劉建平，楊磊，華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢430074

一、問題的提出

我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，由于級差地租和比較利益的改變，農地資源加速非農化是一個長期趨勢，從而促使土地利益關系發(fā)生深刻變動。農地非農化的利益變動包括兩個方面:從縱向看，它表現(xiàn)為利用方式轉變中比較利益變化引起的價值增值，源于土地非農化配置和交易中效率的提高;從橫向看，它表現(xiàn)為農地增值收益在不同主體間的分配手段和結果，強調不同制度規(guī)則下的分配效應。在利益格局變動的背景下，如果農地非農化的市場化價值被低估，會引起農戶的利益反抗;如果缺少合理的利益平衡和分配機制，利益差距過大將會導致利益相關者行為不相容。近年來，我國農地非農化引起了嚴重的利益沖突，成為制約工業(yè)發(fā)展和城市建設的關鍵因素，誘發(fā)了大量的社會矛盾和糾紛。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，土地上訪事件占農民上訪總量的60%之多，多與農地非農化中的征地拆遷有關。因此，研究農地非農化利益沖突產生的內在原因，探尋利益平衡的政策措施，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

農地非農化進程中的利益沖突備受學界關注，學界主要通過制度經濟學的產權理論來解釋其成因，認為集體化的共有產權是農地非農化利益沖突的根本原因。我國農村土地制度運行的典型特征為“共有私用”，農地產權界定極為不清晰，農民缺乏穩(wěn)定的生產預期和良好的內部激勵，模糊化的產權設置不利于保護農民的土地權利［1］11［2］26。在實行家庭承包責任制后，農地所有權歸農村集體所有，農戶以家庭人口為基礎取得土地使用權，但產權分割形成了較大范圍的“產權公域”，為利益主體利益互侵提供了空間［3］。據(jù)調查統(tǒng)計，被征地農民獲得的征地補償款只占土地出讓增值收益的5% ～10%，地方政府和開發(fā)商獲取的土地收益比例高達80%［4］。在集體土地產權下，由于農戶缺乏產權保護和實施能力，土地交易缺乏市場化的價格形成機制。地方政府對農地非農化的行政性征收和政府單方面定價，使得征地補償標準遠低于被征土地市場價值，農戶土地權益遭到嚴重損害［5］。

在產權分析的基礎上，部分學者進一步從公共利益界定、征地程序和范圍以及增值收益分配機制等三個方面進行了解釋?，F(xiàn)行土地管理和征用的法律法規(guī)規(guī)定，為了保障和實現(xiàn)公共利益，政府具有強制性征地權。由于缺乏絕對的產權保護和公共利益界定不清，非公益性的征地行為征地嚴重損害了農戶土地發(fā)展權，從而降低了土地配置效率［6］。于華江、吳君茂通過質性的個案研究，從法律程序的正當性角度出發(fā)，指出我國土地征用制度告知、審批、監(jiān)督和救濟等程序設置不合理，導致征地范圍劃分、征地補償?shù)葘嶋H操作環(huán)節(jié)存在著諸多弊端，造成了大量的土地糾紛并帶來了社會的不穩(wěn)定［7］。此外，土地“漲價歸公”制度也是誘發(fā)利益沖突的重要因素，它使得土地市場中政府和市場的邊界不清，收益分享中產生了權利主體錯位問題，最終將農民排斥在增值收益分配之外［8］。農戶在遭受到利益損害后，往往通過抵制、上訪以及其他極端方式來反抗政府征地行為。

