○劉文萃

（本文系作者主持的天津科技大學社科基金項目“服務型政府視域下的‘網絡問政’及其制度化構建研究”的成果，項目編號：20110204）

構建服務型政府是新世紀中國政府行政管理改革的總體目標和戰(zhàn)略定位。黨的十七大報告提出要加快政府管理體制改革，努力建設服務型政府。近年來，伴隨互聯(lián)網在中國的快速普及以及公民民主意識、維權意識和參政議政能力的不斷提高，依托網絡信息技術平臺基礎上的網絡問政發(fā)展迅速，逐漸成為地方政府的執(zhí)政新風，并日漸成為現(xiàn)實政治行政體制微觀變革的重要推動力量。作為“嵌入”于服務型政府總體改革目標范式下的網絡問政，服務型政府的基本理念與價值訴求預設了推進網絡問政的基本原則和建構路徑，為地方政府推進網絡問政平臺建設提供了正確思路和方向?；诖?，本文主要從服務型政府的基本價值維度與改革目標訴求的宏觀視域出發(fā)，來綜合審視和考量我國地方政府網絡問政建設，總結分析當前我國地方政府網絡問政平臺建設存在的主要問題，研究探討進一步發(fā)展和完善我國服務型地方政府網絡問政平臺建設的推進路徑。

一、當前我國地方政府網絡問政平臺建設存在的主要問題

1.理念存在偏差，部分地區(qū)網絡問政平臺“形式主義”問題突出

近年來，在中央政府的率先垂范和積極推動下，我國各地方網絡問政發(fā)展迅速。但在看到網絡問政建設所取得成績的同時，仍應清醒地看到，一些地方政府的網絡問政建設，乃為形勢所迫或是出于“政績顯示”的需要，而并未在思想和意識深處對信息化時代背景下的網絡問政工作給予充分認識。由此，導致一些地方網絡問政平臺建設“形式主義”問題較為突出，表現(xiàn)在部分地方網絡問政平臺：或是功能單一，信息內容陳舊，僅僅實現(xiàn)了網站示范和信息發(fā)布功能；或是把問政平臺當作“秀場”，更多的是坐在辦公室“上網訪民意”，而忘記了“下網解民憂”，只務虛不務實，習慣于紙上談兵；也有一些“為問政而問政”，只片面追求回復率，對人民群眾通過網絡問政平臺反映的問題和各種訴求不調研、不探討、不解決，只是一味推諉和敷衍塞責。嚴重影響了網絡問政的應有效果，更損害了黨和政府的形象和公信力。網絡是虛擬的，但問題卻是現(xiàn)實的，網絡問政的生命力也在于其對現(xiàn)實的回應和制度銜接上，網絡問政一旦成為“擺設”，形式主義問題突出，不僅難以達到預期目的，反而會影響政府的形象和公信力，割裂黨和政府與廣大人民群眾的血肉聯(lián)系。

2.發(fā)展方向不明確，網絡問政平臺建設缺少整體規(guī)劃

作為新生事物，當前我國各地方網絡問政建設并無來自中央層面明確的目標設計、相應的發(fā)展規(guī)劃和規(guī)范指導，地方層面的網絡問政則多需借助地方黨政領導的直接推動，與地方黨政領導特別是“一把手”的思想開明程度、工作理念和對網絡問政重視程度直接相關。由此，各地是否開展網絡問政、在哪些領域以何種形式開展以及在多大程度上推進網絡問政建設，均表現(xiàn)出較大隨意性。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和明確的規(guī)范指導，導致一些地方政府網絡問政平臺發(fā)展方向不夠明確，功能定位不甚清晰，建設目標也不夠具體。也正是由于缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范，各級地方政府和部門在開展網絡問政建設時，往往各自為政，甚至在一些地區(qū)內部不同部門或不同層級政府間網絡問政平臺都沒有實現(xiàn)互通互聯(lián)，由此帶來的無序化發(fā)展及協(xié)同治理能力不足等問題非常突出。因為缺乏整體規(guī)劃和明確的建設目標和具體規(guī)范標準，帶來兩方面問題較為突出：一方面，一些地方政府或迫于上級壓力，或出于政績顯示的現(xiàn)實考量，為“問政”而“問政”，不結合本地實際、盲目復制和簡單跟風等現(xiàn)象大量存在，形式主義問題突出；另一方面，在各地自行探索網絡問政發(fā)展過程中，“因為各個平臺沒有統(tǒng)一的技術標準和模式而無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和資源共享，不能提供一站式服務。這樣，就不可避免出現(xiàn)許多地方和部門網絡問政發(fā)展的盲目性和短期化效應。不僅造成了大量資金和設備的浪費，也沒有達到預期的效果。”

