○丁 冬

一、問題與背景

食品安全事關民眾身體健康和生命安全，當下中國社會各界普遍關注食品安全。高層將食品安全問題歸結為重大的基本民生問題、重大的經濟問題和政治問題。如何通過有效的治理，實現(xiàn)民眾“食得安全、食得安心”的食品安全基本目標，切實維護好民眾的“食品安全權”，是近年來決策高層以及社會各界孜孜以求的。2013年食品安全監(jiān)管體制的一體化改革、食品安全法的修訂等等都反映出政府急欲解決食品安全問題的決心和努力。

面對復雜的食品行業(yè)業(yè)態(tài)和監(jiān)管部門疲于應對食品安全問題的現(xiàn)狀，國務院副總理汪洋在2013年6月5日首次公開提出了食品安全社會共治的理念，指出食品藥品安全保障需要“構建社會共治格局”。自此，社會共治成為中國食品安全監(jiān)管工作的“熱詞”，頻頻見諸監(jiān)管部門的文件、講話以及媒體的報道之中。2013年《食品安全法》修訂工作列入國務院立法計劃，國家食品藥品監(jiān)管總局在起草修訂草案的過程中，也將“如何在立法中體現(xiàn)社會共治的思路”作為重大課題來進行研究。

本文立足食品安全監(jiān)管體制改革和法律修訂的大背景，試圖對食品安全社會共治的基本內涵、實踐路徑等問題逐一分析，以期促動各方認真對待“社會共治”。

二、食品安全社會共治的基本內涵

社會共治一詞，目前并無統(tǒng)一的認識和界定。從字面理解，即社會共同治理的意思。在“社會共治”被提出之前，“公眾參與”、“社會管理”等詞也被用來闡釋食品安全管理工作的內容。面對日益嚴重的食品安全問題，世界衛(wèi)生組織在1999年首次提出了“責任分擔”的理念，強調保證食品安全，需要政府、企業(yè)和消費者的合作與參與。類似于社會共治的理念在美國、香港等國家和地區(qū)的公共行政過程中也屢被提及。比如2009年奧巴馬政府在《透明和開放的政府》中就提出“政府應該是參與性和多方協(xié)作的”，公眾參與有利于提高政府的工作成效，改善政府決策的質量，并要求政府加強與非營利組織、企業(yè)和個人的協(xié)作，建立協(xié)作效果評估機制。我國香港地區(qū)也明確表示確保在香港出售的食物安全和適宜食用需要“通過政府、食物業(yè)界和消費者三方面合作”。由此可見，食品安全監(jiān)管過程中的公眾參與、多方協(xié)作是目前食品安全行政中的重要話題。在筆者看來，公眾參與、多方協(xié)作等從內涵上講，首先屬于社會共治的范疇，公眾參與、多方協(xié)作是實現(xiàn)社會共治的重要手段和形式。然而，社會共治的內涵又不僅僅局限在公眾參與等方面。兩者的顯著區(qū)別在于，社會共治從理念上更為強調社會相關主體“共同治理”的權利和責任，相關主體不再僅僅是“參與”和“配合”的他者，而是更加積極主動地為食品安全保障獻計獻策、貢獻力量。社會共治的提出，實際上反映出新一輪行政體制改革和政府職能轉變背景下，政府“簡政放權，有所為有所不為”的趨向。因此，社會共治的內涵要比公眾參與的內涵更為豐富。

具體到食品安全領域，社會共治強調的是消費者、消費者保護組織、行業(yè)協(xié)會、專家學者、商業(yè)保險機構等社會主體在食品安全保障方面的權利與責任，這些主體進入食品安全治理體系之中，構成了食品安全治理過程中不可或缺的元素。社會共治格局的構建，意味著“政府不再是秩序的唯一供給者，也不再獨享對不軌行為的判斷和控制”。相反，政府權力需要在簡政放權的大格局下，有進有退，食品安全監(jiān)管的重心和資源投放應該有的放矢，要更加倚重社會各方的智慧、資源等，提升食品安全監(jiān)管的效能。

食品安全社會共治格局中，首先需要明確的是，政府監(jiān)管部門、食品生產經營者并不是其中的主體。食品安全既是生產經營出來的，也是監(jiān)管出來的，政府和食品生產經營者是食品安全的當然責任人，不是社會共治的主體。食品生產經營者的基本責任就是確保食品的安全，而政府監(jiān)管部門則應通過檢查和監(jiān)控制度督促其履行職責。其次需要明確的是，社會共治格局的主體享有的權利，從法律屬性上講，是一種選擇權；需履行的義務，首先是一種道德的義務，或者“弱法律意義”的義務，以法律規(guī)定其必須履行的義務為前提。但如果相關主體愿意在不違反法律法規(guī)的強行性要求的前提下，積極主動參與食品安全治理，則應該準許。

