文薛泉

國外大都市治理：模式、經(jīng)驗與借鑒

文薛泉

國外大都市的治理模式不盡相同。從治理結(jié)構(gòu)上看，有以大都市區(qū)政府為主的模式、以區(qū)域委員會為主的模式、以非政府組織為主的模式以及城市聯(lián)盟模式；在治理流派上可以分為單中心主義模式、多中心主義模式和新區(qū)域主義模式；在治理體制上又有分散治理模式、整體規(guī)劃模式和協(xié)商合作模式等。即便是同一個大都市區(qū)，在其不同發(fā)展階段上也會有不同的治理模式。然而在這些形式各異的大都市治理模式中，卻存在一些共同的經(jīng)驗值得我們借鑒。

一、明晰市、區(qū)政府之間的權(quán)責關(guān)系

國外大都市在市政府與區(qū)政府之間有明晰的權(quán)責劃分。比較普遍的做法是，市政府只負責有限的職能領(lǐng)域，而把發(fā)生在市民身邊的公共事務(wù)交給區(qū)政府來處理。比如，倫敦大都市區(qū)由倫敦城和32個自治市組成，大倫敦市政府主要負責戰(zhàn)略性的城市整體發(fā)展工作，比如交通、環(huán)保、土地規(guī)劃、文物保護等；各自治市負責區(qū)域內(nèi)具體的公共服務(wù)供給，包括街道照明、地方公園、垃圾回收等。這樣，大倫敦市政府就從瑣碎事務(wù)和局部利益中解脫出來，著眼于整個城市宏觀福利的提升；而市區(qū)政府則可以根據(jù)本市區(qū)選民的需要，從細處著眼，更好地滿足社會的需要。作為大倫敦市政府與自治市政府之間權(quán)責劃分的保障，倫敦大都市區(qū)還在財政來源上做了相應(yīng)的安排。大倫敦市政府的財政收入主要來自中央政府撥款、使用者付費、財產(chǎn)稅等，基本不會擠占自治市的稅源，這有利于實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的協(xié)調(diào)一致。

中國的大都市治理延續(xù)了傳統(tǒng)的科層制模式，上下等級關(guān)系分明。市政府將整個大都市公共事務(wù)納入到一體化的管理體制中，對區(qū)政府及其公共事務(wù)管理有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而且這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系獲得了人事、財政與制度上的保障。然而長期以來，區(qū)政府與市政府之間的矛盾從未消止，集權(quán)于市政府與放權(quán)于區(qū)政府的兩難選擇時隱時現(xiàn)。歸根到底，癥結(jié)在于應(yīng)該如何合理劃分市、區(qū)政府的權(quán)責關(guān)系。

二、充分授權(quán)轄區(qū)政府自治

地方自治在西方自由市場國家中非常普遍。在美國，地方自治與分權(quán)理念已經(jīng)融入到政治文化之中。甚至有美國學者認為，對美國政治生活的研究只有在強烈的“反國家主義”政治傳統(tǒng)這一背景下才能理解。美國的大都市區(qū)治理經(jīng)歷了單一政府、多中心治理和新區(qū)域主義三種模式，其基本趨向是區(qū)域自治與合作。紐約大都市區(qū)是地方自治的典型，整個大都市區(qū)內(nèi)沒有統(tǒng)轄全區(qū)所有事務(wù)的政府機構(gòu)，中心城市、縣和特區(qū)之間是平等和獨立的關(guān)系，相互之間通過協(xié)商解決大都市區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，比如以合同方式解決轄區(qū)垃圾清運工作。

倫敦大都市區(qū)雖然實行兩級政府管理，但大都市政府與自治市政府之間并非上下級關(guān)系，而是合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。大倫敦市的議會是監(jiān)督市長的主要部門，議會中的成員至少有一半來自32個自治市，這些成員代表了各個自治市的利益，他們的訴求往往與市長不盡一致。這意味著，大倫敦市的市長要受到32個自治市的制約，這與科層制下市長對其轄區(qū)的管制是完全不同的。此外，大倫敦市政府負責全市公共事務(wù)的部門，一般都有來自自治市的代表，他們會向大都市政府提出自治市的方案與訴求，與大都市政府協(xié)商解決相關(guān)問題。這種“雙向”治理關(guān)系既保證了大都市政府的權(quán)威，又使地方利益得以充分表達，在很大程度上是對傳統(tǒng)科層制的替代。

即便是中央權(quán)力較為集中的法國，在大都市治理中也采取了地方自治與合作的模式。法國是半總統(tǒng)制國家，中央權(quán)力較為集中，政府的主導(dǎo)作用比較明顯。但在大都市治理中，法國中央政府沒有采取自上而下的等級管理模式，而是以“社會發(fā)展合同”的方式與地方政府簽訂承包合同，通過經(jīng)濟手段與法律規(guī)制實現(xiàn)城市自主發(fā)展。在市政府層面，雖然巴黎采取了“強市弱區(qū)”體制，但巴黎市的地方自治特征還是非常明顯?！皬娛腥鯀^(qū)”只是出于城市統(tǒng)一管理需要的部分權(quán)力集中，實際上市政府的職能覆蓋面較為有限，不會對所轄的20個區(qū)過多干涉。

三、在城市公共服務(wù)供給中引入市場機制

保證公共服務(wù)均衡有效的供給是大都市政府的基本職責，但沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府機構(gòu)來提供。實際上，政府提供的大部分公共服務(wù)既不是純粹的私人物品，也不是純粹的公共物品，而是介于二者之間的“準公共物品”。準公共物品具有不完全的排他性和競爭性，因此從理論上講是可以通過一定的市場機制來調(diào)配供給的，其出路就是打破政府的壟斷地位，建立公私機構(gòu)之間的競爭。

