陶希東

城市在不同時期呈現不同的發(fā)展態(tài)勢。其中，城市衰退是城市生命周期的一個重要階段。找準原因、遏制衰退、更新發(fā)展，是每個城市政府公共政策的重要內容。本文從理論和實踐相結合、宏觀和微觀相結合的角度，構建城市衰退的“二元理論”分析框架，為發(fā)展中國家和我國特大城市防范衰退提供思路和建議。

一、城市衰退的界定及其本質

（一）城市衰退的認知與定義

對城市衰退問題的認知，起源于20世紀60年代的英國。當時，城市經濟研究的重點在于關注中心城市的增長問題，以供應為導向的理論強調人口增長、投資、技術進步對城市增長的作用，但現實是，從20世紀60年代中期以來，許多城市中心的增長已經停止。也正是從那時開始，人們越來越清楚地認識到許多城市正面臨長期的衰退。[1]20世紀70、80年代以來，西方國家尤其是北美和歐洲的城市衰退問題，引起了城市管理者和學術界的廣泛關注。城市衰退或城市衰落，是指一個城市在內外部環(huán)境發(fā)生變化的情況下，整個城市或局部地區(qū)原有城市功能出現損毀、停滯、衰落和消失的過程。其典型癥狀表現為去工業(yè)化、人口減少及結構的變化、經濟轉型、廢棄建筑物增多、高失業(yè)率、破碎的家庭增多、政治權力的喪失、犯罪增加和荒廢的城市景觀等。

（二）城市衰退的類型與本質

城市衰退主要是二戰(zhàn)以后歐美傳統工業(yè)城市轉型發(fā)展中客觀存在的一種狀態(tài)，是一個漸變、綜合的動態(tài)過程，存在于城市經濟、社會、文化、建筑等各個方面。根據這一思路，城市衰退主要包括經濟衰退、社會衰退、文化衰退、環(huán)境衰退四個方面，每個方面都有各自不同的表現（見表1）。城市衰退可以分為不同類型：首先，從整體與局部關系看，可分為城市整體衰退和局部衰退，局部衰退包括中心城區(qū)衰退、社區(qū)衰退等；其次，從經濟發(fā)展水平看，可分為發(fā)達國家城市衰退和發(fā)展中國家城市衰退；再次，從城市規(guī)?？矗梢詣澐譃榇蟪鞘兴ネ?、中小城市衰退；最后，從區(qū)位看，可分為中心城區(qū)衰退、郊區(qū)衰退等。可見，城市衰退是一個涉及多方面內容的綜合系統，是城市生命周期中的一個關鍵環(huán)節(jié)和特殊生存狀態(tài)。

表1 城市衰退的類型與表現

二戰(zhàn)以來，歐美學者對城市衰退問題給予了高度關注和研究，諸多學者從多維度出發(fā)，對城市衰退現象進行了肢解式描述，如中心城區(qū)居民向郊區(qū)的轉移、中心城市房地產價值的損失、城市就業(yè)崗位從中心城市向邊遠地區(qū)的轉移、遺棄建筑數量的增加、無家可歸者的增加、中產階層的流失等，幾乎每個維度都能說出明確的含義和數量，但從總體上來看，這些主觀性描述恰恰反映的是城市的現實特征，忽略了城市衰退最重要的評估價值、情感價值和象征意義。美國學者Robert A.Beauregard認為，正是由于人們對城市存在不同的理解和界定，決定了城市學者們對城市衰退的解讀存在嚴重的不完整性和不確定性。[2]城市衰退是一個具有復雜性和可轉換性的概念，具有三方面的基本內涵和本質：

首先，從把城市作為文明和文化象征的視角來看，城市衰退不僅僅是犯罪增加、財富減少、稅收負擔加重等外在的簡單表現，它意味著城市文明或民主制度的衰落，是被城市大多數中上階層擁有的一種民主觀念的衰亡，是對城市中產階級身份認同的一種損傷。

其次，從生活方式的角度看，城市衰退是城市高成本、高質量生活方式的改變，抑或擔憂和焦慮。也就是說，城市衰退將會直接影響到個體的發(fā)展機會，人們原有的各種社會福利和生活方式受到威脅，發(fā)現城市不再是一個具有吸引力和能夠提供所有文明生活方式的地方，[3]對能否繼續(xù)擁有高質量生活感到不安和擔憂。

