文/徐匯區(qū)市人大代表專題調(diào)研小組

代表論壇

加快推進(jìn)上海舊住房綜合改造

文/徐匯區(qū)市人大代表專題調(diào)研小組

世界上各地大城市的發(fā)展,都伴隨著三個(gè)發(fā)展階段:大規(guī)模新建、新建與維修改造并重、重點(diǎn)轉(zhuǎn)為對(duì)舊住宅的更新與改造。因此,舊住房改造與城市發(fā)展密切相關(guān)。同時(shí),舊住房的改造對(duì)于城市規(guī)劃和建設(shè)、居民居住質(zhì)量、城區(qū)發(fā)展定位具有重要意義。

上海舊住房綜合改造的歷史和現(xiàn)狀

上?，F(xiàn)有1990年前建造的房屋約1億平方米,50年以上“高齡”的有2000多萬平方米。1995年,本市在全國率先實(shí)施公有住房出售政策,累計(jì)向居民出售8600萬平方米的公房產(chǎn)權(quán),國有直管公房面積大約為2400多萬平方米。這些舊住房不同程度存在屋面滲漏、山墻開裂、隔熱性能差、管道老化、公建設(shè)施不全等現(xiàn)象。有的小區(qū)自建成后從未進(jìn)行過大修,小區(qū)內(nèi)違章搭建、破墻開店的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重,影響居民正常生活。在這種情況下,本市邊改造、邊完善,不斷推動(dòng)舊住房改造工作的深入開展。

上海的舊住房綜合改造工作,在范圍上,經(jīng)歷了試點(diǎn)到全面開展的過程;在形式上,經(jīng)過了從外表到內(nèi)膽、從單一主題到復(fù)合內(nèi)容的過程;從程序上,經(jīng)歷了從領(lǐng)導(dǎo)決定到工作計(jì)劃、工作規(guī)劃的過程;從機(jī)制上,經(jīng)過了從政府包攬到政府主導(dǎo)、各方參與的過程;從內(nèi)涵發(fā)展上,體現(xiàn)了以人為本執(zhí)政理念的逐步深化。

舊住房綜合改造面臨的困難和問題

(一)群眾關(guān)切、代表關(guān)心,任務(wù)繁重

舊住房居住條件差,甚至包括相當(dāng)數(shù)量房屋存在“馬桶問題”,居民改造意愿十分強(qiáng)烈,這也是人大代表書面意見多次提出的重點(diǎn)問題,是群眾信訪、上訪甚至集訪的熱點(diǎn)之一;這與改造任務(wù)重、改造難度大的困難交織在一起,形成困難局面。

(二)法規(guī)支撐不足,有的項(xiàng)目難以推進(jìn)

“平改坡”和一般性的綜合改造經(jīng)過多年的探索,已形成了比較成熟的工作機(jī)制。但依據(jù)市政府2005年《上海市舊住房綜合管理暫行辦法》規(guī)定:“改造項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和綜合改造實(shí)施方案征得三分之二業(yè)主或者公房承租人同意后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)的房屋所有權(quán)人簽訂改造協(xié)議;改造協(xié)議的房屋屬公有房屋的,還應(yīng)當(dāng)由公房產(chǎn)權(quán)單位與公房承租人簽訂改造協(xié)議”,也就是說必須滿足“兩個(gè)100%”條件才能實(shí)施,這成為舊住房綜合改造推進(jìn)的瓶頸。

(三)綜合改造的成本與預(yù)算控制矛盾突出

隨著物價(jià)上漲和人工工資提高等因素影響,多年不變的改造成本價(jià)格已難以適應(yīng)需求。如平改坡綜合改造,1999年規(guī)定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為150元/平方米,一直沿用至今。這之間,上海的最低工資標(biāo)準(zhǔn)由1999年的370元上漲為2012年的1450元,加上材料費(fèi)用的上漲,按照實(shí)際需要實(shí)施,建筑成本至少在210-230元/平方米,與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)差距明顯。

