文/加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)課題組

立法課題研究結(jié)新果
——市人大常委會(huì)開(kāi)展加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)專(zhuān)題研究

文/加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)課題組

堅(jiān)持科學(xué)立法，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)若干問(wèn)題的研究，是市人大常委會(huì)黨組2013年開(kāi)展的七個(gè)專(zhuān)題調(diào)研課題之一。對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)進(jìn)行專(zhuān)題研究，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神、站在新的歷史起點(diǎn)上謀劃立法工作的實(shí)際行動(dòng)，對(duì)于整合現(xiàn)有立法工作制度，提升立法工作組織協(xié)調(diào)水平，推動(dòng)上海地方立法工作的規(guī)范化、制度化具有重要意義。

課題研究：從實(shí)際出發(fā)密集調(diào)研

自2013年5月中旬以來(lái)，常委會(huì)組建了以吳漢民副主任為組長(zhǎng)，法制委、法工委兩委領(lǐng)導(dǎo)林化賓、丁偉、施凱、吳勤民為副組長(zhǎng)，法工委各處室（所）的五位處（副所）長(zhǎng)以及立法一處干部為基本成員的加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)課題組。課題組按照常委會(huì)黨組的調(diào)研方案和常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在聽(tīng)取中期匯報(bào)會(huì)上的要求，緊張有序地開(kāi)展了課題研究。期間，先后召開(kāi)了3次課題組全體組成人員會(huì)議、3次法工委組成人員會(huì)議、1次中期推進(jìn)會(huì)、10次小型工作會(huì)議和多次進(jìn)展情況溝通會(huì)。吳漢民副主任出席三次課題組全體組成人員會(huì)議，對(duì)課題的意義、定位、研究思路和方法、課題提綱及綜合性制度建議、《上海市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的若干規(guī)定》的形式等提出了明確要求。課題組認(rèn)真落實(shí)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要求，不斷完善調(diào)研報(bào)告，重點(diǎn)推敲《若干規(guī)定》，取得了預(yù)期成果。

立法工作組織協(xié)調(diào)是立法的經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作，新形勢(shì)下關(guān)鍵要進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、長(zhǎng)效化。近年來(lái)，市人大常委會(huì)十分重視立法工作的制度建設(shè)，完成了12項(xiàng)立法工作制度的梳理，開(kāi)展了多項(xiàng)課題研究，形成了一系列工作成果、制度成果和理論成果，為課題研究打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從實(shí)際看，現(xiàn)有的工作制度已涵蓋了立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，但一定程度上存在操作性、針對(duì)性、實(shí)效性、滯后性等方面的問(wèn)題。因此，此次專(zhuān)題調(diào)研的目的不是全面研究組織協(xié)調(diào)，而是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)立項(xiàng)、起草、審議和通過(guò)等環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，形成綜合性的立法工作組織協(xié)調(diào)制度。

課題組認(rèn)真學(xué)習(xí)近年來(lái)中央和全國(guó)人大涉及立法工作組織協(xié)調(diào)的論述，總結(jié)提煉上海立法工作制度中的相關(guān)內(nèi)容，將近年來(lái)上海加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的探索上升為規(guī)范，積極吸納“他山之石”等課題的內(nèi)容和兄弟省級(jí)人大的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善課題提綱，形成調(diào)研報(bào)告初稿，并結(jié)合調(diào)研報(bào)告中提出的“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”的若干建議，形成了《若干規(guī)定》代擬稿初稿。

