賈 鼎

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、研究背景與問題的提出

近二十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量也躍居到世界第二的水平。在如此短的時(shí)間內(nèi)取得如此快速的發(fā)展讓世人矚目，但隨之產(chǎn)生的問題也無(wú)法回避。傳統(tǒng)粗獷的發(fā)展方式使環(huán)境問題嚴(yán)峻地?cái)[在了我們的面前。嚴(yán)格意義上講，我國(guó)的環(huán)境問題并非近些年才出現(xiàn)，而是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在完成階段性使命后已逐漸表現(xiàn)出不適，并于20世紀(jì)70年代開始凸顯。特別是我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境污染高發(fā)期，而由環(huán)境污染問題引發(fā)的群體事件近些年在全國(guó)各地也開始大量涌現(xiàn)。

2008年6月30日，云南麗江市華坪縣政府根據(jù)節(jié)能減排要求，關(guān)閉了高源建材有限公司因技術(shù)落后而應(yīng)淘汰的立窯生產(chǎn)線。7月下旬，高源建材有限公司與華坪縣定華能源有限公司協(xié)商企業(yè)轉(zhuǎn)讓事宜，群眾得知此事后，擔(dān)心原高源建材公司業(yè)主在經(jīng)營(yíng)期間向他們承諾解決的環(huán)境、水源污染等問題得不到解決，遂圍堵高源建材有限公司大門，要求解決勞務(wù)用工、飲用水、污染補(bǔ)償費(fèi)等問題，由此引發(fā)嚴(yán)重群體性事件。2009年廣州番禺?dāng)?shù)百群眾聚集城管委門前，手舉白紙黑字標(biāo)語(yǔ)，抗議垃圾焚燒項(xiàng)目，并聲稱不要被代表，要求攻破利益集團(tuán)。2011年8月14日大連市發(fā)生了民眾針對(duì)二甲苯（化工業(yè)簡(jiǎn)寫PX）化學(xué)污染工程項(xiàng)目的抗議運(yùn)動(dòng)。此事件參與人數(shù)已突破中國(guó)近年來(lái)相似事件的最大規(guī)模。該事件促使中共大連市委和大連市人民政府于當(dāng)天作出將福佳大化PX項(xiàng)目立即停產(chǎn)并搬遷的決定。2011年9月15日至17日，海寧市袁花鎮(zhèn)紅曉村部分村民因環(huán)境污染問題，連續(xù)三個(gè)晚上在浙江晶科能源公司門口聚集。事件發(fā)生后，海寧市委、市政府高度重視，浙江省、嘉興市領(lǐng)導(dǎo)緊急指示，迅速組織力量進(jìn)行處置。2011年，華電豐盛發(fā)電項(xiàng)目正處于前期論證階段，當(dāng)?shù)夭糠秩罕姄?dān)心該項(xiàng)目建成后對(duì)環(huán)境造成污染，開始在海門鎮(zhèn)政府聚集，之后又前往深汕高速公路海門收費(fèi)站聚集，阻止車輛進(jìn)出，造成高速公路海門路段堵塞。

從上述資料回溯中可以看出，近些年有關(guān)環(huán)境保護(hù)的事件頻繁發(fā)生，其所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果越加嚴(yán)重，這就隨之產(chǎn)生了一系列問題：為什么一個(gè)原本為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，解決居民就業(yè)的項(xiàng)目上馬最終會(huì)演變成為抗議、示威活動(dòng)甚至最終導(dǎo)致暴力沖突事件的發(fā)生？這些事件為什么都會(huì)有相似的行為演繹過程？這些事件的背后究竟隱藏著一個(gè)怎樣的群體事件觸發(fā)機(jī)制？本文希望對(duì)以上問題試作解釋。

二、環(huán)境治理中群體事件發(fā)生的理論基礎(chǔ)與假設(shè)的提出

解釋環(huán)境治理問題中群體行為的演化過程和發(fā)生機(jī)制是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，很難用一種理論以述之，它是多種影響因素相互作用的結(jié)果。所以解釋過程的辨析要尋求多視角理論的整合。