推進(jìn)舊住房綜合改造的建議

(一)明確工作規(guī)劃,突破重點(diǎn)難題,推動(dòng)工作有序開展

面對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重的局面,要注重條塊聯(lián)手調(diào)研、完善基礎(chǔ)資料,根據(jù)區(qū)域的控詳規(guī)劃、公建設(shè)施配置現(xiàn)狀和社區(qū)公共服務(wù)的要求,結(jié)合改造的迫切性、可能性,落實(shí)區(qū)、街鎮(zhèn)兩級(jí)資金預(yù)算,制定長、中、近期的改造計(jì)劃和路徑。一是抓熱點(diǎn),讓群眾感覺到政府的重視和關(guān)心。如當(dāng)前群眾反映最為強(qiáng)烈的是舊式里弄房屋、小梁薄板非成套簡易房,其生活設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施簡陋和因重大項(xiàng)目建設(shè)造成的房屋安全隱患比較突出,要摸清家底,做實(shí)基礎(chǔ)工作,加快改造步伐,盡早改善居民的居住條件,切實(shí)做好“?；尽钡墓ぷ鳌６亲ルy點(diǎn),保證改造的數(shù)量和進(jìn)度。主要通過因地制宜制定改造方案,探索置換等新方法、新途徑,使成片的綜合改造任務(wù)取得進(jìn)展,想辦法解決人大代表書面意見多次反映和群眾長期信訪的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題,如徐匯長橋地區(qū)、龍華西路345弄以及漕溪二村等。

(二)完善法規(guī)支持,提供司法救濟(jì),保證舊住房綜合改造有序推進(jìn)

針對(duì)“兩個(gè)100%”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為舊住房綜合改造最大難題的實(shí)際情況,建議通過法規(guī)、規(guī)章的修改或者解釋途徑,維護(hù)大部分居民的居住安全和整體利益;對(duì)部分無正當(dāng)理由拒絕簽訂協(xié)議或搬遷、影響改造工程正常進(jìn)行的居民,可由政府及相關(guān)部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。一是將“兩個(gè)100%”變更為三分之二多數(shù)決定的標(biāo)準(zhǔn)。市人大常委會(huì)(2008)滬會(huì)發(fā)1號(hào)文曾對(duì)《上海市房屋租賃條例》第四十二條第一款“房屋在租賃期間改建、擴(kuò)建或者拆除重建,致使租賃房屋的面積、部位發(fā)生變化的,出租人應(yīng)當(dāng)與承租人協(xié)商一致,變更租賃合同”作出解釋:“鑒于公有房屋承租使用權(quán)帶有物權(quán)性質(zhì),按照《物權(quán)法》第七十六條精神,該條款關(guān)于協(xié)商一致的規(guī)定可理解為,在符合承租居民利益的情況下,房屋在租賃期間改建、擴(kuò)建或者拆除重建的,出租人的改造方案經(jīng)改造范圍內(nèi)三分之二以上承租人同意,即可認(rèn)定為出租人與承租人協(xié)商一致?！边@為公租房的綜合改造提供了法律支撐。然而,該解釋只適用“致使租賃房屋的面積、部位發(fā)生變化的”情況;而市政府的“兩個(gè)100%”要求涉及到所有的舊住房綜合改造情況。二是對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改和補(bǔ)充。如在《上海市房屋租賃條例》中,增加“為維護(hù)居民的合法權(quán)益和整體利益,遇房屋修繕或改造時(shí),出租人有權(quán)可對(duì)無正當(dāng)理由而拒絕履行協(xié)議的承租人進(jìn)行承租房屋、使用部位調(diào)整,或解除租賃關(guān)系”等內(nèi)容。增加涉及大多數(shù)居民整體利益的房屋修繕或改造工程,可通過人民法院依法判決排除妨礙等法律條文。