第三，從情感層面來看，城市衰退是城市凝聚力、創(chuàng)新力、社會活力、道德宗教等積極精神力量的喪失或退化，嚴重制約城市新功能的創(chuàng)造與培育。即城市衰退是一種消極城市情緒的蔓延和放大，城市居民可能會越發(fā)失去人情味，社會心理距離越來越遠，社會活力、創(chuàng)新力、凝聚力等嚴重受損。如美國城市底特律的衰落不僅加劇了種族隔離傾向，更失去了技術創(chuàng)新領導者的地位，在國家和全球城市網絡的重要性都降低了。上述本質表明，從社會的視角來審視城市衰退及其更新策略，具有十分重要的價值和意義。

二、城市衰退的宏觀和微觀二元理論解釋

（一）對傳統城市衰退機制的反思

客觀全面地解釋城市衰退的原因和機制，是制定有效城市更新政策的前提和基礎。導致城市衰退的因素歷來是西方城市學者努力探索的議題，對此，存在著經濟學（見表2）、社會學、人口學、社會地理學、政策學、種族主義等視角的宏觀解釋，也有針對貧民窟、社區(qū)、街區(qū)衰退的微觀解釋。[4]有研究認為，當今城市衰退的理論有近40多種。[5]可見，導致一座城市衰退的原因非常復雜而多元，既有自然原因（區(qū)位、資源、災害等），又有人為因素（技術、制度、政策等），既有全球因素、又有地方因素，既有經濟因素、又有社會因素，既有內部因素、又有外部因素，等等，是一個“多因素網絡結構”綜合作用的結果。相應地，上述因素導致城市衰退的機制也是一個包括經濟、社會、空間之間互動、強化、循環(huán)的復雜系統，存在多種理論解釋。

表2 對城市衰退的經濟學解釋

雖然國內外對城市衰退存在多種原因解釋和理論分析，但總體看，大多側重的是對“為什么會產生‘貧困空間’或‘貧民窟’”的經濟機制、社會機制、人口遷移機制、政策機制的分析，因貧富差距導致的經濟隔離、社會隔離、空間隔離、社會極化等成為普遍采用的分析術語和原因選擇。筆者以為，城市衰退的內容很多，假若從宏觀和微觀視角看，城市衰退無非存在整體衰退和局部衰退兩種情況，其中，在微觀衰退現象中，除了舊廠區(qū)、舊碼頭等因產業(yè)轉移或空心化而形成衰落區(qū)外，以外來人口、低收入群體、貧困人口高度密集的所謂“貧困空間或貧民窟”是最有可能致使城市衰退的誘導性空間。對此，城市管理者和學者們可能想當然地認為，一座城市只要出現了外來移民集聚的貧民窟或城中村，就意味著城市在衰退，事實果真如此嗎？

根據加拿大學者道格·桑德斯對全球發(fā)達國家城市（包括紐約、倫敦、巴黎、多倫多等）和發(fā)展中國家城市中的外來人口集聚區(qū)的實證研究表明，大量鄉(xiāng)村人口集聚到城市而形成的所謂貧民窟，是人類城市化過程中人口遷徙的正向結果（收入水平、生活水平、學習技能、創(chuàng)業(yè)等方面都比農村進步），他們并不一定必然引發(fā)城市的衰退，而是幫助鄉(xiāng)村人口融入城市的“跳板”或“落腳城市”，是城市未來發(fā)展的關鍵和希望，也是促進城市發(fā)展的真正活力所在。因此，夷平具有落腳城市功能的貧民窟，不是真正的城市更新，恰恰是加速城市失去活力、發(fā)展陷入停滯的助推力。如深圳市在大量清除城中村以后，自2008年經濟危機以來，城市發(fā)展直面勞動力流失、訂單流失的瓶頸和困惑，盡管近幾年連續(xù)調高了最低月薪標準，卻無助于吸引勞動力回流。當前，全球貧民窟的居民多達十億人，每年卻只有亞洲與非洲的幾十萬人遭到拆除行動影響。因此，筆者以為，我們的城市規(guī)劃者和當政者需要重新認識和評估貧民窟特有的經濟和社會功能，轉變“貧民窟就是城市衰退”的錯誤觀念，應該以更加包容和理性的政策，鼓勵和幫助貧民窟的有序發(fā)展，讓其成為不斷創(chuàng)造新經濟體、有效連接城市和鄉(xiāng)村的活力區(qū)域。