在上述觀點影響下，賦予農民更加細化和穩(wěn)定、甚至是私有的產權，成為化解土地利益沖突的重要路徑［9］［10］，但部分學者對此卻持不同意見。從合作經濟角度看，在多個農戶投入要素存在著強互補性的情況下，聯(lián)合集體產權同樣是可以選擇的［11］。因而，農地產權的明晰化消解了村組集體的權力，不僅沒有減少“地權”的利益糾紛，反而激化了更多的矛盾，集體化的農地產權正是維持我國鄉(xiāng)土社會穩(wěn)定的根源［12］。此外，賀雪峰認為土地非農化主要集中在發(fā)達地區(qū)和城郊農村，僅占全國農民的5%，絕對土地產權既不利于保護農戶利益，也不利于推動中國經濟的發(fā)展［13］76。國外經驗也顯示，在非洲一些實行土地私有制的國家，政府也時常憑借“公共利益”的名義侵占農民的土地發(fā)展權，以官僚和土地中介為主體的利益集團獲得了大多數(shù)利潤，引起嚴重的土地沖突［14］。

由此，可以發(fā)現(xiàn)在產權解釋邏輯之外，農地非農化利益沖突有著更為復雜的形成機理，需要以綜合的視角進一步加以研究。為了探究農地非農化中的利益沖突，結合上述不同的理論爭論，筆者對L 開發(fā)區(qū)展開了一次田野調查，對100 多戶被征地農民、16 位村組干部和有關部門進行了深度的訪談。通過描述L 開發(fā)區(qū)農地非農化利益沖突的真實表現(xiàn)，結合深度訪談獲得的資料，揭示利益沖突發(fā)生的內在機理。

二、L 開發(fā)區(qū)的個案描述

L 開發(fā)區(qū)是國家級經濟技術開發(fā)區(qū)，地處江漢平原東南部，規(guī)劃面積為26．5 平方公里，僅管轄一個鎮(zhèn)級人民政府，國土總面積為78．6平方公里。隨著地理區(qū)位優(yōu)勢凸顯和產業(yè)聚集能力的提升，大量工商業(yè)經濟開發(fā)項目入駐當?shù)亍Ｍ瑫r，作為國家級開發(fā)區(qū)，它在當?shù)亟洕鐣l(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是招商引資和區(qū)域經濟發(fā)展的中心，農地非農化趨勢十分明顯。因此，選擇L 開發(fā)區(qū)作為典型案例，來剖析農地非農化進程中的利益沖突具有很強的代表性。通過實地調查，L 開發(fā)區(qū)農地非農化具有以下兩個特點。

第一，土地需求量大，農地加速非農化。土地是經濟發(fā)展的重要支撐，工商業(yè)項目開發(fā)必然刺激土地需求。從土地需求看，2012年L 開發(fā)區(qū)共確定了49 個重點項目，劃定紅線范圍內的土地需求面積為21 807 畝，約為14．54 平方公里①劃定紅線范圍即征地范圍。，即是說，2012年土地需求面積占開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積的54．9%，占開發(fā)區(qū)總面積的18．5%。從土地供給看，近三年來L 開發(fā)區(qū)征地總面積為17 062 畝，已供地面積為7 629畝，2012年實際可供地面積為9 433 畝②資料來源于L 開發(fā)區(qū)征地拆遷辦公室和國土資源分局。。由此可見，L 開發(fā)區(qū)土地需求量極大，土地供給和需求之間有很大差距，可供地面積遠遠低于需求面積。如果要確保項目順利落地，農地非農化是主要的選擇路徑。因此，在未來一段時間里，由于其他種類土地儲備較少，L 開發(fā)區(qū)絕大部分的農地都將會被征用，農地將會加速非農化。

第二，征地矛盾突出，利益沖突十分嚴重。據(jù)當?shù)匦旁L部門介紹，L 開發(fā)區(qū)在所在地級市信訪量常年排名第一，主要原因就是大規(guī)模的經濟開發(fā)引起的征地矛盾和沖突。2012年L開發(fā)區(qū)登記記錄的個體上訪共260 件，其中因為土地非農化引起的征地矛盾、土地補償款分配、失地農民保險以及村組土地收益使用等問題而上訪的達到170 件，占個體上訪總量的65．4%。因農地非農化而上訪其本質是一個利益沖突的問題，農戶土地收益得不到保障，甚至引起了農民的集體上訪和抗爭。筆者整理了2008—2012年L 開發(fā)區(qū)群體上訪記錄，數(shù)據(jù)顯示，土地群體上訪已成為當?shù)刈顬橥怀龅纳鐣?，上訪數(shù)量居高不下，占總體上訪的50%左右，具體數(shù)據(jù)見下表①本部分數(shù)據(jù)來源于L 開發(fā)區(qū)來信來訪辦公室。。在當?shù)?，農地非農化的利益沖突演變?yōu)榫哂袑剐再|的社會沖突，并誘發(fā)了幾起影響較大的群體性事件。