(三)完善工作機(jī)制,堅(jiān)持群眾路線,爭取群眾的理解和支持

充分發(fā)揮好有關(guān)機(jī)制和載體的作用,引導(dǎo)群眾參與到舊住房綜合改造的決策、實(shí)施過程,充分發(fā)揮群眾實(shí)現(xiàn)自我治理、自我服務(wù)。一是大力宣傳舊住房綜合改造政策,讓居民了解舊住房綜合改造與房屋征收動(dòng)遷的不同。其形式不同、適用的政策不同、改造目的和作用也不同,使居民對(duì)舊住房綜合改造有一個(gè)客觀、理性的認(rèn)識(shí),實(shí)現(xiàn)對(duì)改造的迫切要求與對(duì)改造項(xiàng)目的理解和支持的統(tǒng)一。二是要引導(dǎo)群眾積極參與決策過程,力爭使改造方案得到認(rèn)同。在制定方案、征求意見、決定方案的互動(dòng)過程中,保證決策程序的公平公正、科學(xué)合理、陽光透明,保證不同的意見在公開平臺(tái)上得到表達(dá),使極少數(shù)群眾認(rèn)識(shí)到自己要求的不理性,達(dá)到吸納多數(shù)人的合理建議、消化少數(shù)人的不同意見的目的。三是要充分發(fā)揮好有關(guān)機(jī)制和載體的作用,組織群眾自我治理、自我服務(wù)。注重通過發(fā)揮社區(qū)基層黨員、業(yè)主委員會(huì)黨員等的群眾思想工作作用來感染影響居民群眾,依靠群眾更深更實(shí)地做好群眾工作。

(四)結(jié)合實(shí)際需求,豐富改造內(nèi)涵,提升舊住房綜合改造實(shí)效

群眾的生活需求包括硬件、軟件多方面同步完善,必須提前綜合策劃、同步進(jìn)行。一是相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)。除規(guī)定綜合改造項(xiàng)目以外,小區(qū)的消防設(shè)施、管線、積水點(diǎn)、道路綠化等改造,相關(guān)部門之間提前溝通,共同推進(jìn),以減少擾民,降低成本。二是改造與物業(yè)管理聯(lián)動(dòng)。與小區(qū)的物業(yè)管理水平提高相結(jié)合,綜合考慮物業(yè)管理用房、車位、保安等各種需求,通過舊住房綜合改造,使小區(qū)的物業(yè)管理水平得到提升。三是改善民生與和歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的保護(hù)利用聯(lián)動(dòng)。研究對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域舊住房拆、改、留實(shí)施方案,明確保留方式和用途,積極開展保護(hù)性整治和改造,提高居住質(zhì)量,完善使用功能,使民生改善與歷史風(fēng)貌的修繕保護(hù)、開發(fā)管理相融合。

(五)細(xì)分出資主體,豐富出資渠道,加強(qiáng)維修基金的使用

加強(qiáng)預(yù)算、施工管理,在組織施工材料進(jìn)行統(tǒng)一采購、以控制成本、保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上,采取多種措施,力爭使改造資金得到保障。一是對(duì)舊住房綜合改造項(xiàng)目進(jìn)行分類,明確出資主體。如道路、樓體、綠化等公共部位的改造由政府投資,電力、通訊、供水、燃?xì)獾裙芫€改造由相應(yīng)的公用事業(yè)企業(yè)出資,住房內(nèi)部設(shè)施改善由居民承擔(dān)大部分成本費(fèi)用。二是適應(yīng)物價(jià)及人工上漲形式,適當(dāng)提高改造補(bǔ)助成本。三是在市里資金支持以外,豐富出資渠道。堅(jiān)持“區(qū)財(cái)政投一塊、維修資金出一塊、受益居民擔(dān)一塊”的資金渠道,同時(shí)以改造后新增房屋出售或者作為工程款項(xiàng)等方式,吸引企業(yè)和社會(huì)力量參與。四是加強(qiáng)舊住房的督修,依法合理使用維修基金。對(duì)被鑒定為危險(xiǎn)房屋或者法定必須維修房屋的情形,如業(yè)主和業(yè)主委員會(huì)逾期拒不出資維修,房屋管理部門可以組織代為維修,其費(fèi)用由房屋所有人承擔(dān),或者在專項(xiàng)維修資金中列支。