（1）委托——代理理論。委托——代理理論認(rèn)為“當(dāng)經(jīng)濟(jì)交易雙方就交易內(nèi)容達(dá)成一項(xiàng)契約后，委托人與代理人便以該契約為基礎(chǔ)結(jié)成了特定的委托——代理關(guān)系，代理人因此承擔(dān)了在約定前提下為委托人提供服務(wù)的契約責(zé)任”。[1](p33)但是在委托代理過程中產(chǎn)生的諸多問題導(dǎo)致代理人承諾的責(zé)任往往難以得到完全兌現(xiàn)。因?yàn)樵诿恳粚游写黻P(guān)系中，委托人和代理人都存在著信息不對(duì)稱的情況，“代理人往往會(huì)采取逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的方式，在委托代理關(guān)系中去減損最初的承諾，推卸應(yīng)付的責(zé)任或是謀取更多的利益”。[2](p410-443)

委托——代理理論經(jīng)常被用于解釋政府行為，其行為主體的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)雖然一直遭受詬病，以一種邊緣姿態(tài)發(fā)展，但其理論對(duì)于微觀層面的現(xiàn)實(shí)卻具有很強(qiáng)的解釋力。委托——代理關(guān)系是一種契約關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府使用公共權(quán)力的前提必須是發(fā)揮保護(hù)公民權(quán)利的作用，承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任。但是由于信息不對(duì)稱情況的存在，作為委托人的公眾無(wú)法確切地知曉政府運(yùn)行中的信息、知識(shí)、能力等要素。同時(shí)，由于技術(shù)上的制約，隨機(jī)因素的干擾以及成本方面的考慮，公眾也不能對(duì)政府的工作行為如努力程度、有無(wú)機(jī)會(huì)主義等做法進(jìn)行全面的監(jiān)督。而“代理問題的產(chǎn)生是源于信息不對(duì)稱，而不當(dāng)?shù)奈写黻P(guān)系又加劇了委托代理中的信息不對(duì)稱”。[3](p403)此時(shí)作為個(gè)體經(jīng)濟(jì)人的政府，在公共利益和自身利益的選擇中，必然傾向于后者。在公共責(zé)任和個(gè)體責(zé)任的推卸中則選擇了前者。因?yàn)樵诠仓卫碇袥]有任何“看不見的手自動(dòng)地促使個(gè)人行為來(lái)服從公共利益”。[4](p216)

因此本文提出假設(shè)1：信息不對(duì)稱的程度越高，環(huán)保事件發(fā)生的可能性越高。

（2）利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者最初是作為公司治理的一組概念1965年由斯坦福研究所提出，其挑戰(zhàn)的是傳統(tǒng)股東至上理念。但到了20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)的多元化、政治民主化進(jìn)程不斷深入，民眾參與決策的情緒不斷高漲，公眾對(duì)于自己享有的權(quán)利和應(yīng)該行使的權(quán)力更加重視，由此利益相關(guān)者作為公眾參與政府治理的一種趨勢(shì)進(jìn)入了公共政策領(lǐng)域，成為了解釋公眾參與與公共決策的重要理論基礎(chǔ)。最早把這一概念引入公共政策領(lǐng)域的是韋唐，他認(rèn)為利益相關(guān)者包括的范圍有決策者、不同政見者、主管官員、中介機(jī)構(gòu)、公眾等。而在具體環(huán)境決策情境中，利益相關(guān)者是指所有被環(huán)境政策影響的人，這些人都應(yīng)該有機(jī)會(huì)參與到環(huán)境決策中來(lái)。這種影響不僅包括身體和健康方面的影響，還要包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的影響。而通過利益相關(guān)者的參與可以增強(qiáng)參與者與參與者之間，參與者與專家之間互動(dòng)知識(shí)的產(chǎn)生，并且會(huì)提升使用這種知識(shí)的能力。[5](p175-192)同時(shí)這種參與過程也是社會(huì)信任建立的過程，在參與者中間建立共同的基礎(chǔ)和信任需要其相互學(xué)習(xí)欣賞對(duì)方觀點(diǎn)的合理性，而參與的進(jìn)程也將改變敵對(duì)關(guān)系，并幫助參與者找到一起工作的新方式。[6](p39)通過把公眾的利益和所關(guān)心的事項(xiàng)最大限度地納入考慮范圍，可以使項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段包含更多的想法和觀點(diǎn)來(lái)滿足相關(guān)區(qū)域公眾的要求，從而使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。[7](p259-275)