表 2008—2012年L開發(fā)區(qū)群體上訪統(tǒng)計

三、農地非農化中的利益沖突類型

從個案描述中，可以看出L 開發(fā)區(qū)土地非農化的利益沖突十分嚴重。結合對當?shù)剞r戶、村組干部、國土資源和社會管理部門的訪談，利用類型學的歸納方法，筆者將土地非農化沖突總結為以下四個方面。

(一)補償標準類利益沖突

政府征地補償標準過低。在集體化產權下，政府是土地一級市場的供求雙方壟斷者，是惟一能夠改變土地非農化利用的主體。由于政府是征地的主體，開發(fā)商隱匿在農地交易市場之中，土地非農化的利益沖突集中在農民和政府之間，原因就是政府給予的補償標準過低，政府獲得的非農化收益遠遠高于村集體和農民。在L 開發(fā)區(qū)，盡管工業(yè)用地占大多數(shù)，土地收益整體水平比較低，但政府獲得的收益仍比農民高。以2011年為例，當?shù)匾浴罢信膾臁狈绞浇灰椎耐恋乜偯娣e為2 264．935畝，共獲得土地收益94 775 萬元，平均每畝市場地價為41．86 萬元，而當年政府給予農戶的土地補償款為每畝3．9 萬元，僅占農地市場出讓價格的9．3%。此外，村集體按土地補償費的30% 提留，共提取4 500元/畝，農戶實際獲得的土地補償款為3．45 萬元/畝，最終僅獲得土地出讓收益的8%②本部分數(shù)據(jù)來源于有L 開發(fā)區(qū)國土資源分局，經由筆者整理而來。。因此，農民常常因為補償標準過低而抵制、反抗政府的征地行為。

補償標準前后差距較大。在供給和需求量既定的情況下，在同一地理位置上，交易價格受到交易時間的影響，征地補償標準也會發(fā)生變化。我國正處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設必然提高土地的需求量。在短期內，L 開發(fā)區(qū)土地市場供給量不會顯著提升，在剛性需求持續(xù)攀升的情形下，土地市場交易及其預期價格呈上升趨勢。隨著交通基礎設施的完善，土地的級差地租也會表現(xiàn)出來，從而刺激土地市場價格的不斷提高。應該說，征地補償標準前后不一致，符合資源配置的經濟規(guī)律，但它卻是我國土地利益沖突的重要表現(xiàn)形式。在同農戶訪談中，他們認為“晚征地一天，就可以獲得更多的土地補償款”，說明農戶對土地非農化收益形成了穩(wěn)定的收益預期。2011年，L 開發(fā)區(qū)將每畝土地的補償款總額從2．6 萬上調到3．9 萬，這次補償標準的變動引起了嚴重的利益沖突，先前被征地的農戶認為，“自家的地剛被征完，沒過多久，別的村征地補償標準比我們高了許多，這十分不公平”。

