黎堂斌

長三角滬蘇浙皖四省市歷史悠久，地域相連，文化相近，人緣相親，經(jīng)濟(jì)相融。四省市黨委、政府歷來高度重視長三角地區(qū)的交流協(xié)作與共贏發(fā)展，特別是經(jīng)過近十年來的努力，長三角地區(qū)合作碩果累累，已經(jīng)成為提升國家綜合實(shí)力和國際競爭力、帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。2009年，在浙江淳安召開了第一次滬蘇浙人大常委會(huì)主任座談會(huì)，協(xié)商建立了長三角地區(qū)省市人大交流協(xié)作機(jī)制，并隨著形勢的發(fā)展變化，在實(shí)踐中不斷完善、鞏固。這一交流協(xié)作機(jī)制對推動(dòng)長三角地區(qū)法治建設(shè)進(jìn)程，用法治思維解決共同面對的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題，促進(jìn)長三角地區(qū)科學(xué)發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

2014年8月29日，在南京召開了滬蘇浙皖人大常委會(huì)主任座談會(huì)，經(jīng)各方共同努力，座談會(huì)取得了圓滿成功。本文以此次座談會(huì)為例，簡要介紹長三角地區(qū)四省市人大交流協(xié)作的形式、內(nèi)容、成果及經(jīng)驗(yàn)。

一、主要內(nèi)容和成果

此次座談會(huì)，滬蘇浙皖四省市人大圍繞學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)這一主題進(jìn)行了交流和研討。座談會(huì)雖然時(shí)間不長，但主題突出、內(nèi)容豐富，取得了較好的效果。

一是交流了人大領(lǐng)域改革的做法和經(jīng)驗(yàn)

2013年以來，四省市人大貫徹中央和省市委部署，精心謀劃、扎實(shí)推進(jìn)人大領(lǐng)域改革，同時(shí)發(fā)揮人大優(yōu)勢，積極為全面深化改革凝心聚力、保駕護(hù)航，在工作中形成了各自的特色。大家在交流中一致認(rèn)為，地方人大服務(wù)改革發(fā)展大局，要主動(dòng)研究改革中的立法問題，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以立法保障改革的有序推進(jìn)，用立法鞏固改革的實(shí)踐成果。要把深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革作為監(jiān)督重點(diǎn)，綜合運(yùn)用法定監(jiān)督手段，推動(dòng)中央全面深化改革決策部署的貫徹落實(shí)。要圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)和“與時(shí)俱進(jìn)”的總要求，不斷推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好。四省市人大一致同意，繼續(xù)圍繞人大領(lǐng)域改革創(chuàng)新加強(qiáng)工作交流和研討，互相借鑒、啟發(fā)，開拓視野、思路，共同提高謀劃和推進(jìn)改革的能力。

二是就加強(qiáng)區(qū)域環(huán)保立法監(jiān)督工作協(xié)作達(dá)成了共識(shí)

四省市人大就區(qū)域性大氣污染防治和流域性水污染防治進(jìn)行了溝通協(xié)商，達(dá)成了一致意見。一致認(rèn)為，四省市同處長江下游，在全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，面臨著保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共同課題與挑戰(zhàn)，要進(jìn)一步加強(qiáng)在區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法和監(jiān)督工作方面的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)工作。在區(qū)域大氣污染防治立法方面，可先由四省市人大協(xié)商確定若干核心條款，再由各省市結(jié)合本地區(qū)實(shí)際分別起草法規(guī)草案;在太湖水污染防治立法方面，可由四省市人大共同爭取列入國家立法計(jì)劃，并聯(lián)合參與法律草案文本起草工作;在長江水污染防治立法方面，可先由滬蘇皖三省市人大分別制定或修改地方性法規(guī)，對本區(qū)域范圍的相關(guān)防治工作作出規(guī)范，同時(shí)協(xié)調(diào)推動(dòng)全國人大加快國家層面立法步伐;在新安江流域水污染防治立法方面，浙皖兩省人大可以開展聯(lián)合調(diào)研，積極探索立法協(xié)作的形式;在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督協(xié)作方面，可由四省市人大分別組成執(zhí)法檢查組，聯(lián)動(dòng)開展執(zhí)法檢查，推動(dòng)四省市政府建立和落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