3.服務功能不足，網絡問政平臺中公共服務平臺有待于進一步完善和提升

公共服務平臺是政府網絡問政平臺的重要組成部分。通過網絡問政平臺將群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題反映出來，并將其對接現(xiàn)實工作渠道加以研究解決，從而利用網絡平臺提供利民便民的線上公共服務是網絡問政平臺的基本功能之一，也是其持續(xù)、健康發(fā)展的動力之源。但從當前我國各地實際情況來看，一些地方網絡問政平臺，仍主要停留在信息公開的初級階段，功能設置較為單一，信息發(fā)布多于信息反饋，互動性較差，從而使其更像政府信息發(fā)布平臺而非民眾的訴求和互動平臺；一些地方政府的網絡問政平臺，僅實現(xiàn)了對政務信息和政府職能分工進行靜態(tài)的簡單分類和羅列，而沒有實現(xiàn)部門間應有的信息共享和業(yè)務協(xié)同，未能有效整合問政平臺與資源。此外，特別需要指出的是，當前我國地方網絡問政平臺多由地方政府（或委托地方媒體）主導、設計和運營管理，其功能設計和運行過程中普遍缺乏來自公眾的用戶體驗和意見反饋，往往從自身管理工作的便利性出發(fā)，單純從政府部門職能分工、業(yè)務流程和組織架構來進行設置，而未能充分考慮到平臺用戶的使用體驗與感受，仍然帶有很強的“政府中心主義”的特征，導致部分地方政府網絡問政平臺的用戶體驗較差，使用不便利，可獲得性、便利性和互動性等技術性優(yōu)勢并沒有得到充分體現(xiàn)，使得通過網絡問政平臺提供線上公共服務和解決民生問題的功能優(yōu)勢難以凸顯，進而挫傷了公眾通過網絡問政平臺參政議政的積極性，也背離了開展網絡問政助推服務型政府建設的初衷。

4.發(fā)展不平衡，基層網絡問政平臺專業(yè)化運營能力亟待加強

與我國基本國情相一致，網絡問政在我國各地、各層級政府間發(fā)展也不平衡。總體上看，當前一些地區(qū)尤其是西部及偏遠地區(qū)市級以下各基層政府，由于受到設備、經費、人員等諸多條件限制，技術基礎較為薄弱，網絡問政平臺中的物質技術平臺對于管理和服務功能平臺的功能性支撐作用不足，網絡信息技術應用還較為有限。同時，網絡問政平臺專業(yè)化管理人才隊伍不完善是一個較為突出的問題，特別是在縣及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府這一問題尤為突出。當前各地縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府網絡問政平臺多采取成立具有臨時機構性質的網絡問政工作領導小組，在其下設辦公室負責統(tǒng)籌網絡問政工作，具體承辦人員則多為各單位、各部門的兼職人員，能夠給以經費和編制配備專職性質的網絡問政專業(yè)技術和管理人員的非常少見。但隨著互聯(lián)網技術的快速發(fā)展和網絡問政平臺功能的不斷拓展，網絡問政平臺管理和運營的復雜性和專業(yè)化程度要求越來越高，加之網絡問政政治性強、涉及面廣，對具體工作人員的綜合素質要求越來越高，迫切需要更加具有專業(yè)背景的、職業(yè)化的運營和管理人才隊伍與之適應。目前，各地網絡問政平臺運營、管理及承辦人員的“兼職”身份不僅不利于有關人員投入相關工作，而且由于權、責、利不明確，缺乏系統(tǒng)、完善的制度化考評和激勵機制，也不利于發(fā)揮相關人員的工作積極性和主動性，且人員頻繁變動也容易造成工作脫節(jié)，影響網絡問政平臺的健康和可持續(xù)發(fā)展。

二、服務型政府視域下地方政府網絡問政平臺建設推進路徑分析

1.以服務型政府基本理念為指導，推進地方政府服務型網絡問政平臺建設

建設服務型政府是中國政府行政體制改革的總體目標。服務型政府要實現(xiàn)由“政府本位”到“公民本位”的政府治理模式的整體戰(zhàn)略轉型，這需要全方位、系統(tǒng)性的理念創(chuàng)新與制度變革。其中，網絡問政作為技術層面的政府管理創(chuàng)新，也必須置于服務型政府的整體戰(zhàn)略目標架構之下。需明確，作為一種技術手段和治理工具，網絡本身并不能自動地解決和改善民主，要真正發(fā)揮網絡問政在推動政治行政體制微觀變革中的實質性作用，問題的核心和關鍵仍然在于如何樹立正確的理念。如果理念沒有真正轉變，網絡問政只能徒具起名。

