文/宋箐

試論人大信訪在人民建議征集中的作用

文/宋箐

信訪制度是人大作為民意機(jī)關(guān)通達(dá)民意的重要渠道。如何發(fā)揮人大信訪在人民建議征集工作中應(yīng)有的作用，使人大真正成為一條民意的主渠道，值得探索和研究。作為一名人大信訪工作者，筆者擬通過(guò)分析當(dāng)下人大信訪在人民建議征集工作中的現(xiàn)狀，就深化和拓展這項(xiàng)工作提出若干思考和建議。

一、本市人大信訪中人民建議征集工作的現(xiàn)狀

根據(jù)上海市人大信訪數(shù)據(jù)庫(kù)的信息，筆者就2008-2012年間，本市人大信訪中的建議意見(jiàn)類信訪事項(xiàng)進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)。數(shù)據(jù)顯示：1、建議意見(jiàn)類信訪事項(xiàng)總數(shù)呈逐年下降趨勢(shì)，分別是：2991件，1903件，1319件，1416件，1046件；2、這一類別在信訪總量中的占比很低，年均在5%左右浮動(dòng)；3、這一類別中，純建議類信訪事項(xiàng)占比不及5成，且呈下降趨勢(shì)。各年分別為：41.36%，33.21%，38.29%，32.06%，31.45%；4、來(lái)信和電子郵件是建議類信訪事項(xiàng)的主渠道。

上述現(xiàn)象表明，較之于上海市政府信訪辦每年平均18%的建議量而言，人大信訪中的建議量顯然過(guò)低。這與人大在暢通民意上的優(yōu)勢(shì)地位和人大信訪作為聯(lián)系群眾反映民意的基本渠道的功能定位不相匹配。分析其中原因，筆者認(rèn)為，既有客觀因素的影響，也有主觀認(rèn)識(shí)和制度設(shè)計(jì)中的問(wèn)題。這里列舉幾點(diǎn)：

權(quán)責(zé)不同導(dǎo)致取向不同。人民建議的內(nèi)容主要是針對(duì)政府的履職和社會(huì)事務(wù)。對(duì)建議人而言，將建議提交給政府，這是最直接的諫言方式。人大信訪以受理涉訴涉法的信訪事項(xiàng)為主，涉及人大履職范圍的立法、監(jiān)督事項(xiàng)，人大其他部門比如專門委員會(huì)、辦公廳等在實(shí)踐中各行其職、分頭征集相關(guān)的建議。因而，人民建議的征集并非人大信訪的專有職能。對(duì)于建議人而言，從人大信訪渠道反映的建議，即便是涉及政府和法院職能的，因人大信訪沒(méi)有直接的處理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而多為轉(zhuǎn)交辦，因而從解決效果看，不如政府的立竿見(jiàn)影。

機(jī)構(gòu)不同導(dǎo)致認(rèn)識(shí)不同。政府通過(guò)建立專門的人民建議征集部門的方式，不但是加強(qiáng)了工作力量，更是一種對(duì)社會(huì)的宣示和引導(dǎo)的效應(yīng)。人大沒(méi)有專門的人民建議征集部門。從人大的性質(zhì)看，其本身就是代表民意的機(jī)關(guān)。某種程度上，人大的各個(gè)職能部門都有民意征集的責(zé)任。人大信訪作為人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，它只是其中一個(gè)人民建議工作開(kāi)展的渠道，對(duì)社會(huì)而言，沒(méi)有建議征集的必然導(dǎo)向。

資源不同導(dǎo)致效果不同。政府的人民建議征集有很大一塊是通過(guò)電子郵件，主要包括市委領(lǐng)導(dǎo)信箱、市長(zhǎng)信箱和網(wǎng)上投訴受理中心中的人民建議征集信箱三個(gè)平臺(tái)。它們都設(shè)在上海政府的門戶網(wǎng)站，知曉度很高。同時(shí)，它們的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以做到即時(shí)回復(fù)和有選擇的雙向溝通。由此，網(wǎng)絡(luò)的暢通保證了人民建議征集渠道的暢通。人大信訪盡管也有電子郵件和網(wǎng)上信箱等平臺(tái)，但群眾的知曉率不高，且未實(shí)現(xiàn)即時(shí)回復(fù)和交流的功能，在信息平臺(tái)的搭建和維護(hù)上，缺乏專業(yè)技術(shù)的支撐和保障。