（二）城市衰退的二元理論解釋

筆者以為，找到城市整體宏觀衰退和局部微觀衰退的主要原因，是分析城市衰退機制必須把握的兩大維度。在前人研究的基礎上，筆者將城市衰退的機制歸納為宏觀和微觀兩大基本理論闡釋：

1.宏觀理論：城市生命周期理論

衰退作為一種客觀的城市現象，是受城市內生增長的發(fā)展階段所決定的，也就是說，一座城市是否處于衰落狀態(tài)，在某種程度上受制于城市發(fā)展到底處于哪個階段上，當處于特定的發(fā)展階段時，其不同部位或區(qū)域必然表現出成長性抑或衰退性。這就是依賴于“都市發(fā)展之階段”[6]模型的生命周期思想。這一思想是20世紀70年代由美國學者Birch和Rust提出，[7，8]1991年Robert在進行文獻回顧的基礎上，客觀分析了城市生命周期的基本理論觀點。[9]生命周期理論闡明了兩個基本觀點：一是認為城市是一個有生命運動的有機體，隨著最初投資利好的日益消耗，或是最初的選址優(yōu)勢不再或逐漸發(fā)生變化，每座城市都有從年輕的成長期到更為成熟的穩(wěn)定或衰退期的生命周期。二是城市衰退（人口流失）與城市發(fā)展階段緊密相關，城市的核心區(qū)、外周地區(qū)沿著都市化、郊區(qū)化、逆都市化和再都市化的階段，依次發(fā)生從集聚期走向整體衰退期和再生集聚期的循環(huán)過程。[10]這充分表明，一座城市的中心區(qū)或外圍區(qū)乃至整個城市的衰退，是城市化發(fā)展階段本身決定的一個內生型循環(huán)過程，受制于城市發(fā)展的時空要素和影響，城市及其內部空間不可能永久保持繁榮或衰落的狀態(tài)。因此，對城市衰退現象需要從城市化發(fā)展階段的大背景中加以分析和把握，政府應該持有理性、客觀的態(tài)度和包容性的政策，順應城市發(fā)展階段及其規(guī)律，有針對性地采取相關措施，因勢利導地注入城市發(fā)展新要素，激發(fā)新活力，遏制城市衰退，促進相對繁榮。

2.微觀理論：街區(qū)衰敗雙螺旋結構理論

道格·桑德斯的“落腳城市”理論表明，國際大都市存在貧民窟是一個普遍現象，貧民窟本身并不代表城市衰退。因此，為什么會形成貧民窟、什么因素導致貧民窟掉入社會罪惡深淵的真正原因和機制，才是導致城市衰退的微觀機制。對此，西方學者有兩種解釋：第一種是“鄰里生命周期理論”（neighborhood life-cycle），[11]認為居住社區(qū)經過一段時間之后出現衰退是一種必然規(guī)律，鄰里的這種演變規(guī)律包括5個基本階段（分別是移定和發(fā)展階段、輕微衰退階段、明顯衰退階段、嚴重退化階段、廢棄階段）。[12]第二種理論是美國學者保羅·諾克斯和琳達·邁克卡西提出的“街區(qū)衰退螺旋結構”理論，該理論以貧困和低收入為核心要素，提出了貧民窟形成的螺旋機制，即物質、結構和技術的退化是引發(fā)街區(qū)衰敗的起因，低收入者或窮人的過度集中，是街區(qū)衰退的加速力，自然退化和遺棄是街區(qū)衰敗的最終結果。