三是完善了滬蘇浙皖四省市人大交流協(xié)作機(jī)制

2009年第一次滬蘇浙三省市人大常委會(huì)主任座談會(huì)期間，討論制定了《滬蘇浙人大常委會(huì)主任座談會(huì)制度》。五年來，形勢發(fā)生了新的變化，有必要對原制度進(jìn)行修改完善。本次會(huì)議上經(jīng)過四省市人大討論協(xié)商，通過了修改后的《滬蘇浙皖人大常委會(huì)主任座談會(huì)制度》，進(jìn)一步明確了四省市人大交流協(xié)作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)了長三角人大交流協(xié)作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

二、四省市人大工作亮點(diǎn)

近年來，滬蘇浙皖四省市人大圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，創(chuàng)造性地開展工作，經(jīng)驗(yàn)鮮活、亮點(diǎn)紛呈，充分體現(xiàn)了各地服務(wù)發(fā)展、創(chuàng)新思路、依法履職的智慧，對于相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，進(jìn)一步攜手推動(dòng)長三角地區(qū)人大工作與時(shí)俱進(jìn)具有重要意義。

（一）立法工作方面

上海市人大制定《關(guān)于加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法的規(guī)定》，明確要強(qiáng)化立項(xiàng)聯(lián)合論證，提前介入并組織研究立法中的重大問題，建立征集立法意見采納反饋制度，并要求法規(guī)實(shí)施滿一年后有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行情況進(jìn)行自查。江蘇省人大積極探索開展立法前評估，在愛國衛(wèi)生條例提請表決前，召開由省人大代表、立法專家、煙草經(jīng)營單位、基層執(zhí)法部門以及普通市民等參加的評估論證會(huì)，對專業(yè)性較強(qiáng)、爭議較大的重大問題進(jìn)行評估論證;創(chuàng)新公民有序參與機(jī)制，以自愿報(bào)名的方式，公開邀請社會(huì)公眾參加立法座談會(huì)，并全程向媒體開放。浙江省人大以立法推動(dòng)國家有關(guān)改革試點(diǎn)的決策部署落地生根，制定了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》《關(guān)于保障和促進(jìn)義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)工作的決定》，2014年還將《舟山群島新區(qū)條例》列入立法準(zhǔn)備項(xiàng)目。圍繞全面深化改革涉及的立法問題開展法規(guī)清理工作，發(fā)動(dòng)全省五級人大代表查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法規(guī)條文，確保改革于法有據(jù)、依法進(jìn)行。安徽省人大積極發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，強(qiáng)化立法決策和協(xié)調(diào)，加大人大牽頭起草法規(guī)的力度，換屆以來人大牽頭起草法規(guī)數(shù)超過總數(shù)的70%;擴(kuò)大公眾對立法工作的參與，將法規(guī)草案每一次修改稿及其說明都在網(wǎng)上公布向社會(huì)征求意見，并建立了立法建議反饋和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制;建立政府限期制定法規(guī)配套辦法等制度，要求政府在地方性法規(guī)出臺(tái)后限期制定配套文件，推動(dòng)法規(guī)有效實(shí)施。