程序不同導(dǎo)致回應(yīng)不同。據(jù)了解，政府對(duì)人民建議有專門的回復(fù)、提煉、處理和報(bào)送上級(jí)的流程，這使建議的落實(shí)和反饋擲地有聲。人大信訪對(duì)人民建議的處理和回復(fù)，目前在程序上沒(méi)有特殊流程，且實(shí)踐中絕大多數(shù)都不作交辦或者督辦件加以跟蹤；在報(bào)送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，缺乏直接通道；在轉(zhuǎn)化為立法或者監(jiān)督議題時(shí)，需要經(jīng)過(guò)法定程序集體審議。某種程度上，因?yàn)槿狈τ行У姆从城篮蛯⒔ㄗh及時(shí)落到實(shí)處的手段，人大信訪對(duì)人民建議的重視度也不高。

從工作流程上看，新修訂的《上海市信訪條例》盡管在第二條中明確了“建議、意見(jiàn)”和“投訴請(qǐng)求”兩類不同的信訪事項(xiàng)，但在之后的章節(jié)中沒(méi)有針對(duì)這兩類性質(zhì)不同的信訪事項(xiàng)分別規(guī)定不同的受理流程，而是側(cè)重于針對(duì)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，按照其受理的不同范圍和職能權(quán)限作了分節(jié)規(guī)定。這樣的制度設(shè)計(jì)，使建議、意見(jiàn)類的信訪事項(xiàng)在程序處理上未能體現(xiàn)其不同于投訴請(qǐng)求的特殊性：比如其更注重于反映情況而非解決問(wèn)題；更注重于公共權(quán)益的保障落實(shí)而非個(gè)體權(quán)益的維護(hù)；更需要接受建議方注重雙向溝通，聽(tīng)取建議，而非簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)交和督辦；更需要接受建議方及時(shí)給予解釋和回應(yīng)等等。政府部門已經(jīng)意識(shí)到其中的問(wèn)題，草擬了規(guī)范性文件，細(xì)化了人民建議的征集處理程序，并在日常工作流程中予以遵循。人大信訪目前還沒(méi)有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，在對(duì)建議、意見(jiàn)類的受理程序上采用了與求決類和申訴類的信訪事項(xiàng)相同的程序規(guī)定。

上述列舉，不一而足，但已反映了人大信訪在人民建議征集工作中存在的一些問(wèn)題，需要加以研究。

二、發(fā)揮人大信訪在人民建議征集工作中作用的思考

從趨勢(shì)上看，筆者認(rèn)為，人大信訪的人民建議征集工作的開(kāi)展，應(yīng)著眼于以下幾方面：

一是培養(yǎng)和增強(qiáng)人民群眾的參與意識(shí)。改變?nèi)舜笮旁L現(xiàn)有的建議量低的現(xiàn)狀，首先是要改變觀念，暢通渠道。一方面，要提高信訪工作者和群眾對(duì)人大信訪在人民建議征集中的作用的認(rèn)識(shí)，要改變一直以來(lái)群眾給予信訪工作的定式思維，即信訪就是救濟(jì)和維穩(wěn)的，要讓信訪工作者重新認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下信訪工作的職能定位；另一方面，要加強(qiáng)宣傳力度和打造便捷的溝通平臺(tái)，要增強(qiáng)人民群眾參與的意識(shí)和途徑，要提高參與平臺(tái)的即時(shí)與便捷度。

二是引導(dǎo)和組織人民群眾有序地參與?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。人大信訪作為公民提出批評(píng)和建議的一種渠道，盡管在訴求表達(dá)轉(zhuǎn)化成人大職能時(shí)有一定的間接性，但在與人民群眾的聯(lián)系上，卻具有直接性。發(fā)揮好這一優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)和組織人民群眾有序參與意見(jiàn)的表達(dá)，將是人大信訪部門的職責(zé)所在。

就引導(dǎo)而言，人大信訪部門可以通過(guò)制定不同程序，區(qū)分建議類與申訴、求決類信訪事項(xiàng)的處理流程，強(qiáng)化建議類的反饋機(jī)制和分析功能；還可以通過(guò)善用獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)建議被采納者或者是對(duì)社會(huì)有積極影響的建議提出者給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，既調(diào)動(dòng)了參與者的積極性，又是一種導(dǎo)向和指引，使更多的信訪者趨向于通過(guò)信訪渠道提出建議。

