甘藏春

前不久中央政治局決定，黨的十八屆四中全會將研究全面推進依法治國重大問題。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。

科學立法是全面推進依法治國的基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過30多年的不懈努力，我國社會主義法制建設(shè)取得了舉世公認的成就，形成了中國特色社會主義法律體系。我國法律體系在不斷完善的同時，也還存在一些不容忽視的問題：有的法制度設(shè)計和管理手段比較滯后，缺乏對有效治理方式的創(chuàng)新；有的法考慮實施效果不夠，實施效果往往與立法目的不一致；有的法對各地區(qū)發(fā)展的差異性照顧不夠，存在“一刀切”；有的法對不同利益訴求兼顧不夠，缺乏有效的利益包容機制，容易激發(fā)矛盾沖突；有的法規(guī)定比較模糊，造成公民、法人對于自己的行為后果有時很難有明確的預(yù)期；等等。為此，要根據(jù)十八屆三中全會對立法工作的部署，努力加強和改進立法工作，不斷推進科學立法。

保證立法的科學性，首先要解決好立法的立場和站位問題。立法應(yīng)當堅持的立場和站位是：必須從中國實際出發(fā)，有效解決中國實際問題。依法治國，并不是什么樣的法都能治國，更不是什么樣的法都能治好國。法是公民、法人和國家機關(guān)行為的基本依據(jù)，而實際情況則是法的依據(jù)。立法不能只追求“好看”，更要追求“管用”。只有立足中國實際，體現(xiàn)客觀規(guī)律的法，才是實行法治所需要的法；任何理論上博大精深、形式上完美無缺，但不能有效解決中國問題的法，也是法治所不需要的、沒有生命力的法。這就需要重點把握三個原則：一是有必要。法律作為眾多社會規(guī)則中的一種，是由國家強制力保證實施的。不是所有的社會現(xiàn)象都適合由法律來調(diào)整，我們首先要判斷解決某個問題，是否有必要運用國家強制力，是否可以通過道德等其他規(guī)則來約束。二是能管住。要研究法律規(guī)定的措施與待解決問題之間的關(guān)系，采取的措施能否真正有效解決問題，在多大程度上解決問題，是不是在所有的地方、不同的時期都能解決問題。三是低成本。運用國家強制力實施法律，是需要耗費巨大社會資源的。一部好的法律必定是讓守法者感覺既方便、又有利，能夠得到絕大多數(shù)社會成員自覺遵守。只有在這個前提下，國家強制力才能起作用。在立法中，我們必須選擇以最小的社會成本實現(xiàn)管理目的的方案。

保證立法的科學性，要正確處理好改革與立法之間的關(guān)系。改革要求變動，而法治要求穩(wěn)定；改革要求突破，而法治需要統(tǒng)一，兩者在一定程度上存在內(nèi)在矛盾。在全面深化改革的時代背景下，如何處理好改革與法治之間的關(guān)系，是當前法治建設(shè)面臨的一項重大課題。對此，習近平總書記曾指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革”。這就為處理改革與法治的關(guān)系提供了正確的指導思想。改革的合法性來自于法律的授權(quán)，改革的經(jīng)驗和成果需要法律予以保障和推廣，而法律也只有通過改革創(chuàng)新，才能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，才能獲得普遍的尊重和認可。在改革過程中，立法既要善于及時確認成熟的改革成果和成功經(jīng)驗，以法的形式固定下來；又要在遵循改革思路的大前提下主動創(chuàng)新制度設(shè)計，引領(lǐng)和推動改革；還要保持一定的預(yù)見性和超前性，為改革的進一步深入預(yù)留必要空間。