因此文章提出假設(shè)2：利益相關(guān)者的參與決策程度越低，環(huán)保事件發(fā)生的可能性越高。

（3）行為理論。勒龐的非理性感染理論認(rèn)為作為個(gè)體的人雖然各不相同，但一般都是有理性、有教養(yǎng)和負(fù)責(zé)任的。但一旦聚合在一起，隨著聚眾規(guī)模的逐級(jí)增大，他們之間就很可能相互影響，并最終導(dǎo)致原本不相同的個(gè)體在思維和行為方式上趨于一致，變得愈發(fā)非理性（irrational）。也就是“個(gè)人一旦進(jìn)入集體狀態(tài)，集體情感馬上會(huì)在個(gè)體之間相互傳播”。[8](p35)在勒龐的理論中，從眾、暗示、傳染、匿名等心理特征是交織在一起的：大量人群集合在一起，人們保持著高密度的接觸，個(gè)體通常處于亢奮、激動(dòng)的狀態(tài)，使得他們失去了理智的分析判斷能力，呈現(xiàn)出一種趨同和從眾的狀態(tài)。[9](p11-14)在這種高亢、興奮甚至帶有野蠻色彩的情景下，個(gè)人具有很強(qiáng)的“被暗示性”，周圍人的話語(yǔ)、表情、動(dòng)作乃至現(xiàn)場(chǎng)的氛圍，對(duì)個(gè)人都會(huì)成為有力的暗示刺激，并且這種暗示會(huì)使得觀念、情緒和行為以異常的速度在人群中傳染開來(lái)。經(jīng)過這種從眾、匿名、暗示和感染的綜合作用，一種情緒或觀點(diǎn)會(huì)迅速支配整個(gè)人群，并迅速引發(fā)整個(gè)人群的激烈行動(dòng)。

在科爾曼的控制轉(zhuǎn)讓理論中，他認(rèn)為在正常情況下每個(gè)人都控制著自己的行動(dòng)，而在集合行為中，人們已經(jīng)將控制自身行動(dòng)的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給他人。轉(zhuǎn)讓行動(dòng)的控制權(quán)并不一定會(huì)導(dǎo)致混亂，但接受行動(dòng)控制權(quán)的一方如果無(wú)法控制形勢(shì)，或者在一定的情景中扮演著加劇形勢(shì)混亂的角色，那么最終會(huì)導(dǎo)致一種群體性行為。該理論從行動(dòng)者角度理解集體行為，如恐慌或動(dòng)亂，是因?yàn)槠涑蓡T把對(duì)于自身行動(dòng)的控制已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給他人，群體成員在轉(zhuǎn)讓控制時(shí)，涉及的內(nèi)容不同，轉(zhuǎn)讓的程度也有所不同。在群體內(nèi)部，大多數(shù)成員轉(zhuǎn)讓控制并非必然導(dǎo)致恐慌或聚眾生事，也可能導(dǎo)致某種秩序井然的活動(dòng)，究竟出現(xiàn)哪種情況，取決于處于哪一種集體行為的情境中。但是在充滿敵愾的群體行為中，當(dāng)具有共識(shí)的成員數(shù)量增多時(shí)，每個(gè)成員都意識(shí)到控制自己行為的舊有規(guī)范對(duì)自己目前的行動(dòng)已失去控制力，此時(shí)眾多成員對(duì)某一成員行動(dòng)的肯定，會(huì)增加其行動(dòng)的勇氣，并使其擺脫原有權(quán)威或規(guī)范的控制，成為扮演加劇混亂的角色。在充滿敵對(duì)的群體中，個(gè)人采取行動(dòng)的收益是參與行動(dòng)成員數(shù)量的函數(shù)。

