法公開作為地方立法的必經(jīng)程序。建立健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制，對(duì)立法機(jī)關(guān)如何組織、公眾如何參與進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于征集到的公眾意見要有科學(xué)、客觀評(píng)估和處理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公眾意見的采納情況要作出反饋。立法在平衡、調(diào)整、規(guī)范各種利益關(guān)系方面發(fā)揮重要作用，立法協(xié)商是人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主最為重要的內(nèi)容。

2.監(jiān)督工作中的協(xié)商民主。主要體現(xiàn)在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和涉及群眾切身利益的監(jiān)督事項(xiàng)，要讓群眾參與到人大監(jiān)督中來(lái)。特別是建立健全監(jiān)督公開制度，落實(shí)監(jiān)督法關(guān)于“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開”的規(guī)定，確保人大監(jiān)督工作始終置于人民群眾的監(jiān)督之下?！皡⑴c式預(yù)算”是監(jiān)督工作中運(yùn)用協(xié)商民主的重要突破口。借鑒浙江溫嶺“參與式預(yù)算”的經(jīng)驗(yàn)，可建立以下程序：一是會(huì)前懇談。人代會(huì)前，組織人大代表和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行懇談。二是會(huì)中審查。人代會(huì)期間，大會(huì)聽取預(yù)算報(bào)告，采取分代表團(tuán)審查和集中審查相結(jié)合的方式審查預(yù)算，人大代表可聯(lián)名提出預(yù)算修正案，并開展充分辯論。在此基礎(chǔ)上，交由全體人大代表無(wú)記名投票表決通過(guò)。三是會(huì)后監(jiān)督。人代會(huì)后，要求政府對(duì)部門預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)全部公開。閉會(huì)期間，組織人大代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行多渠道監(jiān)督。另外，為了建立公眾參與的常態(tài)化機(jī)制，人大常委會(huì)應(yīng)建立預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和專業(yè)庫(kù)[8]。

3.重大事項(xiàng)決定中的協(xié)商民主。主要體現(xiàn)在重大事項(xiàng)決定過(guò)程中增加透明度，“重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論”，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的議題，一般應(yīng)當(dāng)在每年年初提出。有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在提出重大事項(xiàng)議題前，應(yīng)當(dāng)采取公開征集議題等形式，廣泛聽取人大代表、社會(huì)各界和廣大市民的意見。涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)舉行聽證、專家論證或開展民意調(diào)查。人大及其常委會(huì)在作出重要決定之前，可探索實(shí)行事前公告制度，讓群眾了解重大事項(xiàng)的內(nèi)容，并能夠通過(guò)各種渠道反映自己的意見。常委會(huì)會(huì)議實(shí)行公民旁聽制度，或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻直播。

4.人事任免中的協(xié)商民主。主要體現(xiàn)在擬提請(qǐng)人大常委會(huì)任命人員的任前公示制度。人大常委會(huì)任命國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，必須堅(jiān)持黨管干部原則與依法行使人事任免權(quán)相統(tǒng)一?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職前公示制

度。在這種情況下，人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)主要是對(duì)擬提請(qǐng)任命的法官、檢察官實(shí)行公示。

5.人大代表選舉中的協(xié)商民主。主要體現(xiàn)在代表候選人的提出和確定方式上。選舉法規(guī)定，由選民直接選舉人民代表大會(huì)代表的，代表候選人由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，將代表候選人名單及代表候選人的基本情況在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。同時(shí)還規(guī)定，選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問(wèn)題。這些規(guī)定，都包含著協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)。必須嚴(yán)格落實(shí)選舉法，增強(qiáng)候選人的透明度，增進(jìn)選民對(duì)代表候選人的了解，使協(xié)商更加充分。

（二）從形式上看，人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主，主要有征求意見、聽證、專家論證、會(huì)議討論辯論、網(wǎng)議互動(dòng)、座談會(huì)、民主懇談會(huì)、民意調(diào)查等形式。運(yùn)用何種協(xié)商民主形式，主要根據(jù)場(chǎng)合和內(nèi)容來(lái)定。從人大工作中協(xié)商民主發(fā)生的場(chǎng)合來(lái)看，主要有人大代表或常委會(huì)組成人員之間的民主協(xié)商、人大及其常委會(huì)與人民群眾之間的民主協(xié)商。不同的場(chǎng)合，應(yīng)運(yùn)用不同的協(xié)商形式。而不同的內(nèi)容，也應(yīng)運(yùn)用不同的協(xié)商形式，或者綜合運(yùn)用幾種形式。