簡而言之，食品安全社會共治的基本內涵可以歸結為：除政府、企業(yè)外的其他社會主體，基于法律制度安排或道義選擇，利用自身掌握的知識、資源等積極進入食品安全治理領域，共同促進食品安全水平提升。社會共治的表現(xiàn)形式可以是多樣的，包括監(jiān)督、投訴舉報、申請信息公開、公益訴訟、行業(yè)懲戒、強化風險交流、建立風險識別與分擔機制等等。

三、食品安全社會共治格局構建的制約因素

目前，食品安全社會共治格局的構建主要還停留在表達的層面。無論是監(jiān)管部門還是社會各界，對食品安全社會共治的內涵和外延尚無統(tǒng)一的認識。比如，社會共治與傳統(tǒng)的公眾參與之間有何異同，政府、企業(yè)在社會共治格局中的角色與定位是怎樣的等等，均未形成明確的認識。食品安全社會共治格局的構建受到理念、制度和實踐等多方面的制約。

1.社會共治的全新內涵亟待正確認知

如前文所述，食品安全社會共治概念，是在黨的十八大和十八屆三中全會提出的新一輪行政體制改革和政府職能轉變這一宏大背景下提出的。正確理解這一概念的內涵，需要將其放置于“簡政放權、轉變職能”的總體框架中去考察。在這一框架下，食品安全社會共治的主體不包括本來就需要履行法定職責和義務的監(jiān)管部門和食品生產經營者，確保食品安全本來就是這兩類主體的法定責任。食品安全社會共治，有別于以往的社會參與，更加強調行業(yè)協(xié)會、媒體、消費者等各類社會主體的“能動”作用和“主體作用”。在社會共治的理念中，這些社會主體不再僅僅是被動的參與者和單純的信息接收者，而是要逐漸在政府簡政放權的過程中，承擔起更加積極的作為義務。但是，各界目前對社會共治的認知和理解還是停留在“大政府、小社會”的層面，沒有形成正確的認知。

2.信息公開和風險交流不通暢

雖然根據《食品安全法》和《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，食品安全信息屬于“與民眾切身利益相關”、“需要社會各界廣泛知曉”的事項，也對食品安全信息公開的內容做了規(guī)定。但實踐中，不管是食品安全風險監(jiān)測的數據、食品安全監(jiān)督抽檢的數據還是食品安全事件的情況、食品安全標準制定的過程信息，各地監(jiān)管部門公開力度、途徑不一。典型的比如2013年發(fā)生的鎘超標大米事件，廣州食品藥品監(jiān)管局“擠牙膏”式的信息發(fā)布就飽受批評。再比如，目前食品安全風險監(jiān)測的數據仍處于不公開的狀況。在這樣的情況下，無法有效獲取食品安全相關信息的其他社會主體，如何進入社會共治的格局，發(fā)揮各自的作用就值得思考。

3.缺乏系統(tǒng)的制度安排

食品安全社會共治從表達轉向實踐，除了在法律層面進行相應的規(guī)定外，更需要從制度層面構建起社會主體參與社會共治的管道。目前，除了浙江食藥部門在其“食品藥品安全三網六體系”構建設想中明確將社會共治作為“三網”之一進行研究和構建外，其他地方尚未見到比較系統(tǒng)的制度層面的實踐。如何在投訴舉報、知識普及、信息公開、風險交流、發(fā)揮第三方主體作用等方面，形成系統(tǒng)的制度安排，尚需時日。

四、食品安全社會共治的可能途徑

食品安全社會共治如何從目前“大詞”式的理念表達轉換為具體而微的制度安排和實踐是其發(fā)揮積極效應的關鍵。社會各相關主體如何有序進入食品安全社會共治的格局，需要綜合考慮。

1.食品行業(yè)協(xié)會：利益剝離與重新定位

《食品安全法》第7條對食品行業(yè)協(xié)會的責任歸結為“加強行業(yè)自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業(yè)誠信建設，宣傳普及食品安全知識”等方面。但由于我國行業(yè)協(xié)會多數是典型的自上而下“奉命建立”型，一般都是依托于某一政府職能部門，保留著濃厚的官方或半官方性質，對政府的依賴性很強、行政色彩很濃，職能部門和協(xié)會的潛意識里都把協(xié)會當成“準政府”，因為協(xié)會不僅具有行政級別，其經費往往也由行政撥付。此外，由行業(yè)中主導企業(yè)組建的行業(yè)協(xié)會則帶有深刻的主導企業(yè)利益烙印，行業(yè)協(xié)會制定整體發(fā)展方向或做出重大決策時很難達成共識。比如由幾大乳品企業(yè)分別把持的乳品類行業(yè)協(xié)會，就在乳品標準制定、新技術推廣方面有不少沖突。