圖1顯示了收益作為參與行動(dòng)成員數(shù)量函數(shù)的特殊模式。從圖中可以看出，盡管收益與數(shù)量成正比，但收益的起點(diǎn)低于零。N代表的是相當(dāng)?shù)呐R界值，如參與行動(dòng)的成員數(shù)量大于N，參與行動(dòng)便會(huì)收益。在充滿敵愾的行為出現(xiàn)時(shí)，個(gè)別成員首先采取行動(dòng)不僅影響他人的行動(dòng)，而且通過影響他人，最終對(duì)自身的利益也會(huì)產(chǎn)生影響，所以在此種行為中理性的行動(dòng)者不僅是以他人行動(dòng)為依據(jù)決定自己的行動(dòng)，而且包括盡量勸說(shuō)他人參與行動(dòng)。

圖1

雖然勒龐的感染理論和科爾曼的控制轉(zhuǎn)讓理論分別從個(gè)體非理性假設(shè)和個(gè)體理性人假設(shè)出發(fā)解釋集合行為的發(fā)生，但其理論有一個(gè)共同點(diǎn)就是隨著參與人數(shù)的增多，爆發(fā)集合行為的可能性也隨之增加。

因此文章提出假設(shè)3：參與的人數(shù)越多，環(huán)保事件發(fā)生的可能性越高。

三、基于公眾參與視角的環(huán)境治理中群體事件發(fā)生的邏輯演繹

近年來(lái)，各地因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的群體性事件呈增長(zhǎng)之勢(shì)。這些事件背后，都存在地方政府、企業(yè)與居民之間無(wú)法互信和缺乏溝通的問題。目前，環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件數(shù)量上升很快，而且對(duì)抗程度也越來(lái)越高。

環(huán)保事件形成如此的演繹路徑究其原因，首先是長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境治理一直是政府主導(dǎo)型，公眾的參與也是依賴于政府的被動(dòng)參與。在這樣一種環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，政府擁有的權(quán)力越大，即政府對(duì)于整個(gè)環(huán)境治理的決策權(quán)力越大，政府承擔(dān)的決策責(zé)任也就越大。這種責(zé)任的追究表現(xiàn)出來(lái)的不僅是上級(jí)職能部門對(duì)于隸屬部門的責(zé)任追究，而且更多的是當(dāng)?shù)毓妼?duì)于政府決策責(zé)任的追究。因?yàn)樵谝哉疄橹鲗?dǎo)，甚至是壟斷的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，公眾由于參與渠道的匱乏，不可能了解整個(gè)項(xiàng)目的全面信息，地方政府與當(dāng)?shù)鼐用裎写黻P(guān)系中存在著信息不對(duì)稱，如果地方政府在此類項(xiàng)目上馬的決策中沒有納入公眾參與的環(huán)節(jié)，必然會(huì)為以后項(xiàng)目的實(shí)施埋下隱患。在這當(dāng)中政府和公眾存在一種博弈關(guān)系，政府對(duì)于有關(guān)環(huán)保問題采取“不公開”或者“公開”兩種策略，公眾也表現(xiàn)為“參與”和“不參與”兩種策略。為簡(jiǎn)化博弈過程，假設(shè)博弈的前提是完全信息靜態(tài)博弈，那么雙方最終的得分矩陣如圖所示：其中，a為政府在涉及公共利益的決策中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本（也是公眾參與的利益集合），c為公眾參與所需支付的成本，f為封閉決策的情況下，環(huán)保問題曝光后公眾從此事件中得到的補(bǔ)償。

該博弈期望的均衡分析為:

（a-c+f）+（a-c）-（0+a）=a+f-2a，（-a-c+0）-（-a-a）=a-f

情況 1，當(dāng) c＜a+f＜2c，a＞f時(shí)，（a-c+f）+（a-c）＜0+a，-a-f+0＞-a-a，期望均衡為（不參與，公開）。

情況 2，當(dāng) c＜a+f＜2c，a＜f時(shí)，（a-c+f）+（a-c）＜0+a，-a-f+0＜-a-a，期望均衡為（不參與，不公開）。

情況 3，當(dāng) a+f＞2c，a＞f時(shí)，（a-c+f）+（a-c）＞0+a，-a-f+0＞-a-a，期望均衡為（參與，不公開）。

情況 4，當(dāng) a+f＞2c，a＜f時(shí)，（a-c+f）+（a-c）＞0+a，-a-f+0＜-a-a，期望均衡為（參與，公開）。

當(dāng)a+f≤c時(shí)，純Nash均衡為（不參與，不公開）。當(dāng)a+f＞c時(shí)，沒有純Nash均衡，混合Nash均衡為[（a/a+f,f/a+f），（c/a+f,a+f-c/a+f）]。