補償標準的地區(qū)差異大。在同一時間點上，不同區(qū)域土地非農化的價值不一樣，在產業(yè)發(fā)達的區(qū)域核心地帶，土地的價值比周邊地帶要高。在我國，地理位置的級差地租依據(jù)行政區(qū)域基準地價來確定，行政級別的高低決定了基準地價的高低，從而容易忽視地理位置是否優(yōu)越等情形。一般而言，土地基準地價越高，農戶獲得的征地補償款也較高。L 開發(fā)區(qū)的一些村組與省會城市毗鄰，而行政管轄卻隸屬于該省的一個地級市，其征地補償標準遠遠低于省會城市標準。2011年，毗鄰的省會城市征地補償標準為20 600 元/畝，但當?shù)卣疄槭У剞r民購買了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，按當年的政策計算，符合規(guī)定年齡的老人每月可獲得900 元的養(yǎng)老金①數(shù)據(jù)來源于省會城市W 市國土資源局政府門戶網(wǎng)站，實際數(shù)據(jù)與農戶訪談數(shù)據(jù)一致。。比較而言，省會城市的補償標準遠遠高于L 開發(fā)區(qū)，當農戶的土地非農化利益需求不能滿足時，地理位置上的補償差異也十分容易引起農戶的不滿。當?shù)馗刹拷榻B，一些農戶拿著省會城市征地補償?shù)恼呶募粩嗌显L，要求獲得“合理的”征地補償。

(二)土地補償費分配類沖突

農戶土地承包權的確定和變動。在村集體內部，農地土地產權設置具有穩(wěn)定性和變動性相結合的特征。上世紀80年代，集體土地以責任承包方式發(fā)包至農戶，1998年國家實行了第二輪延包，并在中央層面確定了土地承包制度30年不變。但依據(jù)村民自治原則，村集體可以對死亡、新生和嫁娶等原因的土地進行適度調整。在農地非農化過程中，土地權屬的變動直接關系農戶獲得的土地補償收益。在L 開發(fā)區(qū)，在土地第一輪承包和二輪延包后，有的村組的土地沒有進行任何調整，而有的村組對土地進行了小范圍調整。調查發(fā)現(xiàn)，在農地非農化時，沒有調地的矛盾焦點集中在“活人”和“死人”問題、有的家庭“有人無地”和“有地無人”兩方面;而進行了調地的矛盾焦點則是“外遷人口”的權益和調地“是否合理”之上。除責任承包關系之外，村組土地還存在著合同承包關系，土地非農化造成承包合同終止，破壞了承包者長期投資的收益預期，補償不合理會引發(fā)各種利益糾紛②在L 開發(fā)區(qū)有大量的湖泊等村集體公有土地，為了發(fā)展集體經濟，多以合同形式承包給農戶發(fā)展養(yǎng)魚業(yè)。為了提高收益，承包農戶多在湖泊周邊修筑了堤壩、溝渠等基礎設施。。

土地補償款的分配方法。按照法律規(guī)定，土地補償款中的安置補償費和青苗費歸被征地農民所有，而土地補償費則根據(jù)村民自治原則由村民代表大會討論決定。在L 開發(fā)區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，土地補償費的分配主要有三種方法:第一，按責任承包地，征誰補誰的原則。這種方法操作簡單，分配成本低，尊重了農戶的承包經營權，但是忽視了集體所有制下村民的集體成員權，沒有照顧到沒有承包地的農戶，會引起他們的集體反抗。第二，按照村組戶籍人口，平均分配的原則。這種分配方法考慮到了人口變化、人地矛盾以及無地農戶利益等情形，但農戶土地承包經營權沒有得到尊重，有的農戶會運用《土地承包經營法》等法律政策反對此分配方法。第三，結合承包地和戶籍人口，比例分配的原則。該種分配方法有效地處理了集體成員權和承包經營權不相容的問題，但同時又遺留下了上述兩種分配方法的缺點③在L 開發(fā)區(qū)調研時，筆者發(fā)現(xiàn)，為了解決“集體成員權”和“承包經營權”的矛盾，部分村組將土地補償費的40%按責任承包地分配，剩余60%按村組戶籍人口平均分配。同時，還要照顧到外嫁女、外遷人口和獨生子女等例外情形。。在土地補償費分配實踐中，每一種分配方法都將會引起不同程度的利益沖突。