因此，地方政府網絡問政平臺建設必須堅持以服務型政府的基本理念為導向，依托網絡問政平臺積極推進公民有序參與，以推進公共服務和民主建設為基本訴求，通過科學規(guī)劃和系統(tǒng)設計，實現(xiàn)網絡問政平臺的制度化和常態(tài)化，克服網絡問政中存在的“政績顯示”和“做秀”成分，真正推動網絡問政在提升公共服務和促進公民參與方面發(fā)揮實質性的作用。面對全球信息化和網絡化這一不可逆轉的潮流和發(fā)展趨勢，必須通過各種形式和途徑，進一步教育、宣傳、引導和推動各級政府部門從建設服務型政府的戰(zhàn)略高度出發(fā)，科學認識和樹立正確的網絡問政觀，既不要忽視網絡這一治理平臺的獨特優(yōu)勢和作用，也不要畏懼它帶來的挑戰(zhàn)和沖擊。要始終立足于建設服務型政府的宏觀戰(zhàn)略目標，堅持把網絡問政平臺建設作為踐行立黨為公、執(zhí)政為民理念的新載體和推進服務型政府建設的“助推器”，并以此來統(tǒng)一各級政府與廣大干部的思想認識。在此基礎上，基于服務型政府“公民本位”的基本理念與價值訴求，突破傳統(tǒng)技術層面改革框架的窠臼，促進網絡問政平臺向縱深化發(fā)展，積極探索其在推動官員選舉、重大決策、政治問責和公民參與等方面，進一步發(fā)揮對現(xiàn)實政治行政體制變革的實質性推動和支撐作用。

2.進行科學規(guī)劃和加強立法，推進地方網絡問政平臺走向法制化和制度化

通過進行科學的整體規(guī)劃和加強立法，制定相應制度規(guī)范和統(tǒng)一的技術標準來有序推進網絡與信息化建設,是國外發(fā)達國家的基本經驗之一。因此，為進一步推進我國地方政府網絡問政平臺建設，必須把建章立制作為根本，加強總體規(guī)劃和制度建設，建議在中央層面、至少是在各省級政府層面，在總結現(xiàn)有各地網絡問政平臺建設、運行和管理經驗的基礎上，研究制定至少是區(qū)域內的統(tǒng)一的政府網絡問政平臺發(fā)展規(guī)劃和建設標準。以服務型政府理念為指導，以推進政府公共行政向現(xiàn)代公共治理轉型與提升公共服務能力為目標，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，整合資源，將網絡問政平臺的運營主體、建設標準、管理機制、績效考評以及網絡問政平臺運行中的信息收集、分類、交辦、督查、催辦到結果的反饋、統(tǒng)計分析以及情況通報等均納入制度化，加以明確的規(guī)范和界定，并進一步建立健全相應的監(jiān)督考核評價體制，促進政府網絡問政平臺走向規(guī)范化、制度化。同時，要加快網絡問政的立法建設，針對網絡發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，在已制定頒布的關于網絡安全和預防網絡犯罪等法律法規(guī)的基礎上，根據(jù)互聯(lián)網發(fā)展的現(xiàn)實需求及時制定和出臺新的法律法規(guī)。特別是針對當前我國網絡立法“禁止性立法”多而“促進性立法”不足之缺陷，積極推進網絡問政促進法相關立法研究，建立健全網絡問政發(fā)展的法律規(guī)范體系。通過推動網絡問政法制化和制度化，避免地方網絡問政及其平臺建設的隨意性和出現(xiàn)“人走政息”現(xiàn)象，使之不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的轉移而弱化，為網絡問政平臺建設及其良性運行和可持續(xù)發(fā)展提供法制基礎和制度保障。

3.積極推進縣級基層政府網絡問政平臺建設，提升其專業(yè)化管理和運營能力

網絡問政平臺是涵蓋了從物質基礎到信息技術再到政務管理和公共服務的復雜體系，其高效、有序運行和可持續(xù)發(fā)展，需要各級政府在資金、技術、設備和人員配備上提供專業(yè)化運營作為依托和保障。但從當前我國網絡問政平臺建設的實際情況來看，總體而言，中央和省、市一級政府的網絡問政平臺建設保障相對較好，而縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等基層政府則體制不暢，在資金、技術特別是人員配置上缺乏有效保障的問題十分突出。而從我國的歷史和現(xiàn)實國情來看，“郡縣治則天下治”，自秦漢以來，縣級政權一直作為中國政治體系的基本政治單元延續(xù)至今。縣級政權承上啟下，聯(lián)結城鄉(xiāng)，在打造網絡問政平臺、推進建設服務型政府方面具有特殊地位和獨特作用?！芭c其它層級的政府相比，在省或市一級政府建立網絡問政平臺會因為層級過高的緣故很難及時有效地解決群眾的具體問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府架構本來就是不完整的，也難以有效解決群眾的問題?！?/p>