由此可見，參與成本越高，政府選擇封閉信息的可能性越大；政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本和事件曝光后公眾應(yīng)得到補(bǔ)償越多時(shí)，政府封閉消息可能性越小。這是因?yàn)檫@些事件涉及公共利益的體量巨大，公眾參與概率也大大增加，政府封閉決策所需支付的成本加大，故而封閉決策的概率減少。

以這些年經(jīng)常成為矛盾匯聚點(diǎn)的PX項(xiàng)目為例，很多地方政府在此項(xiàng)目的上馬過程中（初衷除了追求地方的GDP數(shù)據(jù)指標(biāo)外，主觀意愿應(yīng)該說(shuō)都是好的），公眾可獲悉的途徑較少，即此類項(xiàng)目如果政府沒有公開決策，公眾一般情況下很少知曉項(xiàng)目的實(shí)施與進(jìn)展情況，加之本身社會(huì)就是以虛擬狀態(tài)存在，個(gè)體之間行動(dòng)分散，很難保持共同的關(guān)注點(diǎn)，所以這類項(xiàng)目公眾的參與成本很高。而此類項(xiàng)目上馬前肯定經(jīng)過科研機(jī)構(gòu)驗(yàn)證和相關(guān)部門的批準(zhǔn)，雖然存在風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率極低。當(dāng)一個(gè)對(duì)環(huán)境可能造成嚴(yán)重污染的項(xiàng)目乘以一個(gè)很低的概率系數(shù)時(shí)，結(jié)果是這種污染所造成的影響很小，也就是政府所要承擔(dān)的成本很低。并且項(xiàng)目涉及影響區(qū)域在目前的標(biāo)準(zhǔn)下也很難準(zhǔn)確劃定，也即項(xiàng)目被媒體曝光后，公眾也難以尋求利益補(bǔ)償機(jī)制。所以在項(xiàng)目上馬過程中，政府很容易傾向于排除公眾參與決策這一重要環(huán)節(jié)，但這一行為的結(jié)果也最終使得決策缺少了合法性。如大連的PX項(xiàng)目在進(jìn)入公眾視野的前一年就已經(jīng)投入生產(chǎn)并試運(yùn)行，而其卻是以臺(tái)風(fēng)導(dǎo)致的潰壩而可能引發(fā)有毒化學(xué)品的泄漏的方式真正進(jìn)入公眾的視野。公眾因此更有理由質(zhì)疑福佳大化的儲(chǔ)罐內(nèi)不僅儲(chǔ)藏著有毒化學(xué)品，還隱含著其他不為人知的秘密。在這一事件中，事前公眾并不知曉，事后公眾也沒有在第一時(shí)間內(nèi)得到完整真實(shí)的信息，而最終導(dǎo)致了次日的人民廣場(chǎng)萬(wàn)人抗議。

其次，行動(dòng)者的行為方式是解釋群體行為的一個(gè)重要途徑。從中國(guó)當(dāng)前公眾參與環(huán)境治理決策的事件來(lái)看，公眾更多地不是以個(gè)體或者自然人的身份來(lái)參與，而是以聚眾、游行、示威的方式表達(dá)其利益訴求，也即個(gè)體的參與經(jīng)常以非理性的方式出現(xiàn)。正像勒龐所提出的非理性感染理論所描述的情況，個(gè)體參與者成為群體中的一員時(shí)，其獨(dú)立的價(jià)值判斷已不存在，非常容易受到其他人的情緒和行為的暗示和影響。如發(fā)生在2011年的什邡鉬銅事件。