在這樣的情況下，《食品安全法》賦予食品行業(yè)協(xié)會的職責往往呈現(xiàn)出虛置化，表達的意義遠大于實踐。因此，食品行業(yè)協(xié)會如何實現(xiàn)利益剝離與重新定位就顯得十分關鍵。一方面，需要盡快實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會身份的獨立，通過與主管部門的剝離，回歸行業(yè)協(xié)會社會團體的獨立身份。另一方面，要進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在推動食品標準建設、行業(yè)懲戒管理、企業(yè)規(guī)范化運作方面的積極作用。

2.公共媒體：科學傳播與輿論監(jiān)督

食品安全問題的“公共問題化”，一定程度上可以歸結于現(xiàn)代社會媒體的高度發(fā)達。大量的與食品相關的“安全問題”或者“非安全問題”被媒體廣泛地報道，一些媒體記者動輒以“臥底”身份曝出的“食品安全問題”，確實奪人眼球。盡管有許多報道事后都被證偽，但是報道一經披露時的“當時當刻”，對于普通公眾而言，由此帶來的恐慌和憂懼，確實真真切切存在的，因此而遭到“誤傷”的企業(yè)的利益也確實受到損害。比如“鞋底面包”報道中的“神邏輯”，就是明顯缺乏食品常識的典型例證。甚至出現(xiàn)了不同企業(yè)動用媒體或網絡資源惡意宣傳對方企業(yè)食品安全存在問題的惡性競爭事件?？梢哉f，動輒貫之以“毒”的食品安全報道，顯然是有失偏頗的。

這實際上反映出公共媒體在食品安全方面“科學傳播”與“輿論監(jiān)督”之間的平衡問題。一方面，媒體通過自己的途徑和資源披露有關的食品安全問題，確實起到了為監(jiān)管部門提供監(jiān)管線索、披露食品生產經營違法行為、督促監(jiān)管部門主動作為的積極效應；另一方面，由于媒體及其從業(yè)人員水平差異較大，在利益驅動、缺乏專業(yè)性等因素的綜合作用下，惡意報道、以訛傳訛的現(xiàn)象也不少見。缺乏科學理性的嚴謹報道精神，不僅容易夸大食品安全問題，傷及無辜企業(yè)和行業(yè)，也容易在社會上造成恐慌。

因此，媒體參與食品安全社會共治，需要在履行輿論監(jiān)督和開展科學傳播方面做好平衡。對于專業(yè)的食品安全問題，在報道過程中應該加強與監(jiān)管部門和食品行業(yè)專家的溝通聯(lián)系，既保證如實地揭露食品違法犯罪行為，又可以做到基于科學基礎上的專業(yè)報道。

3.商業(yè)保險機構：責任代位與風險共擔

通過在食品生產經營領域引入責任保險機制，強化生產經營者的責任意識，向消費者提供及時的權利救濟，是構建食品安全社會共治格局戰(zhàn)略思考中非常重要的環(huán)節(jié)。2011年《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法》率先以地方性法規(guī)的形式規(guī)定了高風險食品行業(yè)投保質量責任險的鼓勵性條款。2013年食品安全法修訂草案則將食品安全責任保險上升為強制責任保險的范疇，擬在重點領域和行業(yè)進行推廣。以立法的形式鼓勵商業(yè)保險機構進入食品安全共治格局，推出包括食品安全質量責任險等在內的食品安全保險，是推進食品安全社會共治的有效途徑。

4.消費者個人：投訴舉報與權利維護

消費者是食品安全社會共治的重要主體，通過投訴舉報、訴訟、申請信息公開、增強食品安全知識、選擇正規(guī)途徑購買食品等多種途徑，消費者在食品安全問題上“為權利而斗爭”，是提升自身食品安全權的重要途徑。在監(jiān)管資源有限、監(jiān)管效能不高等多重因素的影響下，食品安全完全依賴于監(jiān)管部門不可能獲得理想的效果。因此，消費者個人或者聯(lián)合的行動，可以起到自我保護、促動監(jiān)管部門積極作為、引發(fā)社會關注等多重效應。