村組集體收益的提留和使用。村集體的土地收益主要來源于兩部分:土地補償費提留和未經責任承包的集體公地補償。在土地非農化之后，農戶和村集體之間的利益矛盾將會體現(xiàn)出來，在利益最大化的驅使下，農戶主張村集體盡量少提留甚至不提留。而村集體是我國土地產權的所有者和國家治理的正式主體，《土地管理法》規(guī)定村集體可以提留不超過30%的土地補償費，提取比例由村民自行協(xié)商決定。此外，一些村組還有未經責任承包的公地部分，村集體是該部分土地補償?shù)膶嶋H所有者。當村組保留了土地非農化的收益時，農戶還極為關注村集體土地收益的使用情況。在村莊治理功能弱化情況下，確保村集體土地收益合理使用的監(jiān)督成本非常高，農戶無法制約村組干部的自利行為。以L 開發(fā)區(qū)某村為例，該村在最近一次征地中，共有200 畝農地被征用，村集體按土地補償費的30% 提留，共獲得土地提留款90萬，該村常有村民到信訪部門上訪，反映村集體土地收益使用不合理。

(三)失地農民市民化中的沖突

農地是農戶固定的生產資料，為農民生命周期演變提供穩(wěn)定的生活來源，從而平衡跨時期選擇的風險。在農地非農化之前，種地是農民固定的職業(yè)，農地在農戶養(yǎng)老中起著重要的保障功能。從短期看，農戶在征地之后，家庭收入和生活水平會顯著提升，一次性資金收入比較大。根據(jù)訪談資料，農戶將征地補償款用于以下幾個方面:存入銀行、購買房屋、日常消費和投資經營。從長期看，由于地方政府主要采取一次性補償和安置方式，大部分失地農民沒有固定職業(yè)和穩(wěn)定的收入來源，從而“漂”在城市，而不是“市民化”在城市。隨著生活成本的提高，或者由于土地補償款使用不合理，失地農民將會面臨著嚴重的進城壓力。在農地的保障功能喪失情況下，又沒有構建起社會化的養(yǎng)老保險，農戶在年老時面臨著生活沒有著落的風險。在L 開發(fā)區(qū)，土地非農化的時間比較早，早期被征地農戶的醫(yī)療和養(yǎng)老保險等問題日益突顯，這部分農戶現(xiàn)在年齡大多數(shù)在50 歲以上，由于年齡原因無法在當?shù)仄髽I(yè)就業(yè)，又沒有購買任何養(yǎng)老保險，自謀生路的能力較差。近幾年來，他們有組織地到各級政府部門上訪，向L開發(fā)區(qū)政府施壓，要求為其解決生活出路問題。

(四)土地違規(guī)利用中的利益沖突

農戶土地違規(guī)利用，是指在政策法律之外違規(guī)交易土地和改變農地用途，主要有以下兩種情形:非法買賣土地和在集體土地上修建房屋。在土地非農化巨大利益的誘惑下，農戶通過土地黑市交易非法買賣土地，獲取比政府征地補償高得多的收益。在L 開發(fā)區(qū)，由于黑市交易不發(fā)達和政府嚴厲打擊，這種現(xiàn)象并不嚴重。同其他地方一樣，比較嚴重的是農戶擅自改變集體土地用途，未經政府審批就將集體耕地變?yōu)榧w建設用地，可分為客觀違規(guī)和主觀違規(guī)兩類。隨著家庭結構變化和人口增加，當?shù)卦S多農戶有新修房屋的客觀需求，未經國土和建設部門批準就修建了房屋。為了控制農民“種房”，L 開發(fā)區(qū)于2007年停止了農村新增建設用地審批，結果導致了農民剛性需求不能滿足。更為嚴重的是，在經濟利益刺激下，農戶為了獲得最大化的補償收益，通過在集體土地上修建房屋方式，策略性地提高拆遷時和政府談判的砝碼，以獲得更多的補償收益。為此，L 開發(fā)區(qū)專門成立了由城管、建設和國土等部門組成的執(zhí)法專隊，嚴格控制征地拆遷過程中農民違規(guī)“種房”行為。由于利益巨大，農戶常常和執(zhí)法專隊發(fā)生沖突。