就組織而言，主要是通過(guò)工作機(jī)制的設(shè)立與充分運(yùn)用，使建議類的信訪事項(xiàng)得到更多地關(guān)注，使建議者有序地參與到人民建議的征集工作中來(lái)。比如：與人大信訪的工作機(jī)制相結(jié)合，在常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)參與信訪接待和人大代表參與信訪閱信的工作中，就信訪件的選擇上，一方面，選取有代表性的建議類的信訪事項(xiàng)作為領(lǐng)導(dǎo)接待的內(nèi)容；另一方面，增加建議類的信訪事項(xiàng)閱看比重，讓代表關(guān)注到人民的建議，既可以以形成議案的形式吸納，又可以在代表與人民群眾的聯(lián)系中，加強(qiáng)溝通、反饋和解釋工作，使人民建議有著落。又比如：與人大常委會(huì)的工作機(jī)制相結(jié)合，在每年常委會(huì)征集立法、監(jiān)督議題時(shí)，人大信訪部門可以就“人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題”組織一些座談會(huì)，邀請(qǐng)一些通過(guò)信訪渠道提出建議的群眾參加，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。由此確立的監(jiān)督議題的建議，將更具有群眾的基礎(chǔ)。

三是征集的制度設(shè)計(jì)應(yīng)重在雙向溝通與互動(dòng)。從認(rèn)識(shí)層面看，人大信訪渠道不但應(yīng)是人民表達(dá)意愿的渠道，也應(yīng)當(dāng)是人大信訪主動(dòng)宣傳法律和正確引導(dǎo)群眾訴訪分離的渠道；從工作層面看，雙向的要求既是在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)一定程度的互動(dòng)和即時(shí)回復(fù)，更是在回應(yīng)機(jī)制上提出了要求。目前而言，人大信訪在“傾聽(tīng)”和“收集”民意上已有多項(xiàng)舉措，但在“回應(yīng)”和“落實(shí)”民意上，仍缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和渠道的建設(shè)。這一方面，筆者認(rèn)為，可以通過(guò)建立對(duì)“一府兩院”的信訪件處理的考評(píng)機(jī)制、設(shè)計(jì)回應(yīng)人民建議的專門程序、建立人民建議直通市委、市府的渠道以及給予建議人一定的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施等予以加強(qiáng)。

從工作機(jī)制看，現(xiàn)階段，結(jié)合人大信訪部門現(xiàn)有的工作機(jī)制，在開(kāi)展人民建議征集工作中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和完善以下幾項(xiàng)工作：

一是調(diào)研工作。作為常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，發(fā)揮人大信訪的調(diào)查研究功能，有利于對(duì)人民建議提出背景的了解及對(duì)建議本身的核實(shí)，增強(qiáng)建議的真實(shí)性、可行性。

二是綜合分析工作。人大信訪相較于其他部門的優(yōu)勢(shì)，是信訪量和反映訴求的直接性。人大信訪部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)信訪綜合分析工作，從一類案件中尋找出共性問(wèn)題，為人大提供監(jiān)督的議題，使人民建議成為推動(dòng)“一府兩院”改進(jìn)工作的原動(dòng)力。

三是督辦工作。某種程度上，這一工作與建議能否得到有效回應(yīng)相關(guān)聯(lián)。新修訂的《上海市信訪條例》賦予了人大信訪加強(qiáng)督辦、可以提出工作建議和將建議采納情況報(bào)告常委會(huì)的權(quán)力，這使人大信訪部門對(duì)信訪事項(xiàng)的處理有了跟蹤、督促的法定依據(jù)，增強(qiáng)了人大信訪部門為常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”工作提供服務(wù)的有效性。與此同時(shí)，用好督辦權(quán)、建議權(quán)和報(bào)告權(quán)，也可以加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”回應(yīng)民意訴求的監(jiān)督，為人民建議回應(yīng)機(jī)制的建立提供制度保障。

四是平臺(tái)建設(shè)工作。隨著信息化社會(huì)的成熟發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將是建議征集的一個(gè)不可或缺的通道。這一方面，需要投入技術(shù)和經(jīng)費(fèi)，需要配備專業(yè)水平的人員和力量，還需要研究一系列相關(guān)的法律問(wèn)題，比如即時(shí)回復(fù)的法律責(zé)任、交流記錄的法律性質(zhì)、保密原則如何遵循等等。另一方面，建議征集后，需要科學(xué)地分門別類，根據(jù)不同的專題和熱點(diǎn)，做好綜合信息分析工作，這在技術(shù)支撐上，需要不斷完善現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)分類和索引功能，使其結(jié)構(gòu)及分類上更科學(xué)、更便捷。