西方國家崇尚自由市場，即便在凱恩斯主義盛行的福利國家時代，自由市場理論依然不乏追隨者。20世紀80年代以來，在英美國家興起的新公共管理運動更是將市場與競爭理念推廣到了幾乎每一個公共事務(wù)領(lǐng)域。在美國的大都市治理中，早在1983年就已經(jīng)有報告顯示，至少有一項服務(wù)由私人按合同組織生產(chǎn)的那些社區(qū)比例要比至少有一項服務(wù)按政府間合同組織生產(chǎn)的那些城市比例高出18個百分點。在市場化浪潮中，紐約市政府將電視臺、兩家電臺、聯(lián)合商城飯店等全部出售，改由市場提供。此外，合同外包、特許經(jīng)營、憑單、補貼等也都是國外大都市普遍采取的市場化舉措。不僅如此，大都市下轄的市區(qū)政府之間也通過“合約”方式解決共同面臨的環(huán)境、犯罪、交通等問題。顯然，提供公共產(chǎn)品并非政府的專屬領(lǐng)域，引入市場機制也許是一種更好的解決方法。這對于習慣于接受壟斷的中國大都市公共服務(wù)供給來說不乏啟發(fā)價值。

四、發(fā)揮非營利組織在城市治理中的作用

非營利組織是國外大都市治理中非?；钴S的參與者。美國非營利組織的總量在200萬個以上，其中可以認證身份的非營利組織有160多萬個，占美國所有類型組織的6%還多。如果將美國的非營利組織組成一個國家的話，其國內(nèi)生產(chǎn)總值將超過世界上的大多數(shù)國家，包括澳大利亞、加拿大、印度、荷蘭和西班牙等。此外，美國政府財政經(jīng)費的2/5乃至一半以上投給了非營利組織；其中，美國政府在健康保?。ú缓t(yī)院）、社會服務(wù)、住宅與社區(qū)發(fā)展、雇傭與培訓、藝術(shù)與文化等所有公共事務(wù)項目的開支中，有42%給了非營利組織。

非營利組織的生存空間介于政府與市場之間。在國外大都市治理中，大都市政府主動放權(quán)、允許地方自治給非營利組織提供了廣闊的活動領(lǐng)域，有的大都市政府管理機構(gòu)本身就是非營利組織。西方國家政府普遍把非營利組織視為維系社會均衡發(fā)展、減少社會不穩(wěn)定因素、減輕政府負擔的重要力量。比如，華盛頓特區(qū)東北部的凱尼爾沃思-帕克賽德小區(qū)街道曾經(jīng)是一個露天的毒品交易市場，暴力事件頻發(fā)，后來經(jīng)過社區(qū)非營利組織長達10年的努力，終于杜絕了毒品交易。西雅圖是美國西北部最大的城市，雖然該市已經(jīng)在政府內(nèi)部設(shè)有社區(qū)部和居民服務(wù)中心，但主要的社區(qū)事務(wù)是由各類理事會承擔的。西雅圖市的200多個社區(qū)都有自己的社區(qū)理事，具體負責本社區(qū)的管理和服務(wù)，如幫助改進鄰里關(guān)系、反映居民服務(wù)訴求、治安、環(huán)保等。

與西方相比，中國的非營利組織（社會組織）“先天不足、后天畸形”，不少地方政府迄今依然遵循“一地一會、一業(yè)一會”的登記管理原則，嚴重制約了非營利組織的發(fā)展。此外，中國的非營利組織被賦予了較強的政治色彩，民間性與自主性不足，參與公共事務(wù)存在體制上的瓶頸，這些都不利于中國大都市治理主體多元化的發(fā)展。

五、市民對大都市公共事務(wù)的廣泛參與

國外大都市治理以地方自治為主，很大程度上正是以廣泛的公民參與為基礎(chǔ)的。在美國，公民參與公共事務(wù)決策不但是大都市治理的基本準則，甚至已經(jīng)成為一種“習慣”。匹茲堡大都市區(qū)曾是美國著名的鋼鐵工業(yè)城市，有“世界鋼都”之稱，環(huán)境污染也非常嚴重。為改善大都市環(huán)境，早在1943年，市民就自發(fā)組織了阿勒根尼社區(qū)發(fā)展會議，推動城市環(huán)境改良。同年，匹茲堡市和阿勒根尼縣的社團聯(lián)合會又組建了煙霧控制聯(lián)合理事會，進一步加強對環(huán)境污染的控制與治理。在長達半個世紀的環(huán)境污染防控中，匹茲堡大都市區(qū)公民都把治理環(huán)境問題視為構(gòu)建美好家園的一項使命。在政府與市區(qū)公民長期的合作下，今天的匹茲堡大都市區(qū)不但環(huán)境污染已經(jīng)根本好轉(zhuǎn)，而且環(huán)境質(zhì)量遠遠超過其他大都市區(qū)，成為“美國最適宜居住的城市”。

匹茲堡從一個環(huán)境污染的鋼鐵之都轉(zhuǎn)變成宜居之都，公民參與是一支巨大的推動力量，也體現(xiàn)了公民參與對城市公共生活的構(gòu)建。大都市本來就是一個公共生存空間，在此空間中的市民參與或出于文化上的自覺，或出于利益上的驅(qū)動，或出于體制上的要求。匹茲堡環(huán)境治理中的公民參與動力來自前兩者。而在中國的大都市公民參與中，參與文化遠未成為市民自覺的“習慣”，在這種情況下，從體制上提出參與要求就顯得格外必要。（本文作者系復(fù)旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院大都市治理研究中心研究人員、博士研究生）