1.征求意見。這是人大工作中運(yùn)用最多的協(xié)商民主形式。公布法律草案、決定重大事項(xiàng)的事前公告、擬提請(qǐng)人大常委會(huì)任命人員的任前公示等都是征求意見的形式，座談會(huì)、民主懇談會(huì)也是征求意見的重要形式。相比而言，前幾種情形的征求面更廣、公開度更高。

2.聽證。這是人大在立法中、重大事項(xiàng)決定前經(jīng)常采用的協(xié)商民主形式。聽證的程序性強(qiáng)，工作量大。需要舉行聽證的，主要是涉及群眾切身利益或有較大意見分歧的重大問(wèn)題。聽證必須遵循公平、公正、公開的原則。聽證會(huì)前，聽證內(nèi)容和議題事先向社會(huì)公布，選擇部分代表作為陳述人或旁聽人;聽證會(huì)上，陳述人按照發(fā)言順序、時(shí)間等要求，表達(dá)觀點(diǎn)，陳述理由;聽證會(huì)后，工作機(jī)構(gòu)整理出聽證報(bào)告，作為決策的重要參考，并將意見采納情況向陳述人說(shuō)明。

3.專家論證。這是人大工作中涉及專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的重大事項(xiàng)組織專家進(jìn)行論證、評(píng)估而采取的協(xié)商民主形式。比如，在人大立法工作中，委托立法咨詢委員會(huì)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行論證，論證實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)與集體負(fù)責(zé)相結(jié)合，即個(gè)人進(jìn)行具體論證、委員會(huì)集體討論，最后形成的論證意見代表委員會(huì)意見，不同的意見也會(huì)作為參考意見一并提出，供常委會(huì)組成人員審議時(shí)參考。在立法評(píng)估工作中，邀請(qǐng)獨(dú)立于法規(guī)起草單位和執(zhí)法部門之外的專家，發(fā)揮“第三方”的作用，對(duì)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。

4.會(huì)議討論辯論。這是人代會(huì)和常委會(huì)會(huì)議審議采用協(xié)商民主的主要形式。會(huì)議設(shè)置了分代表團(tuán)、分組、聯(lián)組或大會(huì)審議程序，人大代表或常委會(huì)組成人員對(duì)報(bào)告或議案進(jìn)行審議，甚至辯論。早在1956年，周恩來(lái)同志就指出：“將來(lái)在代表大會(huì)上要建立辯論制度。”[9]1988年，彭真同志在六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議聯(lián)組會(huì)上的講話中指出：“過(guò)去人大常委會(huì)開會(huì)，就是全體會(huì)和小組會(huì)，不便充分交換意見。后來(lái)，在實(shí)踐中我們創(chuàng)造了現(xiàn)在這種聯(lián)組會(huì)的形式，便于交流、集中意見，更好地發(fā)揚(yáng)民主，是一種好辦法。聯(lián)組會(huì)上，常委會(huì)委員和各地方、各方面列席的同志都可以就有關(guān)問(wèn)題生動(dòng)活潑、暢所欲言地交換意見，充分展開討論，贊成的，懷疑的，反對(duì)的，都可以簡(jiǎn)單明了地各抒己見，平心靜氣地討論、辯論，把主要問(wèn)題集中討論、辯論清楚，不管是委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、委員，還是列席的同志，誰(shuí)的意見對(duì)，就采納誰(shuí)的意見，最后形成結(jié)論?！盵10]在充分討論、辯論基礎(chǔ)上取得的一致，是“最有力的一致，最有力的團(tuán)結(jié)”。

5.網(wǎng)議互動(dòng)。這是順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的協(xié)商民主形式。網(wǎng)絡(luò)具有傳遞快捷、覆蓋面廣、互動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，打破了時(shí)空限制，是拓展協(xié)商廣度的重要載體。在人大及其常委會(huì)履職過(guò)程中，可選擇與人民群眾密切相關(guān)的問(wèn)題作為議題，由常委會(huì)組成人員、人大代表與網(wǎng)民進(jìn)行直接的對(duì)話、交流，聽取網(wǎng)民的意見和建議，并對(duì)網(wǎng)民的意見和建議進(jìn)行整理，作為決策的參考依據(jù)。

6.民意調(diào)查。這是量化反映公眾態(tài)度傾向而采取的協(xié)商民主形式。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，得出客觀、準(zhǔn)確的民意數(shù)據(jù)，為決策和衡量工作成效提供科學(xué)依據(jù)。