四、農地非農化利益沖突產生機理分析

案例剖析表明，農地非農化的利益沖突涉及兩個核心概念:產權和治理。集體化的產權是農地非農化利益沖突產生的經濟機理;治理包括政府治理和村莊治理兩個層面，它的結構和功能是農地利益沖突形成的社會機理。

(一)農地利益沖突的產權分析

在集體化的共有產權下，農戶缺乏對土地收益的控制能力，為村集體、開發(fā)商和地方政府策略性地占有農地非農化收益提供了條件。在集體土地制度安排下，農戶不具備土地排他性處置能力，更不能自由地進入土地交易市場，地方政府是土地一級市場的壟斷者。家庭聯(lián)產承包責任制后，農戶的組織化程度還很低，農戶的土地產權實施能力也比較低，參與土地非農化過程的交易成本非常高。村集體是土地所有者，地方政府控制著土地市場的交易權，開發(fā)商擁有土地資本，這三個主體的產權實施能力比農戶都要高。巴澤爾指出，當產權處于“公共領域”的狀態(tài)時，產權收益取決于利益主體的實施能力，實施能力較強的主體獲得更多的資產收益流［15］7。在農地非農化利益分配中，與其他利益主體相比較，農戶獲得的土地補償款偏低，但卻承擔了農地非農化后的大多數(shù)風險和成本。

隨著農地承包權、經營權和流轉權的確定，農地產權結構進一步明晰化和穩(wěn)定化，農戶土地收益預期逐步提高，農戶利益受損、受阻將會引發(fā)利益沖突。從長期看，產權明晰化是我國土地改革的方向，它有利于保護農戶土地權益和提高土地資源的利用效率。但短時間內，由于圍繞土地產權明晰化的制度規(guī)則和非農化收益的分配機制尚未確立，特別是地方政府土地財政的客觀現(xiàn)實未能改變，農戶土地收益預期提高和征地補償總體水平較低之間存在著很大沖突。近年來，中央確定農戶土地承包權長期不變且賦予了流轉權，土地產權的明晰化提高了農戶的經濟能力和收益預期，而且農戶利用自己獨特的弱勢地位，通過上訪等措施提高了產權實施的社會能力。在完整產權確立過程中，相關利益主體都將策略性地攫取土地收益，這個過程必然是充滿沖突的。

(二)農地利益沖突的政府治理分析

在經濟發(fā)展和地方競爭的邏輯支配下，政府在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中扮演著重要角色，廉價的土地是行政主導型的工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設的支撐，而“行政主導”模式產生了極大外部成本。地方政府主要依靠“規(guī)模大”、“速度快”等外延式發(fā)展路徑，忽視了“以人為本”的內涵式發(fā)展道路，經濟發(fā)展的社會成本被轉移到“三農”之上，農民未能充分地、公平地分享經濟社會發(fā)展的成果。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，由于經濟發(fā)展型政府未能有效地解決發(fā)展中的社會問題，產生了規(guī)模龐大的失地農民，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，農民市民化進程嚴重滯后，大量的失地農民漂在城市。

在現(xiàn)有財政體制下，地方政府嚴重依賴于土地財政，土地出讓金構成了其財源的主要渠道，從而導致農戶沒有獲得大部分土地收益，加劇了農民和政府之間的利益沖突。近年來，在全國不少地區(qū)，土地出讓金收入構成了政府財政的主要部分，有的地方比重甚至超過了50%。除了土地財政外，土地也是政府融資擔保的重要資源，它解決了政府推動經濟發(fā)展資金短缺難題，但同時也增加了地方政府債務風險。當前，地方政府債務規(guī)模龐大，加劇了政府對土地出讓金的依賴，征地和賣地是一種工具性的選擇方案。在土地財政下，農戶的土地收益根本得不到保證。

