文/楊佳瑛

我國人民代表大會制度的價值理念、制度優(yōu)勢與開放特色

文/楊佳瑛

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的集結號，發(fā)出了推動人民代表大會制度與時俱進的動員令。作為一名長期在人大工作的同志，在頗感欣慰之時，對我國根本政治制度的理念及特征作一粗淺研究，一隅之見僅供參考。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。其價值理念鮮明，是在全國人民根本利益一致基礎上，代表人民當家作主；其制度優(yōu)勢鮮明，是在中國共產黨領導下統(tǒng)一行使國家權力，依法監(jiān)督政府和司法機關，與西方議會制度存在本質區(qū)別；其開放特色鮮明，與其他民主形式互為補充推動、銜接促進。這些特點足以使這項制度葆有蓬勃的凝聚力和生命力。

一、體現(xiàn)人民當家作主的價值理念

人民當家作主是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的本質要求和價值取向。十八屆三中全會提出：發(fā)展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本。要堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

1、價值之源：一切權力屬于人民。馬克思發(fā)展了盧梭的“人民主權”思想，提出了“人民當家作主”思想，這種思想在巴黎公社的實踐中得到了深化和具體化。在中國，這一思想首先體現(xiàn)于人民代表大會制度安排上。我國實行人民民主，充分保障人民當家作主的權利，與西方學者倡導的“人生而平等”的人民主權觀點有著很大的不同，即不講“天賦人權”，明確“人民群眾是世界歷史的主人，人民群眾創(chuàng)造自己的歷史，人民群眾的權力是依靠社會實踐而爭來的；人民民主不是一部分人的民主，而是所有中國人的民主”。因此，通過人民代表大會制度充分保障人民當家作主，是中國發(fā)展社會主義民主政治的出發(fā)點和歸宿。一切權力屬于人民是“體”，人民代表大會是“用”，兩者是統(tǒng)一的。

2、價值立場：必須走“中國特色”社會主義民主政治之路。無論是新中國建立之初，還是改革開放之初，中國共產黨人在創(chuàng)建和完善根本政治制度時，都有一個參考系，即中國的政治制度必須符合中國的國情。中國的民主政治是“發(fā)展中”的民主政治，必須把民主政治發(fā)展與維護國家統(tǒng)一、民主團結、社會穩(wěn)定結合起來，不斷地進行制度完善與理念創(chuàng)新?；诖朔N考慮，中國共產黨人找到了人民代表大會制度這個政治制度，并且一直在堅持、完善和發(fā)展這項根本政治制度。

3、價值判斷：分家的權力不利于國家權力的統(tǒng)一性原則。人民代表大會制度遵從“人民——人民代表大會——一府兩院”的權力邏輯。通過人民代表大會這一代議機構統(tǒng)一行使國家主權，乃是馬克思“一切有關社會生活事務的創(chuàng)議權都留歸公社”、恩格斯“一切政治權力集中于人民代議機關之手”、列寧“全部政權歸蘇維埃”思想的直接體現(xiàn)，它克服了盧梭所謂人民定期集會實行直接民主的缺陷，也避免了強調分權制衡的西方代議制與中國歷史和國情的沖撞。

二、體現(xiàn)法治保障人民當家作主的制度優(yōu)勢

人民當家作主不是一句空話，人民要真正成為國家、社會和自己命運的主人，就要成為經濟上有保障、法律上有地位、政治上有發(fā)言權的公民，而這一切的實現(xiàn)，就必須有正確的政治領導和完善的法治保障。這是社會主義民主政治觀從空想走向現(xiàn)實的必然要求。人民代表大會制度正是從法治層面有力保障了人民當家作主的地位。

1、人大制度堅持依法治國的方略。民主必須有正確的領導，民主更必須與法治相結合。共產黨執(zhí)政，是領導和支持人民通過人民代表大會制度掌握和行使管理國家的權力。依法治國是為了保障人民當家作主地位的實現(xiàn)，人民充分享有管理國家、社會事務的權力，并且使人民當家作主的這種權力長期化、法律化、固定化、制度化，從而實現(xiàn)人民在整個國家、社會生活中主人翁地位的永久性。古語說：“法令行則國治國興，法令弛則國亂國衰”，說明維護國家長治久安、保障人民生活安定，最根本、最靠得住的辦法是實行法治。黨領導人民治國理政的基本方略就是依法治國。要達到這一目標，唯有人民代表大會制度才能提供這一必要的條件和基礎?？梢?，人民代表大會制度正是三位一體互動邏輯的核心所在。也就是說，中國共產黨確立了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的執(zhí)政原則，黨是在憲法和法律的范疇內發(fā)揮領導人民當家作主的作用。這是中國共產黨執(zhí)政60多年的經驗總結。

2、堅持用制度管權。從權力的分配而言，中國實行的人民代表大會制度是世界上一種嶄新的政權組織形式，因此被稱為第五類政治制度。它強調：由人民選舉產生人民代表大會，由代表大會組織并監(jiān)督政府和“兩院”，“一府兩院“通過人民代表大會獲得治理的合法性，人民代表大會監(jiān)督其不得濫用權力。實行人民代表大會制度，體現(xiàn)了黨堅持用制度管權管事，堅持讓人民監(jiān)督權力，確保權力在陽光下運行。與此同時，這一制度又吸納了民主集中制思想，建立了不同于其他國家的政權組織形式，將立法權和行政權適度分離，立法權、重大事項決定權、人事任免權和監(jiān)督權都統(tǒng)統(tǒng)集中于人民代表大會，把行政權、司法權和檢察權委托“一府兩院”分別行使。人民代表大會制度對立法、行政、司法權力的分配、監(jiān)督和約束，確保了人民的代表機關從整體上掌握權力，避免了權力的疏離分散和議行合一的不足；人民代表大會制度堅持用制度管權，又避免了權力分有者無謂的扯皮爭吵和三權分立的弊端。應當說，這一制度既汲取了三權分立的優(yōu)點，也吸收了議行合一的長處，權責分明便于監(jiān)督，利于高效。