初稿形成之后，課題組于2013年10月中旬先后召開(kāi)了3場(chǎng)征求意見(jiàn)座談會(huì)，分別聽(tīng)取了市委有關(guān)部門(mén)，市政府法制辦及立法任務(wù)較重的有關(guān)委、辦、局，市人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)建議。會(huì)后及時(shí)匯總意見(jiàn)，并召開(kāi)法工委組成人員參加的改稿會(huì)，認(rèn)真吸納合理意見(jiàn)，不斷修改完善。10月中旬，法工委連續(xù)召開(kāi)座談會(huì)，先后聽(tīng)取了市委有關(guān)部門(mén)、市政府有關(guān)部門(mén)、市人大各委員會(huì)和辦公廳等方面的意見(jiàn)建議。12月31日，秘書(shū)長(zhǎng)辦公會(huì)討論了《若干規(guī)定》并提出了重要修改意見(jiàn)。2014年1月2日，法工委專(zhuān)題研究了秘書(shū)長(zhǎng)辦公會(huì)的意見(jiàn)，隨后組織了進(jìn)一步的研究修改，形成了供主任會(huì)議討論的《若干規(guī)定》代擬稿送審稿。

問(wèn)題導(dǎo)向：地方立法工作組織協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀和難點(diǎn)

立法工作組織協(xié)調(diào)是立法活動(dòng)的重要組成部分。在新的形勢(shì)下，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，是發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用的內(nèi)在要求，是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要保障，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的客觀(guān)需要。歷屆市人大常委會(huì)高度重視立法工作組織協(xié)調(diào)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列有效的經(jīng)驗(yàn)做法和制度安排，為上海地方立法的有序開(kāi)展提供了保障，但也存在有待加強(qiáng)之處。

對(duì)立法工作組織協(xié)調(diào)進(jìn)行專(zhuān)題研究，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神、站在新的歷史起點(diǎn)上謀劃立法工作的實(shí)際行動(dòng)，對(duì)于整合現(xiàn)有立法工作制度，提升立法工作組織協(xié)調(diào)水平，推動(dòng)上海地方立法工作的規(guī)范化、制度化具有重要意義。

在法規(guī)立項(xiàng)階段，立項(xiàng)建議一般由政府部門(mén)提出，人大在編制立法規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)所選擇的項(xiàng)目，多數(shù)來(lái)自政府提交的立項(xiàng)建議，而由人大提交的立項(xiàng)建議多數(shù)屬于與人大自身建設(shè)有關(guān)的項(xiàng)目，因此在遴選立法項(xiàng)目時(shí)，往往依賴(lài)于起草部門(mén)和政府法制部門(mén)的意見(jiàn)，社會(huì)公眾參與度較低，一定程度上影響了人大主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮。此外，社會(huì)智庫(kù)的立項(xiàng)建議，往往因立法資源有限等原因被否決，一定程度上阻礙了人大主導(dǎo)作用的發(fā)揮。市政府層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也有待進(jìn)一步完善。

在法規(guī)起草階段，制度建設(shè)相對(duì)薄弱，尤其是與法規(guī)草案起草部門(mén)溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制化程度不高，影響了組織協(xié)調(diào)的有效性。一些綜合性較強(qiáng)、需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合管理或者提供服務(wù)的項(xiàng)目，或者社會(huì)矛盾比較集中、各方意見(jiàn)比較尖銳的項(xiàng)目，往往缺少牽頭起草部門(mén)。另外，法規(guī)項(xiàng)目起草主體不夠多元，社會(huì)公眾參與起草的機(jī)會(huì)不多。

在法規(guī)審議階段，由于調(diào)研方式、反饋機(jī)制、審議安排等協(xié)調(diào)不夠充分，一定程度上延緩了組織協(xié)調(diào)的進(jìn)程。具體表現(xiàn)在：第一，起草部門(mén)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法工委在開(kāi)展調(diào)研的對(duì)象（政府有關(guān)部門(mén)、相關(guān)領(lǐng)域的代表、有關(guān)方面的專(zhuān)家等）和內(nèi)容（提交常委會(huì)一審的文稿）上有重復(fù)，一定程度上影響了立法調(diào)研的法律效果和社會(huì)效果。第二，意見(jiàn)的采納情況缺乏有效的反饋渠道。目前公開(kāi)征求意見(jiàn)采取了以“公開(kāi)為一般、不公開(kāi)為特殊”的原則，但是存在征求到的意見(jiàn)數(shù)量不大，意見(jiàn)反饋渠道不暢等問(wèn)題。第三，現(xiàn)行的審議安排影響了審議質(zhì)量。目前，常委會(huì)采取了以“逐次審議為一般，隔次審議為特殊”的審次安排模式，而兩次常委會(huì)的間隔小于兩個(gè)月，有時(shí)僅有一個(gè)月。如此緊密地安排法規(guī)審次，難以走完基本的工作流程。

