(四川外國語大學(xué) 重慶南方翻譯學(xué)院 體育部，重慶 401120)

論我國城市社區(qū)體育的軟法之治

李萍

(四川外國語大學(xué) 重慶南方翻譯學(xué)院 體育部，重慶 401120)

在國家“全民健身”的號召下，城市社區(qū)體育進入快速發(fā)展階段，城市社區(qū)體育治理隨之也成為了焦點問題。城市體育的自身特點決定了自治化是其發(fā)展的必由之路。軟法規(guī)制較之于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的硬法治理模式有其獨特優(yōu)勢，城市社區(qū)體育自治化的發(fā)展路徑使之與軟法機制有著高度的內(nèi)在契合性，加之現(xiàn)有的城市社區(qū)體育軟法規(guī)范基礎(chǔ)，無疑使其成為了城市體育治理理想和現(xiàn)實之選擇。

城市社區(qū)體育；治理；自治化；軟法

城市社區(qū)體育的崛起，是改革開放以來我國群眾體育發(fā)展中最為突出的現(xiàn)象之一[1]。以基層社區(qū)為單位的城市社區(qū)體育有其獨特的優(yōu)勢，作為一種特殊的社區(qū)文化活動和新的體育文化形態(tài)，發(fā)展城市社區(qū)體育對于實現(xiàn)國家全民健身有著積極意義，但長期以來形成的完全由政府主導(dǎo)的治理模式卻并不能很好地適應(yīng)城市社區(qū)體育現(xiàn)代化發(fā)展的需要。當(dāng)前社會強調(diào)公共治理，為了能夠充分調(diào)動社區(qū)居民的體育參與積極性，加強社區(qū)居民自治化成為了一種應(yīng)然選擇。在建設(shè)法治國家的大背景下，亦有必要結(jié)合城市社區(qū)體育發(fā)展趨勢完善相關(guān)法制建設(shè)，使之納入“依法治體”的軌道。結(jié)合城市社區(qū)體育及自治化的特點，筆者認(rèn)為，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的以單一硬法治理的思維，加強城市社區(qū)體育的軟法建設(shè)，發(fā)揮軟法的自治優(yōu)勢，使城市社區(qū)體育自治化有序發(fā)展。本研究試圖分析軟法治理和城市社區(qū)體育的契合之處，并進而提出完善我國城市社區(qū)體育發(fā)展的軟法治理之策，以期對城市社區(qū)體育治理實踐有所助益。

1 城市社區(qū)體育治理自治化與軟法機制內(nèi)在契合性

1.1 城市社區(qū)體育治理自治化趨勢

社區(qū)體育自治化是我國城市社區(qū)體育發(fā)展的必然趨勢。社區(qū)體育自治化的管理成本較低。社區(qū)自治充分地發(fā)揮了個體的作用，促使城市社區(qū)體育管理結(jié)構(gòu)合理分化，政府專事公共事業(yè)管理，市場專事營利，社區(qū)專事非政府、非營利性的社會事務(wù)，政府、市場、社區(qū)三位一體，各有分工。彌補了我國城市社區(qū)普遍存在的財力不足、人力資源富余、行政成本過高的缺陷。社區(qū)體育自治化是社區(qū)體育建設(shè)的內(nèi)在要求。社區(qū)體育建設(shè)關(guān)乎到每個社區(qū)成員的切身利益，不斷滿足社區(qū)居民的體育要求是社區(qū)體育建設(shè)的首要原則，所以“內(nèi)源性發(fā)展”的社區(qū)體育建設(shè)只有依靠社區(qū)體育自治化才能實現(xiàn)社區(qū)體育建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。社區(qū)體育自治化能促進社區(qū)體育管理有序化、民主化的發(fā)展。隨著社區(qū)居民自我意識的加強，要求享受平等的體育鍛煉權(quán)利，所以只能通過社區(qū)公共體育權(quán)力直接置于社區(qū)成員的管理、監(jiān)督之下，將大量離散的社會成員吸納到法定組織體系中，擴大社會成員參與公共體育事務(wù)管理的渠道，促進社會平等、民主和穩(wěn)定。