3、堅持創(chuàng)新社會治理體制。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。人民代表大會制度在國家治理與社會管理，以及創(chuàng)新管理體制中具有重要作用。通過這一制度平臺可以把“一府兩院”的行政力量、司法力量和社會組織、人民群眾的力量融合起來，同心協(xié)力為建設中國特色社會主義而奮斗。十八屆三中全會提出“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑,通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切?！边@就有力地支持和保證了人民通過人民代表大會行使國家權力，有利于人民參與社會治理的程序化、制度化和規(guī)范化,真正做到了人民當家作主。

三、體現(xiàn)與時俱進的開放特色

人民代表大會制度是開放的，它與中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，共同構成了中國特色社會主義政治制度體系，并與其它政治制度相互銜接、相互補充、相互促進。黨內民主與協(xié)商民主以及其他民主實踐，對人民代表大會制度也起到了重要的推動作用，這些實踐本身正成為推動人民代表大會制度與時俱進的正效應。

1、黨內民主與人民民主的相互補充與推動。人民代表大會制度的一個重要特色是堅持中國共產黨的領導，這就為人民民主的實踐準備了一個至關重要的制度環(huán)境，即黨內民主成為人民民主的重要依托和參照。其一，黨內民主實踐中的不少好制度、好做法，已成為人民民主的重要制度。如，建國前后，民主集中制就是黨內民主的制度上升為人民民主的基本組織原則；近年來，一些地方開展的黨代表聯(lián)系群眾活動，對人大代表聯(lián)系群眾工作起到了示范和引領作用。其二，人民民主對黨內民主也有推動作用，如改革開放以來人民群眾積累了依法治國的豐富經驗，依法治國成為了人民當家作主的最好形式，也為黨要管黨、從嚴治黨提供了有益借鑒。其三，人民民主與黨內民主之間的相互推動有利于提升中國特色社會主義民主政治總體水平，對人民代表大會制度的堅持與發(fā)展起到彰顯作用。毋庸諱言，兩種民主競相發(fā)展、互為補充的態(tài)勢，將在社會主義初級階段長期存在，且成為一種良性的互動機制。

2、人大制度與協(xié)商民主政治理論相銜接相促進。人民代表大會制度的開放性還在于在國家政權機關中堅持廣泛的協(xié)商民主原則。協(xié)商民主，簡而言之就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。比如，立法協(xié)商就是運用協(xié)商民主吸取智慧的重要方式，監(jiān)督過程中實施協(xié)商民主根本目標就是完善監(jiān)督、強化監(jiān)督，實現(xiàn)真正意義上的人民當家作主。正如黨的十八大報告明確要求的“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！边@些都是在人大制度實踐運作中落實協(xié)商民主的有力舉措。

3、人大制度理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新相輔相成。人大制度具有蓬勃的生命力，其關鍵是自身仍在不斷的完善和發(fā)展。十八屆三中全會明確提出“推動人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”。一直以來，從全國人大到地方人大都致力于在理念、機制、程序、方法等諸多方面開展扎實的研究，以成熟的理論指導和推動人大工作與時代發(fā)展合拍、與中國特色社會主義民主政治制度相適應。李鵬同志曾說：“人大對‘一府兩院’既有監(jiān)督又有支持，人大和政府都是在一條船上的，為了一個共同目標而行使不同的職權”。簡單的“一條船”清晰明了地講清了監(jiān)督與支持的關系，一針見血地指出了中國人大與西方議會的本質區(qū)別。吳邦國同志提出：“堅持走群眾路線、充分發(fā)揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質量的重要途徑?！睆埖陆觉r明指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實際問題?！边@些理論觀點正是以改革創(chuàng)新精神積極引領和探索科學立法、民主立法工作。當前，在立法工作方面，特別強調“健全立法起草、論證、審議機制,提高立法質量,防止地方保護和部門利益法制化”，目的是細化和健全立法各環(huán)節(jié)的工作機制，推動科學民主立法。監(jiān)督工作方面，在十八大“加強對‘一府兩院’的監(jiān)督,加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”的基礎上,十八屆三中全會把人大的監(jiān)督職責更為具體化和制度化，明確“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能。落實稅收法定原則?！边@有利于增強人大監(jiān)督的針對性和實效性,有利于預防和懲治腐敗,有利于事權與責權相適應。在“加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系”和“建立健全代表聯(lián)絡機構”日常方式外,還創(chuàng)新了一種新的聯(lián)系方式,即“網絡平臺”，大大拓寬了代表聯(lián)系的范圍,是對代表工作的實踐創(chuàng)新。

不可否認，我國的人民代表大會制度還存在著不完善的地方,主要是代表結構有待優(yōu)化,重大事項決定制度有待加強，制度安排與實踐創(chuàng)新有待銜接等。秉承人民代表大會制度所特有的價值理念、制度優(yōu)勢與開放特色，相信其必定會發(fā)揮根本政治制度不可替代的作用。（作者系上海市人大常委會副秘書長、研究室主任）