（二）監(jiān)督工作方面

關(guān)于專題詢問，為了提高詢問質(zhì)量，上海市人大事先向常委會(huì)全體組成人員征集問題，并明確在詢問過程中列席代表也可以提出問題;江蘇省人大對詢問進(jìn)行全程現(xiàn)場直播，并邀請嘉賓點(diǎn)評，并籌建專題詢問監(jiān)督項(xiàng)目庫，對本屆專題詢問監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行通盤設(shè)計(jì)、有序推進(jìn);浙江省人大在詢問中增設(shè)自由提問、追問等環(huán)節(jié);安徽省人大就專題詢問制定專項(xiàng)法規(guī)，把詢問主體由常委會(huì)組成人員拓展到人大代表，明確規(guī)定“一府兩院”負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)接受詢問，并對詢問重點(diǎn)和答復(fù)事項(xiàng)的跟蹤督辦等作出具體規(guī)定。關(guān)于預(yù)決算審查監(jiān)督，浙江省人大規(guī)定每年選擇兩個(gè)部門，預(yù)算由代表大會(huì)重點(diǎn)審查，決算由常委會(huì)重點(diǎn)審查。突出加強(qiáng)對專項(xiàng)資金使用績效的監(jiān)督，先后對涉農(nóng)、水利等專項(xiàng)資金使用管理情況進(jìn)行審議，重點(diǎn)對資金安排是否合理、投入是否到位以及使用績效是否明顯等情況進(jìn)行監(jiān)督。今后每年還將繼續(xù)選擇一類涉及面廣的專項(xiàng)資金列入常委會(huì)年度工作計(jì)劃，有針對性地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。安徽省人大健全預(yù)算審查及國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，對提高預(yù)算績效、加強(qiáng)國有資本經(jīng)營管理等提出明確要求，推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)省市縣三級預(yù)算信息公開全覆蓋，強(qiáng)化涉企專項(xiàng)資金審核管理，并明確將省屬國有獨(dú)資企業(yè)的國有資本收益收取比例由5%、10%分別提高到10%、15%。關(guān)于滿意度測評，浙江省人大就人大決議決定貫徹落實(shí)情況和審議意見處理情況，在常委會(huì)會(huì)議上由常委會(huì)全體組成人員進(jìn)行滿意度測評。對于一些社會(huì)普遍關(guān)注的民生工作，不斷拓寬滿意度測評范圍，在常委會(huì)全體組成人員進(jìn)行測評的基礎(chǔ)上，同時(shí)向省人大代表征求測評意見。安徽省人大制定了審議專項(xiàng)工作報(bào)告及滿意度測評辦法，建立量化評價(jià)機(jī)制，對測評結(jié)果的運(yùn)用等進(jìn)行了規(guī)范。關(guān)于規(guī)范性文件備案審查，江蘇省人大建立網(wǎng)上受理平臺(tái)，暢通規(guī)范性文件審查建議提出渠道，實(shí)行規(guī)范性文件備案情況核查通報(bào)制度，每年年初對上年報(bào)備情況進(jìn)行核查并予以通報(bào)。安徽省人大對省政府規(guī)章和其他重要規(guī)范性文件、“兩院”執(zhí)行司法解釋的指導(dǎo)性文件，在正式實(shí)施前進(jìn)行主動(dòng)審查。

（三）重大事項(xiàng)決定方面

上海市人大積極落實(shí)“各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告”的要求，健全常委會(huì)要情通報(bào)會(huì)制度。制定《關(guān)于做好要情通報(bào)工作的若干意見》，要求市政府出臺(tái)改革發(fā)展重大舉措或者重要民生政策前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向市人大常委會(huì)通報(bào)，階段性重要工作和重大公共事件處置等情況也應(yīng)及時(shí)通報(bào)，并規(guī)定了通報(bào)的啟動(dòng)程序和出席人員范圍。

（四）任免工作方面

上海市人大制定《關(guān)于加強(qiáng)“兩院”人事任免監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，健全對“兩院”干部的任免監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定對提請常委會(huì)任命的審判、檢察人員，應(yīng)當(dāng)在人大官方網(wǎng)站上進(jìn)行公示，并由市人大內(nèi)司委和常委會(huì)人事代表工委上門了解擬任命人員的推薦、考核和公示情況，加強(qiáng)任前審查。安徽省人大制定《關(guān)于省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院工作人員任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定》，明確任前審查按照初步審查、法律知識(shí)考試、省人大常委會(huì)主任會(huì)議聽取匯報(bào)、提請省人大常委會(huì)會(huì)議審議等程序進(jìn)行。在任后監(jiān)督方面，省政府秘書長以及組成部門主要負(fù)責(zé)人，省法院副院長、審判委員會(huì)委員，省檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員，每年應(yīng)當(dāng)向省人大常委會(huì)書面述職;經(jīng)主任會(huì)議研究，也可以在省人大常委會(huì)會(huì)議上口頭述職。其他法官、檢察官每五年至少應(yīng)向省人大常委會(huì)書面述職一次。