2011年6月29日，預(yù)計(jì)總投資104億元、年產(chǎn)值500億元的宏達(dá)集團(tuán)鉬銅多金屬資源深加工項(xiàng)目，在四川什邡破土動(dòng)工。據(jù)介紹，該項(xiàng)目是汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建重點(diǎn)項(xiàng)目、四川省特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目和四川省“十二五發(fā)展規(guī)劃”重點(diǎn)項(xiàng)目。但是該項(xiàng)目的啟動(dòng)很快成為了一個(gè)導(dǎo)火索，由于當(dāng)?shù)毓姄?dān)心鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目可能引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，遂開始到什邡市委、市政府聚集。

在7月1日晚，有數(shù)百名中學(xué)生開始出現(xiàn)在什邡市委門口請(qǐng)?jiān)?。?月2日上午，陸續(xù)有市民到什邡市委、市政府門口聚集，反對(duì)鉬銅項(xiàng)目建設(shè)。少數(shù)市民情緒激動(dòng)，強(qiáng)行沖破警戒線，進(jìn)入市委機(jī)關(guān)。經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)及現(xiàn)場(chǎng)工作人員耐心疏導(dǎo)，多數(shù)圍觀市民相繼離開，但仍有少數(shù)市民繼續(xù)聚集擁堵。

事件轉(zhuǎn)折點(diǎn)在下午13時(shí)30分左右，現(xiàn)場(chǎng)圍觀人群逐步增多，一些人的過激行為開始感染和影響周圍人群，部分市民開始強(qiáng)行沖擊市委機(jī)關(guān)大門，并伴有暴力行為，警民之間的對(duì)抗也逐漸升級(jí)，最終造成公物受損，多人受傷的情況。

從事件的發(fā)展過程看，在最初事態(tài)發(fā)展的初期，部分群眾只是以請(qǐng)?jiān)傅姆绞皆谡T口聚集，隨著人數(shù)這一重要變量的增多，公眾表達(dá)意愿的方式逐漸發(fā)生變化，開始經(jīng)歷請(qǐng)?jiān)浮⒕奂?、示威、聚眾、沖擊過程的轉(zhuǎn)換。

在公眾表達(dá)意愿的方式轉(zhuǎn)變過程中，一些人已經(jīng)把自己行動(dòng)的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓了出去，而掌握控制權(quán)的人正在扮演著擾亂公共秩序的角色。當(dāng)一個(gè)社會(huì)中各種成分缺乏有組織的集團(tuán)充分代表自己的利益時(shí)，一個(gè)偶然的事件或一個(gè)領(lǐng)袖的出現(xiàn)都有可能觸發(fā)人們蓄積著的不滿，并會(huì)以難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)。[10](p119-125)從事件中可以看到，隨著集體行為中人數(shù)的不斷增加，集體行為演變?yōu)槿后w性事件的可能性不斷加大。并且隨著群體集合密度的加大，身處其中的個(gè)體極易受到感染，個(gè)體的行動(dòng)和思維方式開始趨同，并表現(xiàn)出感性化的特征。此時(shí)眾多成員對(duì)某一成員行為的肯定，會(huì)增加其行動(dòng)的勇氣，而這些成員也逐漸成為其他成員行動(dòng)控制權(quán)利的接受者。群體行為就在這種自我行動(dòng)者和他我行動(dòng)者的互相強(qiáng)化過程中不斷演繹著。當(dāng)然在這一過程中，另一個(gè)主要變量政府危機(jī)處理能力也起著關(guān)鍵的作用。雖然鉬銅事件是以政府叫停項(xiàng)目，順應(yīng)民意收?qǐng)?。但整個(gè)事發(fā)過程中，一些官員在應(yīng)急管理時(shí)處理問題的能力，也易讓公眾產(chǎn)生質(zhì)疑。無(wú)論是浙江“海寧事件”，還是四川“什邡事件”，當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)外披露或公布有關(guān)事件信息時(shí)，幾乎都能看到所謂“不明真相的群眾”被“一小撮別有用心的人”蒙蔽迷惑、挑唆和煽動(dòng)這樣的事件定性，而政府工作透明度過低、重大決策排斥公民參與以及在事件發(fā)生過程中官員處理危機(jī)能力的問題卻常常被人忽視。