在法規(guī)通過(guò)后階段，立法后評(píng)估雖然做了探索，但未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化；法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一；法規(guī)配套規(guī)范性文件制定時(shí)限缺乏剛性，對(duì)政府部門(mén)的約束力不強(qiáng)。

制度完善：加強(qiáng)常委會(huì)立法工作組織協(xié)調(diào)

地方立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)人大立法工作的組織協(xié)調(diào)，必須堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想，針對(duì)存在的主要問(wèn)題，積極處理好人大及其常委會(huì)與各方面的關(guān)系，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、社會(huì)參與、制度保障。

為此，課題組建議：對(duì)于立項(xiàng)階段，要進(jìn)一步發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，形成科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和立項(xiàng)重點(diǎn)，引導(dǎo)政府部門(mén)根據(jù)可行性和必要性提交符合形勢(shì)需要的立項(xiàng)建議；要采取有效措施擴(kuò)大立項(xiàng)征求意見(jiàn)的范圍，充分發(fā)揮專(zhuān)家、學(xué)者、公眾的智庫(kù)作用；要加大立項(xiàng)論證制度的執(zhí)行力度，要求政府提交的立項(xiàng)論證報(bào)告不能流于形式，人大對(duì)于分歧意見(jiàn)較大的立項(xiàng)建議也要充分論證。

對(duì)于起草階段，要督促起草單位做到任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任“四落實(shí)”，按照年度計(jì)劃及時(shí)向人大提交法規(guī)草案，并要求對(duì)法規(guī)草案中所涉及的主要制度、管理體制、權(quán)限分工等存在的不同意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)；要加強(qiáng)與起草部門(mén)的溝通聯(lián)系，及時(shí)了解法規(guī)草案的進(jìn)展情況、起草中的重大問(wèn)題和意見(jiàn)；要建立多元化的法規(guī)草案起草機(jī)制，探索由人大牽頭起草或者委托專(zhuān)家聯(lián)合起草。

對(duì)于審議階段，要不斷規(guī)范和完善審議制度，做好各個(gè)審次間的銜接，視情采取“隔次審議”；要認(rèn)真執(zhí)行統(tǒng)一審議制度，充分發(fā)揮法制委員會(huì)統(tǒng)一審議和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議的作用；要建立審議溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，做好法制委統(tǒng)一審議與常委會(huì)會(huì)議審議之間的銜接、法制委統(tǒng)一審議與其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議之間的分工，以及常委會(huì)分組審議與聯(lián)組審議之間的銜接；要建立健全審議意見(jiàn)的反饋機(jī)制，對(duì)于意見(jiàn)采納情況及時(shí)反饋于常委會(huì)組成人員和社會(huì)公眾。

對(duì)于法規(guī)通過(guò)后階段，要繼續(xù)推行立法后評(píng)估制度，深入了解制度的實(shí)施情況和社會(huì)效果；要完善法規(guī)清理機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤上位法的即時(shí)清理與根據(jù)時(shí)勢(shì)發(fā)展與實(shí)踐需要而開(kāi)展的全面清理、專(zhuān)項(xiàng)清理相結(jié)合的法規(guī)清理機(jī)制；要加強(qiáng)法規(guī)配套規(guī)范性文件制定的督促工作，執(zhí)行好現(xiàn)有制度，加強(qiáng)與市政府法制辦和相關(guān)政府部門(mén)的溝通，跟蹤、掌握法規(guī)配套規(guī)范性文件的制定進(jìn)展情況，督促制定機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)制定法規(guī)配套規(guī)范性文件，使法規(guī)真正“落地”。