（三）從制度上看，需要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)和程序設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使協(xié)商民主的運(yùn)行真正做到有法可依、有章可循。制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。鄧小平同志總結(jié)我們黨和國(guó)家正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)，深刻地指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[11]

1.防止隨意化。當(dāng)前，協(xié)商民主不同程度地存在著制度化不足的問(wèn)題，由于缺乏必要的程序和步驟，“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，沒(méi)意愿就不協(xié)商”“想與誰(shuí)協(xié)商就與誰(shuí)協(xié)商、不想與誰(shuí)協(xié)商就不與誰(shuí)協(xié)商”“有時(shí)間就多協(xié)商，沒(méi)時(shí)間就少協(xié)商”的現(xiàn)象還有一定的普遍性。只有通過(guò)制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計(jì)，才能使協(xié)商民主這一“柔性民主”真正“硬起來(lái)”，避免因人而異、因事而異、因時(shí)而異。要建立健全協(xié)商民主的實(shí)體性制度和程序性制度，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序，細(xì)化協(xié)商議題的提出、協(xié)商對(duì)象的選擇、協(xié)商活動(dòng)的組織、協(xié)商意見的處理、協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用等。根據(jù)人大的工作實(shí)際，應(yīng)對(duì)立法協(xié)商、人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)情況向社會(huì)公開、擬提請(qǐng)人大常委會(huì)任命人員的任前公示、重大決定事前公告、“參與式預(yù)算”、聽證、論證、旁聽等制定具體的工作制度。民主在于細(xì)節(jié)。協(xié)商民主的制度建設(shè)，要堅(jiān)持能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性、可操作性。比如，聽證制度，不僅要對(duì)聽證的范圍、對(duì)象、程序、聽證結(jié)果的處理等作出規(guī)范，而且對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的具體細(xì)節(jié)都要作出明確規(guī)定。原則上對(duì)涉及群眾切身利益或意見分歧較大的法規(guī)草案、重大決定等必須舉行聽證。確定聽證陳述人，通常將與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的人或組織確定為聽證陳述人。

2.防止表面化。當(dāng)前，協(xié)商工作在某些方面還存在著深度不夠、互動(dòng)不足、審議不深入、協(xié)商不充分的問(wèn)題。比如，常委會(huì)會(huì)議中針對(duì)矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題組織聯(lián)組集中討論、辯論不多;在征求意見中，“只征求不反饋”的現(xiàn)象還有一定的普遍性，這種“單向式”征求意見只能算是初步、淺層的協(xié)商民主。推進(jìn)協(xié)商民主，必須加強(qiáng)相關(guān)制度設(shè)計(jì)和機(jī)制建設(shè)，使協(xié)商民主這一“深度參與的民主”能真正“深下去”，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性。比如，人大及其常委會(huì)會(huì)議要完善以討論為基礎(chǔ)，討論和辯論相結(jié)合的審議制度。特別對(duì)關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局、涉及群眾切身利益的重大問(wèn)題或者各方意見存在較大分歧的矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行辯論，讓大家暢所欲言，在爭(zhēng)鳴中求共識(shí)。征求意見必須建立健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì)在“中國(guó)人大網(wǎng)”上專門開設(shè)了“法律草案征求意見”專題，對(duì)每一部法律草案征求意見的參與人數(shù)和意見條數(shù)都作了匯總。比如，2006年，勞動(dòng)合同法草案公開征求意見，共收到意見191849件，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將其整理成《各地人民群眾對(duì)勞動(dòng)合同法草案的意見》，并舉行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)社會(huì)各界的意見作出了全面回應(yīng)。推進(jìn)協(xié)商民主，就不能怕麻煩。即使對(duì)征求意見這一最普通的民主形式，也必須完善具體工作制度和程序。只有這樣，才能確保民主不浮于表面、不流于形式，保護(hù)和調(diào)動(dòng)公民參與的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