（五）代表工作方面

上海市人大改進(jìn)“代表進(jìn)社區(qū)”工作，組織人大代表聚焦熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，走進(jìn)社區(qū)聽取群眾意見。江蘇省人大制定規(guī)定，要求常委會(huì)組成人員與3～5名基層省人大代表保持經(jīng)常聯(lián)系，常委會(huì)組成人員到基層必訪當(dāng)?shù)厥∪舜蟠?完善直接選舉的代表向選民述職、探索間接選舉的代表向原選舉單位報(bào)告履職情況的辦法。浙江省人大不定期開展代表主題活動(dòng)，發(fā)動(dòng)全省各級人大代表圍繞省委重大決策部署，積極反映群眾在生產(chǎn)生活中的實(shí)際問題，踴躍獻(xiàn)言獻(xiàn)策。開展人大代表結(jié)構(gòu)和代表性問題課題研究，對連任代表建議人選的推薦機(jī)制進(jìn)行初步分析，提出建立人大代表評價(jià)體系的設(shè)想，并盡可能地爭取在省委的支持下推動(dòng)實(shí)施。安徽省人大在人大官方網(wǎng)站開設(shè)“代表問政”互動(dòng)平臺(tái)，由省人大代表網(wǎng)上提問，要求“一府兩院”必須兩周內(nèi)在網(wǎng)上給出答復(fù)，并選擇有關(guān)熱點(diǎn)難點(diǎn)問答在新聞媒體上刊登，由電視臺(tái)圍繞有關(guān)話題制作問、答雙方現(xiàn)場互動(dòng)交流節(jié)目。

（六）自身建設(shè)方面

上海市人大加強(qiáng)對人大監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督工作的計(jì)劃性和組織程度，在辦公廳增設(shè)“監(jiān)督協(xié)調(diào)處”，主要負(fù)責(zé)年度監(jiān)督計(jì)劃的編制、綜合性監(jiān)督項(xiàng)目和重大突發(fā)事件監(jiān)督工作的組織、年度監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施中重要環(huán)節(jié)的服務(wù)、監(jiān)督信息公開以及有關(guān)協(xié)調(diào)工作。江蘇省人大加強(qiáng)人大理論研究和宣傳工作，建立新聞發(fā)言人制度，在全國省級人大中首家開通政務(wù)微信。安徽省人大積極推進(jìn)常委會(huì)委員專職化，換屆后常委會(huì)專職委員比例達(dá)50%，其中人大機(jī)關(guān)干部擔(dān)任常委會(huì)委員的有12人，比上一屆增加5人;推動(dòng)市縣兩級人大常委會(huì)主任專設(shè)問題全部得到了解決;決定用3年時(shí)間對全體省人大代表、縣級以上人大常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)干部進(jìn)行全員輪訓(xùn)，并作為主體班納入省委黨校培訓(xùn)計(jì)劃。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，與地方行政機(jī)關(guān)間交流協(xié)作相比，地方人大間交流協(xié)作規(guī)格更高、權(quán)威性更強(qiáng)、代表性更廣。特別是隨著依法治國進(jìn)程的加快，人大在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)中的作用日益凸顯，地方人大間交流協(xié)作將成為一種必然。