保證立法的科學性，必須進一步擴大立法過程中的民主基礎(chǔ)。科學的立法過程應(yīng)該是一個各方共同參與、消弭理念差異、彌合利益分歧、尋求制度共識的充分博弈過程，這樣制定出來的法才能獲得最廣泛的民意基礎(chǔ)，成為社會最大公約數(shù)。立法的民主程度越高，法的質(zhì)量就越高，就越容易得到社會的普遍遵守，獲得良好的社會效果。從當前的立法實踐看，提高立法的民主程度，要努力實現(xiàn)兩方面目標：一個是立法活動的公開透明，不僅要求立法草案本身公開，還要確保社會公眾對立法背景、立法緣由、立法材料、立法過程等方面的知情權(quán)，確保社會公眾都能夠真實、全面、及時地獲悉立法信息，為參與立法提供充分的前提條件；另一個是社會公眾的有效參與，要通過制度化、程序性的安排，確保社會各方面，尤其是基層群眾和弱勢群體等“沉默的大多數(shù)人”能夠參與到立法的各個環(huán)節(jié)，探索建立對公眾意見采納情況的說明與反饋機制，防止征求意見搞形式、走過場。拓寬和暢通公眾參與立法渠道，積極運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，增強立法透明度，調(diào)動公眾參與立法的積極性。改進法律法規(guī)草案征求意見的方式，由簡單的“文本”形式變?yōu)椤皢栴}”形式，由一次性征求變?yōu)槎啻握髑螅粩嗵岣哒髑笠庖姷膶嶋H效果。

保證立法的科學性，要求立法與“善治”相結(jié)合。善治是上世紀90年代初由世界銀行首次提出的，主要包括下列要素：可預(yù)見的、公開的和開明的決策制定過程，具有職業(yè)倫理的科層組織，對其行為負責的政府行政，有效參與公共事務(wù)的社會，以及所有人都依法治而行動等等。善治是良法的內(nèi)在要求。善治觀念帶來了立法與行政理念的轉(zhuǎn)變，要求加強管理方式創(chuàng)新，增強社會活力。例如：傳統(tǒng)法律模式主要強調(diào)政府作用，善治則注重發(fā)揮政府和多元社會力量的各自優(yōu)勢與整體合力；傳統(tǒng)法律模式更加重視從實體上判定是非曲直，善治則更注重通過程序的公開和平等，達到實體結(jié)果上的妥協(xié)與合意；傳統(tǒng)法律模式偏重以“允許”和“禁止”作為基本調(diào)整方式，善治則更強調(diào)民主參與、協(xié)商合作；傳統(tǒng)法律模式偏重于懲罰與強制，善治則更強調(diào)激勵與自覺。一部不完善的法，如果在執(zhí)行中體現(xiàn)了善治要求，可以彌補法的缺陷，取得好的效果；反之，即使看起來很完善的法，如果在執(zhí)行中沒有體現(xiàn)善治要求，則實際效果可能打折扣。我國正處在全面深化改革的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟發(fā)展和社會治理環(huán)境發(fā)生深刻變化，利益關(guān)系和價值觀念高度復(fù)雜，在立法和行政管理中深入研究并運用善治理論，顯得更為迫切。

保證立法的科學性，還要求正確處理中央與地方的關(guān)系。我國是一個單一制國家，法制的統(tǒng)一性是我國立法制度的一項重要原則。但我國同時也是一個生產(chǎn)力發(fā)展極不均衡的國家，不同地域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距很大，采取“一刀切”方式制定出來的法，就有可能在一些地方“水土不服”。因此，在立法過程中必須妥善處理統(tǒng)一性和差異性之間的關(guān)系，研究哪些問題必須統(tǒng)一，哪些事項可由地方自主決策，把統(tǒng)一性和差異性結(jié)合起來，是一個需要不斷研究探索的問題。改革開放后，國家開始考慮地方的立法需求，1979年制定的《地方組織法》賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年、1986年兩次修改《地方組織法》，先后賦予省會市和國務(wù)院批準的較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2000年《立法法》對地方立法權(quán)作了系統(tǒng)明確的規(guī)定。為了進一步發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，應(yīng)當適當擴大地方自主立法權(quán)，允許地方根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的需要，就純屬于地方性事務(wù)的事項開展立法工作，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。

推進科學立法是一個只有起點、沒有終點的歷史過程。我們必須以實踐為依據(jù)，以理論為指導，以問題為導向，以創(chuàng)新為目標，不斷推進科學立法，為全面深化改革和實現(xiàn)法治中國建設(shè)目標提供源源不斷的制度保障。

（作者為國務(wù)院法制辦公室副主任、黨組成員）