再次，真實(shí)的利益相關(guān)者是否能夠進(jìn)入決策系統(tǒng)對(duì)于一項(xiàng)政策的合法性將會(huì)產(chǎn)生決定性影響。我們可以以大港市民反對(duì)“綠色”化工項(xiàng)目事件為例進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。在2012年的4月3日-13日，一場(chǎng)以“散步”為形式的環(huán)境抗議行動(dòng)，在天津市濱海新區(qū)下轄的大港區(qū)持續(xù)進(jìn)行。少部分居民在4月3日的開工儀式上即進(jìn)行抗議。在隨后的十余天里，抗議人數(shù)日漸增多，4月13日達(dá)到高潮，至少數(shù)千人參與“散步”。此項(xiàng)行動(dòng)的目的就是要抗議中沙石化有限公司旗下的聚碳酸酯（英文縮寫PC）項(xiàng)目開工。雖然此項(xiàng)目建成投產(chǎn)將會(huì)使其成為國(guó)內(nèi)最大和世界非光氣法規(guī)模最大的PC裝置，并且為當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)提供更多的機(jī)會(huì)，但當(dāng)?shù)鼐用窀P(guān)心的是環(huán)境權(quán)益可能遭受到的損害。雖然多位環(huán)境專家指出，相比PX（對(duì)二甲苯）、垃圾焚燒廠等項(xiàng)目，PC項(xiàng)目污染小得多；并且非光氣法生產(chǎn)PC，更是業(yè)界公認(rèn)的綠色生產(chǎn)方式。專家認(rèn)為只要環(huán)境設(shè)施到位，措施得當(dāng)，污染便可控。專家的確認(rèn)提供了科學(xué)的依據(jù)，但任何具有合法性的決策不只是建立在科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)之上，政策的程序正義可能具備更重要的意義，因?yàn)樗且豁?xiàng)政策能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵。而在政策合法性的必要條件中恰恰缺少了與該項(xiàng)目實(shí)施有直接利益關(guān)系的公眾選擇（該項(xiàng)目最為關(guān)鍵的環(huán)評(píng)和安全測(cè)評(píng)是在未告知當(dāng)?shù)鼐用竦那闆r下進(jìn)行的）。在沒有充分考慮真實(shí)利益相關(guān)者的知情權(quán)情況下，具有很大潛力的項(xiàng)目在實(shí)施的過程中遇到居民的抵制也是不難想象的。發(fā)生在大港的這次事件，實(shí)則也是一場(chǎng)典型的鄰避運(yùn)動(dòng)，居民的訴求通常是“別建在我家后院”（Not in my back yard）。但充分的公眾參與和公正的環(huán)境評(píng)價(jià)才是所有國(guó)家和地區(qū)解決鄰避問題的關(guān)鍵。而此類封閉決策，事后公布的方式在現(xiàn)代公民意識(shí)不斷成長(zhǎng)的情況下只會(huì)使問題變得更加復(fù)雜。

從上文的論述中我們可以看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境問題的普遍化和復(fù)雜化意味著政府不可能單獨(dú)依靠自己獨(dú)立的力量完成這一重大問題，它需要來(lái)自政府、企業(yè)、第三部門和公眾各種力量的支持與參與。特別是近年來(lái)，民眾環(huán)境保護(hù)和自身維權(quán)意識(shí)不斷高漲，要求參與決策與環(huán)境治理的呼聲不斷增強(qiáng)。在這一背景下，再把公眾排除在決策之外的傳統(tǒng)模式已成為過去，探索有效的、系統(tǒng)的公眾參與機(jī)制已成為環(huán)境保護(hù)與治理的重要內(nèi)容。

四、反思與結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前環(huán)境治理問題有如此演化路徑，表面上是政府政策與公眾行為之間的一種對(duì)抗性行為，實(shí)則是政府與公眾之間信任機(jī)制的缺失，信任鏈條的斷裂。當(dāng)前有兩個(gè)問題確需關(guān)注：