因此，從我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，促進網絡問政平臺建設的均衡化發(fā)展，應積極推進縣一級基層政府網絡問政平臺建設，加大投入力度，在人力、物力、財力等方面予以優(yōu)先保障。鑒于我國經濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情，考慮到一些經濟落后省份和地區(qū)的基層政府財力有限的實際情況，建議可考慮在黨委或政府下設立一個直屬的、自收自支的事業(yè)單位（也可整合原來分散的、臨時性質的網絡問政相關工作機構和人員）來專門負責地方網絡問政平臺管理和運營工作，額定編制人數(shù)，實行全員聘任制，采取政府與媒體或與第三方供應商合作的方式，通過走市場化運營道路保障網絡問政平臺的良性運行和可持續(xù)發(fā)展。這樣，政府除在前期硬件設施和籌辦經費等給予必要投入外，其后期運營、管理和人員經費支出則可實行財政投入與市場化運營相結合的方式予以保障。這方面，廣東奧一網通過與媒體合作推進地方網絡問政平臺建設提供了較為成功的范例。

4.以整體性政府理念指導推進網絡問政平臺的集成化，提升網絡問政平臺公共服務功能

傳統(tǒng)官僚制政府組織形態(tài)是典型地以橫向專業(yè)化、部門化和縱向層級化、等級化為特征的組織架構模式，各部門各自獨立、分割、缺乏協(xié)作，導致政府職能的重疊、交叉、盲區(qū)和協(xié)同治理能力不足等“碎片化”問題突出，政府提供整體化公共服務的效率和能力較低?；ヂ?lián)網技術的進步則為突破這種困境提供了技術支撐。依托網絡的技術性優(yōu)勢，政府網絡問政平臺具有強大的資源整合的潛力，通過系統(tǒng)推進和優(yōu)化公共服務功能設計，可以將政府各職能部門公共服務事項和辦事流程整合在一個平臺上，以統(tǒng)一的網絡問政平臺作為入口搭建集成化的政府網絡問政公共服務大廳，并實現(xiàn)與政府各職能部門的業(yè)務流程相對接，提升網絡問政平臺公共服務能力和水平。因此，從構建服務型政府的目標訴求出發(fā)，應以整體性政府理念為指導，打破傳統(tǒng)等級制政府組織架構下部門間各自為政的“碎片化”困境，推進網絡問政平臺中各層級、各部門間，以及專屬網絡問政平臺與已有的政府網站、政務微博、政務微信之間的信息共享和聯(lián)動機制。從而，通過探索建設網絡問政平臺跨區(qū)域、跨部門和跨層級聯(lián)動協(xié)作體系，推動政府職能整合和實現(xiàn)政府組織架構的線上優(yōu)化，增強政府網絡問政平臺整體政府工作能力，提升網絡問政平臺線上公共服務能力和水平。此外，從服務型政府的基本理念出發(fā)，借鑒商業(yè)運作模式，建議今后各地網絡問政平臺的設計、管理和運行過程中也應有充分的渠道和途徑聽取和吸納民意，可在原來互動平臺中開辟出一個新的板塊，專門用于征集用戶體驗和反饋網民關于如何進一步完善網絡問政平臺的科學建議和意見，不斷調整和完善網絡問政平臺，使其在可獲得性、便利性等方面具有持續(xù)改善的自我更新能力和機制，這對于網絡問政平臺的健康持續(xù)發(fā)展至為重要。

5.加強專業(yè)化網絡問政人力資源隊伍建設，為網絡問政平臺健康發(fā)展提供人才保障

在影響網絡問政治理水平和成效的諸多因素中，人力資源是一個關鍵性要素。網絡問政人才隊伍“是信息和技術的有效載體和粘合劑，也是信息發(fā)揮效用的決定性因素之一。沒有高素質的公務員，先進技術和海量信息所催生的優(yōu)勢終究會被抵消”。因此，地方政府網絡問政平臺的建設和發(fā)展，必須與加強專業(yè)化網絡問政人力資源隊伍建設結合起來。對此，除繼續(xù)加強對現(xiàn)有網絡問政相關人員進行全面系統(tǒng)的教育和培訓外，各地應積極探索如何突破現(xiàn)有體制、機制和政策性障礙，加快推進網絡問政職業(yè)性、專業(yè)化人力資源隊伍建設，從而造就一支政治素養(yǎng)高、精通網絡信息傳播技術、工作作風扎實、敬業(yè)和奉獻精神強、具有良好的道德品質和優(yōu)秀的業(yè)務素質的網絡問政人才隊伍，為網絡問政平臺建設提供人才保障和智力支持。這應成為當前和今后一個時期推進地方網絡問政平臺建設的重點和突破口。