社會保障體制不完善，失地農民跨時期的生活成本和風險逐步提高，土地的保障功能消失，在社會化養(yǎng)老缺失的情形下，土地非農化衍生出了大量社會問題。地方政府重視推動經濟發(fā)展，但沒有足夠的資金來為失地農民購買養(yǎng)老保險，工業(yè)建設和城鎮(zhèn)建設的社會成本轉嫁到農戶身上。在一些地方，通過強制性地提取土地補償費解決征地農民養(yǎng)老保險問題，實質就是“土地換社?！保匀粨p害了農戶的土地權益。在大多數(shù)地方，主要采取一次性貨幣補償，由于沒有固定職業(yè)和穩(wěn)定收入來源，農民年老后的生活負擔較為沉重。在長期內，隨著失地農民增多，國家社會化養(yǎng)老面臨著巨大的財政壓力，如果失地農民社會保障問題不解決，越來越多的利益沖突將會轉化為社會沖突。

(三)農地利益沖突的村莊治理分析

在社會變遷中，村集體組織進一步遭到瓦解，在國家正式權力的介入下，村“兩委”不能充分代表農民權益，村莊治理的權力缺乏監(jiān)督，村組干部的自利化損害了農民的利益。在實行家庭聯(lián)產承包責任制后，原有集體組織的經濟基礎不復存在，農戶和村“兩委”之間缺乏必要的聯(lián)結機制，村組干部成為村莊治理的實際主體。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化背景下，隨著非農化進程的加速，鄉(xiāng)村社會的結構也發(fā)生了巨大變化，原有村莊治理的主體逐漸消失，村組干部控制著村莊治理的權力。由于村莊內部和國家外部缺乏健全的監(jiān)督機制，或者監(jiān)督成本過高，面對土地非農化的巨大收益，村組干部的自利化行為最終減少了農戶土地收益。村組提留和公地部分的土地補償費缺乏合理的使用，由于缺乏必要的激勵機制，村集體也無法利用土地收益發(fā)展經營性事業(yè)。

土地問題是村莊治理的重要內容，在土地收益分配過程中，土地承包權和集體成員權之間的矛盾極為激烈，承包關系的變動和人口的遷移使得收益分配問題變得更加復雜。集體成員權是村莊治理的重要表現(xiàn)形式，它依據(jù)成員身份來獲取村組集體收益和負擔相應的成本。在村莊治理中，農戶承包經營權和集體成員權之間存在很大張力，承包經營權是穩(wěn)定型地權，是一種契約型地權;集體成員權需要依據(jù)成員變動來實時地調整土地承包權，是一種變動型地權，也就是一種基于集體成員身份的象征地權［16］。在穩(wěn)定地權下，農戶的承包經營權能夠得到尊重，而集體成員權會受損;在非穩(wěn)定地權下，農戶的集體成員權可以得到保護，但承包經營權會受損。自20 世紀90年代以來，農村人口流動性增強，造成了承包經營權和集體成員權相互變動，給土地非農化收益分配帶來了很大困境。

五、結語

研究表明，農地非農化中的利益沖突既與集體化的共有產權有關，也與我國的政府治理和村莊治理的結構和功能有關，它是產權安排、政府治理和村莊治理共同作用的結果。我國農村集體土地產權具有極大的模糊性，農戶的產權實施能力比較低，地方政府和開發(fā)商策略性地攫取了土地非農收益的大部分。地方政府的競爭邏輯和行政主導的發(fā)展模式以及在現(xiàn)有的土地財政限制下，失地農民承擔了大量的外部成本卻未獲得合理的權利保障。隨著村莊治理的功能弱化，村組干部自利化損害了農戶的利益，村莊治理過程中面臨著承包經營權和集體成員權之間不相容的困境。由此可以說明，產權是解釋農地非農化利益沖突的基礎性變量，卻不能忽視我國政府治理和村莊治理的具體情境。在化解農地非農化利益沖突時，既要通過漸進式產權變革來充分保證農民的利益，也要考慮在國家治理路徑依賴特征下，逐步調整國家和鄉(xiāng)村治理結構和體制機制，以適應已經變化的經濟基礎。

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