筆者認為，以上兩種微觀退化機制表明，貧民窟或城中村是城市時空發(fā)展的特殊結果。但需要指出的是，出現貧民窟或外來人口集聚的城中村，并不代表城市走向衰退，充其量是城市衰退的重要誘因空間。因為貧民窟或城中村在連接城鄉(xiāng)之間具有獨特的經濟和社會功能，在其發(fā)展演變過程中，可能出現兩種基本趨勢：一是在政府包容和友好的政策介入和支持下，以外來人口為主的貧民窟或城中村居民頑強拼搏、互相幫助、開辦小企業(yè)、小商業(yè)等，具備較完善的人際網絡和內部支持系統，每年有一定數量人口成功轉變?yōu)橹挟a階級并搬到更加舒適的居住區(qū)，完全融入城市主流社會之中，貧民窟或城中村扮演著幫助外來鄉(xiāng)村人口深度融入城市的跳板或落腳城市角色。這樣的貧民窟或城中村是未來城市發(fā)展的活力區(qū)域，不會導致城市衰退。二是由于城市政治權力的缺位，貧民窟居民缺乏最基本的生活服務體系和人際關系網絡，人們對生活不斷變好的預期趨向為零。更為糟糕的是，貧民窟或城中村被各種社會幫派或宗教極端勢力所控制，隨之成為社會不良行為的集聚地，居民安全感大大降低，最終使貧民窟或城中村成為全市的“最危險區(qū)域”，成為引發(fā)社會騷亂的潛在地區(qū)，直到最后政府強行整體拆除，進而造成更多的無家可歸者和流浪漢，城市整體經濟活力和安全穩(wěn)定受到更大影響，這才是真正導致城市衰退的致命性問題。據此，如果把貧民窟的形成機制作為第一個螺旋過程，把現有貧民窟不斷演變?yōu)椤白钗ｋU區(qū)域”、“最失望區(qū)域”的機制作為第二個螺旋過程的話，城市衰退的微觀機制應該是筆者所提出的基層社區(qū)或街區(qū)衰敗雙螺旋結構（見圖1）。

圖1 貧民窟或城中村的兩種演變趨勢（包含衰退的第二個螺旋結構）

三、防范城市衰退的基本策略選擇

（一）宏觀策略：創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展

防止城市衰退的宏觀策略，應該有兩個視角和目標：一是從全球經濟轉型發(fā)展的視角出發(fā)，積極創(chuàng)新城市功能，使城市本身在全球城市功能鏈條中保持上升趨勢或能級不下降的狀態(tài)。二是從城市區(qū)域發(fā)展的階段特征出發(fā)，關鍵是在郊區(qū)化和逆城市化發(fā)展時期，采取有效策略，維持中心城區(qū)的顯著功能，預防中心區(qū)衰退乃至引發(fā)周邊區(qū)域的依次衰退。從宏觀視角來看，防止城市衰退應該采用如下重點策略：

1.全球化視野下城市戰(zhàn)略規(guī)劃及功能定位的更新調整

繁榮發(fā)達的城市是政府公共政策和規(guī)劃引導的結果。紐約、巴黎、東京、倫敦等國際城市的發(fā)展經驗表明，一座城市要想在世界城市競爭中保持領先地位，城市政府需要從全球科技發(fā)展和城市變革的大趨勢出發(fā)，主動更新城市戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷尋找具有最大需求的新功能定位，以保持城市功能的時代性和引領性。如2006年紐約制定的《紐約2030》提出，要建立一個更大、更綠色的紐約；2009年的“大巴黎計劃”提出，到2030年把巴黎建設成為一座創(chuàng)造的城市、一座革新的城市、一座充滿凝聚力的城市。從新時期世界城市的新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃趨勢看，在強調城市創(chuàng)造和占有財富、進而扮演世界各種“流”的控制樞紐的同時，開始倡導人本、綠色、低碳、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)造等新型功能的打造，旨在繼續(xù)擔當全球最富吸引力和最具創(chuàng)造力的地方。發(fā)展中國家和中國的一些特大城市，除了順應并積極承接全球產業(yè)轉移的同時，也要未雨綢繆，從全球視野出發(fā)，按照最新的城市發(fā)展理念，適時調整和制定全新的城市戰(zhàn)略規(guī)劃，對2030年、2050年乃至今后100年的發(fā)展方向做出戰(zhàn)略定位，開辟能夠滿足更多人需求的全新城市功能，引領城市不斷走向前沿、尖端，全面防范城市衰退。