（一）四省市人大交流協(xié)作是長三角總體交流協(xié)作機(jī)制的一個(gè)重要組成部分

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大潮中，加強(qiáng)區(qū)域交流協(xié)作已成為各地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。近年來，國家高度重視長三角地區(qū)一體化發(fā)展，作出了重要戰(zhàn)略部署，出臺(tái)了針對性的政策措施，為滬蘇浙皖四省市發(fā)展帶來了新的重大機(jī)遇。四省市人大從全局和戰(zhàn)略高度深刻認(rèn)識(shí)自身的責(zé)任和使命，加強(qiáng)相互間交流協(xié)作，對于將地區(qū)政府層面的交流協(xié)作進(jìn)一步上升到法治高度，由主要靠行政手段轉(zhuǎn)向行政和法治手段并用，深入貫徹依法治國方略、建設(shè)法治先行區(qū)具有重要意義。只有切實(shí)增強(qiáng)大局觀念、共贏意識(shí)，主動(dòng)圍繞地區(qū)發(fā)展大局，充分運(yùn)用法治思維來行使職權(quán)，不斷在推動(dòng)形成四省市相互配合的施政理念、相互協(xié)調(diào)的規(guī)章制度、相互協(xié)作的管理機(jī)制等方面下工夫，才能為推動(dòng)長三角地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出人大應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（二）選準(zhǔn)共同關(guān)注度高的課題是提高長三角人大交流協(xié)作成效的重要基礎(chǔ)

長三角地區(qū)共享一片天，同飲一江（湖）水，在全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，四省市面臨著保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的共同課題與挑戰(zhàn)。治水、治氣都是長期的、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，2011年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了長江中下游流域水污染防治五年規(guī)劃，2014年由四省市和國家八部委共同構(gòu)建的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制也正式啟動(dòng)。四省市人大順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，圍繞長三角地區(qū)共同發(fā)展大局，審時(shí)度勢、精準(zhǔn)發(fā)力，以治水、治氣為抓手，加強(qiáng)在區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法和監(jiān)督工作方面的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，較好地推動(dòng)了長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)工作，也為長三角地區(qū)人大交流協(xié)作取得成效奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著長三角一體化進(jìn)程的加快，區(qū)域共同事務(wù)會(huì)越來越多，人大間交流協(xié)作應(yīng)切實(shí)將基調(diào)從單純交流探討工作轉(zhuǎn)移到區(qū)域事務(wù)治理上來，用前瞻眼光看待發(fā)展，用法治思維處理問題，為解決區(qū)域共性問題找到一致、可操作的法治手段，在法治軌道上更好推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立科學(xué)的機(jī)制和載體是長三角人大交流協(xié)作健康運(yùn)行的重要保障

目前，從全國來看，區(qū)域人大交流協(xié)作有組織、有計(jì)劃的少，多數(shù)都是松散型、自發(fā)的行為，常因領(lǐng)導(dǎo)之間工作關(guān)系和人際關(guān)系而發(fā)生變化，有很大的隨意性。缺乏規(guī)范化、制度化的交流協(xié)作方式，最終會(huì)導(dǎo)致交流協(xié)作隨時(shí)擱淺，甚至夭折，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。長三角地區(qū)人大交流協(xié)作，自2009年在第一次人大常委會(huì)主任座談會(huì)上初步建立交流協(xié)作制度以來，雖然中間因黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)這一共同面對的階段性事務(wù)有所耽擱，但總體上還是處在不斷探索、逐步完善的過程中。特別是順應(yīng)長三角地區(qū)城市范圍擴(kuò)大的形勢，在協(xié)商基礎(chǔ)上較快地將人大交流協(xié)作范圍由滬蘇浙三省市擴(kuò)展到滬蘇浙皖四省市，為更好交流協(xié)作邁出了堅(jiān)實(shí)一步。2014年的人大常委會(huì)主任座談會(huì)，在總結(jié)過去幾年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重新修訂完善交流協(xié)作制度，為進(jìn)一步持續(xù)、機(jī)制化地進(jìn)行交流協(xié)作開創(chuàng)了新起點(diǎn)，也提供了重要保障。在各方努力下，最終將會(huì)建立起長三角地區(qū)人大間統(tǒng)一、規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不但能協(xié)調(diào)本地的事務(wù)，也能夠在相互間起到監(jiān)督制約作用，逐漸形成“協(xié)作—監(jiān)督—協(xié)作”良性循環(huán)機(jī)制，真正在區(qū)域地方事務(wù)中更好發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

（作者單位：江蘇省人大常委會(huì)辦公廳綜合處）