3.防止泛化。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但不能對(duì)協(xié)商民主作簡(jiǎn)單化的理解，有嘩眾取寵之心、無(wú)實(shí)事求是之意，造成“新瓶裝老酒”的現(xiàn)象，甚至將協(xié)商民主當(dāng)作一個(gè)筐，不管沾邊的、不沾邊的，統(tǒng)統(tǒng)都往里面裝。表面上看，這樣似乎豐富了協(xié)商民主的內(nèi)容和形式，其實(shí)會(huì)模糊我們對(duì)協(xié)商民主實(shí)質(zhì)的把握。協(xié)商民主是個(gè)好東西，但協(xié)商民主是有成本的。推進(jìn)協(xié)商民主，既有實(shí)施的成本，其組織本身需要一定的人力、物力、財(cái)力來(lái)支撐;也有行政的成本，特別是將協(xié)商民主的不適當(dāng)運(yùn)用，如事無(wú)巨細(xì)的討論，無(wú)休止的爭(zhēng)論，或無(wú)限制的延伸，必然會(huì)使一些本來(lái)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出的決定，變得議而不決，從而降低行政效率;還隱藏著實(shí)施不好所帶來(lái)負(fù)面影響的成本，如果不顧現(xiàn)實(shí)條件、不切實(shí)際地吊高公眾“胃口”，而實(shí)施中打折扣、走形式，就會(huì)損害人民代表大會(huì)制度的嚴(yán)肅性，對(duì)公信力造成極大的損害。推進(jìn)協(xié)商民主，既要對(duì)其重要性、緊迫性有充分的認(rèn)識(shí)，也要對(duì)其長(zhǎng)期性、復(fù)雜性有足夠的思想準(zhǔn)備。如果不了解民主政治的客觀規(guī)律，不顧社會(huì)歷史條件，超越社會(huì)歷史發(fā)展階段，不切實(shí)際地推行民主，結(jié)果只會(huì)適得其反[12]。因此，推進(jìn)人大工作中協(xié)商民主制度化發(fā)展，必須著眼大局、審時(shí)度勢(shì)，把握好協(xié)商民主的時(shí)機(jī)和速度，選擇好協(xié)商民主的形式和步驟，從一項(xiàng)項(xiàng)具體的工作做起，一步一個(gè)腳印扎實(shí)推進(jìn)，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上建章立制，逐步構(gòu)建起一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的協(xié)商民主制度體系。成熟一些就先推出一些，不可能畢其功于一役。需要強(qiáng)調(diào)的是，人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主，絕不是搞“和稀泥”。比如，監(jiān)督工作中運(yùn)用協(xié)商民主，是指讓公眾參與到人大監(jiān)督中來(lái)，特別是建立健全監(jiān)督公開制度，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性，而不是將協(xié)商民主與監(jiān)督拼湊，搞所謂的“協(xié)商式監(jiān)督”。另外，我們不能以選舉民主去否定協(xié)商民主，也不能以協(xié)商民主去取代選舉民主。就人大工作性質(zhì)、規(guī)律和特點(diǎn)而言，協(xié)商民主是權(quán)力行使過(guò)程中的民主形式，不能脫離人民代表大會(huì)制度的框架。經(jīng)過(guò)協(xié)商之后形成的共識(shí)，最終還需要通過(guò)票決來(lái)完成選舉和決策。

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)一系列的具體制度和運(yùn)行機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)形式民主與實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一、程序民主與實(shí)體民主相聯(lián)系、間接民主與直接民主相結(jié)合、選舉民主與協(xié)商民主相促進(jìn)，充分展現(xiàn)出我國(guó)人民代表大會(huì)制度的巨大優(yōu)勢(shì)，始終保持國(guó)家根本政治制度的生機(jī)活力。

注釋：

[1]劉佳義：《推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，載《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2013年版，第215～216頁(yè)。

[2][5]林尚立：《協(xié)商民主是我國(guó)民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)》，載《求是》2014年第6期。

[3]陳家剛：《協(xié)商民主中的協(xié)商、共識(shí)與合法性》，載《清華法治論衡》2009年第1期。

[4]李君如：《把協(xié)商民主這一重要制度運(yùn)用好》，載《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月11日。

[6]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《江澤民論有中國(guó)特色社會(huì)主義（專題摘編）》，中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第347頁(yè)。

[7]《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社1991年版，第129頁(yè)。

[8]趙棠：《溫嶺市加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的做法及成效》，載《浙江人大信息》2013年第23期。.

[9]《周恩來(lái)選集（下卷）》，人民出版社1984年版，第208頁(yè)。

[10]《彭真文選》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第613頁(yè)。

[11]《鄧小平文選（第二卷）》，人民出版社1994年版，第146頁(yè)。

[12]俞可平：《民主是個(gè)好東西》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2006年12月26日。

（作者分別系浙江省杭州市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究室主任，杭州市人大常委會(huì)研究室綜合調(diào)研處處長(zhǎng)，杭州市人大常委會(huì)研究室綜合調(diào)研處副處長(zhǎng)）