2.創(chuàng)新創(chuàng)意為導向的產業(yè)結構轉型升級

產業(yè)是城市生存和發(fā)展的基礎，但產業(yè)也是一個有生命周期的有機體，在不同時空條件與背景下，不斷形成可轉移的、不同能級、不同功能的新型產業(yè)群。美國汽車城市底特律衰落的教訓告訴我們，順應產業(yè)導入期、成長期、成熟期和衰退期的演進規(guī)律，更多發(fā)揮知識和技術的因素，加大創(chuàng)新創(chuàng)意投入，推動城市功能多元化和產業(yè)結構高級化發(fā)展，是一座城市保持旺盛生命力、防止衰退的重要路徑選擇。在此過程中，營造創(chuàng)新環(huán)境，大力發(fā)展現代服務業(yè)和文化創(chuàng)意產業(yè)，越來越成為世界城市轉型升級的戰(zhàn)略選擇。目前，文化創(chuàng)意產業(yè)已成為倫敦僅次于金融服務的第二大產業(yè)部門，確立了倫敦全球“創(chuàng)意之都”的地位。因此，從產業(yè)經濟的視角看，一座特大城市為了防止衰退，必須揚長避短，及時鑒別并更新資源約束強、競爭力弱的衰退性產業(yè)，以創(chuàng)新、創(chuàng)意、文化、科技、信息等多種手段加以改造升級，全面發(fā)展現代服務業(yè)（包括生產性服務業(yè)和家庭生活消費服務業(yè)）、文化創(chuàng)意產業(yè)、知識型產業(yè)、網絡經濟產業(yè)（平臺經濟、互聯網經濟等），力爭發(fā)揮金融服務中心、先進服務業(yè)中心、信息高技術和知識型產業(yè)中心、消費中心、旅游中心等多元化綜合服務功能。

3.轉變經濟增長方式與創(chuàng)新城市治理策略

實際上，城市衰退的根源還是經濟因素和制度因素。世界經濟轉型的成功經驗表明，實現經濟增長方式從粗放型走向集約型、從投資驅動型走向消費創(chuàng)新驅動型，中產階級持續(xù)擴大進而形成橄欖形社會結構，是一個國家或城市得以保持繁榮發(fā)展的重要條件。對于正處于經濟社會深度轉型的中國而言，為了進一步增強特大城市的發(fā)展后勁，城市政府應該強調轉變經濟增長方式和創(chuàng)新城市治理兩大議題，這是防止城市衰退的根本之策。首先，要把從粗放型經濟增長方式轉變到集約型增長方式作為整個經濟工作的主線，破解制約經濟增長方式轉變的體制性障礙，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，提高全要素生產率水平，提高經濟運行質量、效益和品質，把特大城市建設成為高效、低碳、宜居、開放的全球資源配置大平臺和吸引中心。其次，要從城市利益多元化、全球化的角度出發(fā)，探索與經濟市場化、政治民主化要求相適應的包容性城市治理新體制，按照現代市場經濟國家和法治國家“非禁即入、非禁即行”的原則，賦予市場、社會和公民充分的自主選擇權。健全規(guī)則，在努力推動社會公平的同時，全面激發(fā)社會活力，增強市民的認同感和歸屬感，為深化改革與持續(xù)發(fā)展注入不竭動力和正能量。

4.中心城區(qū)功能更新、鞏固、提升策略

西方城市發(fā)展的歷程表明，中產階級和郊區(qū)的同步崛起，加速了城市郊區(qū)化和逆城市化發(fā)展，也帶來了中心城區(qū)乃至周邊地區(qū)的衰退。但是，我國與西方城市存在顯著不同，北京、上海、廣州、深圳等特大城市，雖然早就出現了居住郊區(qū)化，但很多優(yōu)質資源和人口依然高度集中在中心城區(qū)，并沒有出現像西方國家所謂的中心區(qū)衰退問題，如何有效疏解中心區(qū)人口和功能，是當前解決城市擁堵、空氣污染的重大議題。因此，從城市化發(fā)展階段視角來看，一座城市要想避免長期性的衰退，就要在郊區(qū)化和逆城市化階段，采取舊城區(qū)振興策略，防止中心區(qū)空心化、隔離化。根據西方發(fā)達國家城市的內城復興經驗看，在中心城區(qū)復興過程中，要充分發(fā)揮政府和市場兩種力量，采取拆（對毫無保留價值和嚴重破損的建筑或居住設施進行拆除重建）、改（對具有一定居住功能的社區(qū)住房等進行重新翻修、實現社區(qū)生活的升級換代；對閑置倉庫等陳舊的非居住用途建筑的轉變改造等）、留（保留具有歷史文化價值的建筑和資源）并舉的方針，不斷更新傳統功能，開拓和強化商業(yè)商貿、個人服務、創(chuàng)新創(chuàng)意、文化娛樂、旅游觀光等綜合功能，保持中心城區(qū)的經濟活力和社會融合。