第一個(gè)是參與者的代表性。環(huán)境決策面臨的一個(gè)重要問題就是普通公眾被排除在決策過程之外，并且在大多數(shù)情況下以一種非正式的渠道影響決策。因此，在決策的過程中更多地引入公眾參與到?jīng)Q策中來(lái)，使公眾從“外部人”（outsider）的角度轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部人”（insider）[11](p143-154)是提升公共決策合法性的重要手段，也將成為公共決策未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。把公眾從外部人拉到內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)中的過程，公眾的代表性是一個(gè)重要方面，因?yàn)樗枪矝Q策的合法性基礎(chǔ)。但是利益相關(guān)者的概念在此顯得更為重要，從近幾年發(fā)生的環(huán)保事件中不難看出，一些地方引進(jìn)公眾參與的機(jī)制，但參與的程序價(jià)值大于參與的實(shí)質(zhì)價(jià)值。參與在很多情況下沒有發(fā)揮出真正的意義。而如何設(shè)計(jì)合理機(jī)制，從而真正地把利益相關(guān)者納入聽證或是決策系統(tǒng)中才是改變現(xiàn)有環(huán)保治理困境，提升公共決策合法性的關(guān)鍵所在。

第二是公共部門的信任問題。當(dāng)前環(huán)保事件頻發(fā)的一個(gè)深層次的原因是政府與企業(yè)、公眾三者間信任鏈條的缺失問題。從公眾的視角出發(fā)，企業(yè)肯定是以逐利為第一目的，而政府在公共利益和當(dāng)?shù)氐腉DP指標(biāo)中更可能選擇后者。正是基于此種視角，正常的政府、企業(yè)和公眾三者的信任機(jī)制難以建立。如同在大港發(fā)生的反對(duì)化工項(xiàng)目事件中，該項(xiàng)目已由相關(guān)部門認(rèn)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了環(huán)境測(cè)評(píng)，但公眾仍對(duì)此鑒定結(jié)果持否定態(tài)度。居民作為非專業(yè)人員，沒有辦法了解項(xiàng)目的整體信息，并且由于專業(yè)知識(shí)限制也不可能完全理解項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過程和安全風(fēng)險(xiǎn)。由此公眾心理便會(huì)產(chǎn)生一種防御機(jī)制，即放大某一事件的危害程度，而縮小該事件可能帶來(lái)的收益。加之此時(shí)如果地方政府沒有發(fā)布相關(guān)信息，在這種正常信息渠道不暢通，而非正式的或者是以謠言的形式蔓延信息情況下，公眾防御機(jī)制的天平支點(diǎn)更可能向項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重環(huán)境影響的方向移動(dòng)。此外，標(biāo)準(zhǔn)和政策的不連續(xù)性也會(huì)加劇信任危機(jī)的嚴(yán)重程度。信任產(chǎn)生于承諾，承諾的實(shí)質(zhì)在于前后一致。雖然我國(guó)現(xiàn)階段很多機(jī)制還不完善，但我國(guó)政策變化頻繁，穩(wěn)定性、連續(xù)性較低，具體到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)則是不斷發(fā)生變化，特別是問題導(dǎo)向型的變化使公眾難于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和政策產(chǎn)生足夠信任。

中國(guó)目前由環(huán)境保護(hù)引發(fā)的群體事件反映的不只是公民社會(huì)權(quán)利意識(shí)日漸長(zhǎng)成的結(jié)果，更是中國(guó)社會(huì)由單純地注重經(jīng)濟(jì)效率總量的快速增長(zhǎng)向更多地注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、更多地注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善的協(xié)調(diào)、更多地注重代際之間的公平的方向轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史進(jìn)程。在這一過程中，政府與社會(huì)必須構(gòu)建起一種互動(dòng)機(jī)制。各級(jí)政府要學(xué)會(huì)用對(duì)話、談判和協(xié)商的辦法化解利益矛盾，創(chuàng)造平臺(tái)機(jī)制，使政府與公眾之間的互動(dòng)程序化。這需要從思維上首先做起，用全新的思維應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段的社會(huì)管理工作，如果逢事都動(dòng)用公權(quán)力的話，只會(huì)加劇沖突的激烈程度，事實(shí)是，當(dāng)動(dòng)員公權(quán)力進(jìn)行維穩(wěn)時(shí)，已沒有贏家。

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