（二）微觀策略：貧民窟或城中村一攬子改造策略

我國在未來快速城市化進程中，將有更多的鄉(xiāng)村人口進入城市生活、居住和創(chuàng)業(yè)，特大城市的城中村也不會立即消失，政府強制性拆除城中村的做法，并不符合我國新型城鎮(zhèn)化和統籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的精神，關鍵在于采取積極的政府投入，防止貧民窟或城中村進一步滑向“犯罪的溫床、罪惡的深淵”，乃至于成為“引發(fā)社會騷亂的定時炸彈”的可能性。

1.實施綜合改革創(chuàng)新，消除形成貧民窟的土壤

雖然貧民窟的形成具有經濟、社會、空間、政策等多重因素，但貧困、失業(yè)、低收入是特定區(qū)域形成貧民窟的核心因素。防止城市衰退，就要防止貧民窟的產生，而要防止貧民窟的產生，就應該消除城市的絕對貧困現象。堅決實施多元、綜合協同的城市反貧困戰(zhàn)略，加強技能培訓，加大社會幫扶，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，提高最低工資水平，切實提高低收入者的收入水平，總體上提升城市低收入群體的自我發(fā)展能力，全力保障并促進社會階層的向上流動。制定并實施更加包容、公平的公共住宅政策和空間開發(fā)策略，讓不同收入群體在城市當中實現混合居住，創(chuàng)造更多的社會公共交往空間和機會，促進社會融合發(fā)展。

2.實施貧民窟或城中村一攬子投資改造計劃

現有政府管理體制和公民服務體系對貧民窟的遺忘和忽視，造成了貧民窟社會功能的喪失和負面發(fā)展。世界各地成功落腳城市的實踐和研究都表明，只要都市政府將貧民窟視為城市發(fā)展的機會而不是威脅，加大財政投入，制定兼具密集性、有機性、彈性、連接性的規(guī)劃，提供必要的公共服務，讓外來移民獲得當地市民（或國民）身份和創(chuàng)業(yè)機會，就會穩(wěn)步提升貧民窟的落腳城市功能，穩(wěn)步增加都市中產階級的數量。因此，發(fā)展中國家和我國一些大都市政府應重新認識貧民窟或城中村特殊的社會經濟功能，制定并實施一攬子投資改造計劃，主要包括：一是規(guī)劃建設城中村社區(qū)的道路、電力、供排水、煤氣、路燈等基礎設施，將城中村或貧民窟與城市核心區(qū)域充分連接起來；提高社區(qū)開發(fā)的“密集度”，為外來移民提供可以自由創(chuàng)業(yè)的自主性發(fā)展空間，提高社區(qū)內人際交流、守望相助和創(chuàng)業(yè)的可能性。二是政府安排和供給治安、學校、醫(yī)院、社區(qū)事務辦理、垃圾清理、兒童教育、職業(yè)培訓、法律援助等一攬子物質協助和公共服務體系，讓這些小區(qū)居民清楚感受到政府的存在，為城中村或貧民窟居民及其第二代、第三代移民的向上流動、融入都市社會提供最大的幫助和服務。三是尋求社區(qū)自治的積極力量，構筑兼具移民文化和都市文化相結合的草根治理體系，發(fā)動居民實現自我組織、自我管理、自我服務和自我發(fā)展。實踐表明，貧民窟社區(qū)一旦從內部發(fā)展出有效而且不腐敗的民主政府，就會在各個重要領域獲得改善——包括治安、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等。[14]總之，通過上述措施，讓貧民窟或城中村成為鄉(xiāng)村人口轉變?yōu)槌鞘芯用竦闹匾馈?/p>