1.2 城市社區(qū)體育治理新視閾——軟法之治

“軟法”概念最初產(chǎn)生于國際法學(xué)領(lǐng)域，指國際關(guān)系中各種不完全具備國際法要件、無強制約束力，但能夠產(chǎn)生國際法效果的宣言、決議等規(guī)范。要準(zhǔn)確理解“軟法”概念，必需要跳出傳統(tǒng)的“國家意志中心主義”和“國家司法中心主義”的法概念思維。傳統(tǒng)的法律思維中，法是指由國家制定和認(rèn)可，由國家強制力保證實施，反映統(tǒng)治階級意志的規(guī)范體系，強調(diào)法的國家性、強制性、程序性等特征?！败浄ā迸c“硬法”概念相對應(yīng)，法國學(xué)者Francis Snyder對軟法概念所作的界定是:“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”[2]。我國自改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，社會日新月異，現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟和社會體制的轉(zhuǎn)型期，各種新的社會關(guān)系都迫切需要法律調(diào)整，但客觀上我國實施依法治國的時間并不長，“有法可依”的目標(biāo)只能在整體上實現(xiàn)，深入到具體的各個社會領(lǐng)域，硬法調(diào)整社會生活依然存在諸多空白，故而軟法對于我國實現(xiàn)法治國家具有重要的意義。軟法之于公共治理的價值研究不是對一種新事物的研究，而是一種社會治理的“新視閾”。城市社區(qū)體育管理是傳統(tǒng)的國家公共治理的內(nèi)容之一，對軟法的研究成果將為城市社區(qū)體育問題的研究提供全新的方法論視野。

1.3 城市社區(qū)體育治理與軟法的內(nèi)在契合性

城市社區(qū)體育治理自治化與軟法理念有很高的契合性。兩者的關(guān)系從某點來說，就是理論與實踐的關(guān)系。城市社區(qū)體育治理自治化與軟法機制的耦合主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一,軟法治理與城市社區(qū)體育自治在功能取向上具有外在協(xié)調(diào)性。兩者的治理機構(gòu)在功能取向上具有一致性。社區(qū)體育自治需要上升到法治的范疇，關(guān)于社區(qū)體育自治組織的管理規(guī)范也需要法治推動其發(fā)展與完善。然而，自治與硬法中的法治具有天然的沖突，而一種不需要國家強制力來保障實施卻具有實際約束力的規(guī)范治理，強調(diào)具有“更少強制”“更多協(xié)商”“更高自治”等具有靈動性、互動性的軟法，恰與社區(qū)體育自治需求的自我管理，自我教育，自我服務(wù)的理念不謀而合。

第二,軟法治理是城市社區(qū)體育自治的內(nèi)在動力。軟法治理能夠促進政府改變管理職能，有助于培育和拓展體育法治的社會基礎(chǔ)力量，軟法在其形成和實施的過程中，都有賴于社會行動者自身的積極參與和行動，強調(diào)對于社會行動者意愿的尊重，以及行動者自身自我調(diào)整、自我制約和自我負(fù)責(zé)的精神，這有助于社區(qū)居民積極的參與社區(qū)體育的建設(shè)，推動居民主體精神的形成。同時通過軟法建設(shè)，充分發(fā)揮體育事業(yè)單位、體育社會團體以及中介組織在體育事業(yè)發(fā)展中的組織管理作用，促使政府將命令控制方式的使用降低到其必要的限度上，逐漸將由社會行使的體育管理職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)自治組織，從而有效推動政府體育管理職能的轉(zhuǎn)變。

第三,軟法治理是城市社區(qū)體育自治的外在推力。軟法節(jié)約了依法治體的成本，軟法的制定不需要硬法的復(fù)雜程序，在執(zhí)行過程中也不需要國家強制力作保障，相比硬法可以節(jié)省社會成本，適合于城市社區(qū)體育自治組織資源有限的困境。我國城市社區(qū)體育服務(wù)經(jīng)費尚未納入國家財政預(yù)算，開展活動支出主要由區(qū)、街、居委會籌集，且許多社區(qū)體育服務(wù)項目以無償或低償服務(wù)為主，自身積累能力較差。所以社區(qū)體育服務(wù)有投入少、公益性的本質(zhì)要求。完善的體育法律制度體系是依法治體的基礎(chǔ)和前提，但法律作為一種社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同社會關(guān)系秩序化的難易程度，選擇不同剛性程度的法去規(guī)范調(diào)整，否則會造成法治資源的浪費。

將軟法機制引入到我國城市社區(qū)體育治理當(dāng)中，在方法論上至少具有以下的積極意義：1)提供了一種有效解決社區(qū)體育發(fā)展過程中問題的途徑，避免了對國家權(quán)力的過度依賴，提高了社會治理的效率，降低了國家社會管理的成本；2)軟法作為一種以私性或準(zhǔn)私性的立法權(quán)力填補國家法律真空的規(guī)范，對國家公權(quán)力治理是一種不可或缺的補充，可以對國家強行法未及或者不能及的領(lǐng)域予以一種治理，提供一種穩(wěn)定和諧的發(fā)展秩序；3)提供了一種非強制性的社會參與激勵機制，將社區(qū)體育問題由傳統(tǒng)的政府外部監(jiān)管轉(zhuǎn)化到社區(qū)居民自治之中，可以極大提高居民參與社區(qū)體育發(fā)展的積極性，推動城市社區(qū)體育的發(fā)展；4)提供了一種體育制度修正完善的校驗機制，以社會自發(fā)生成的軟法機制為試金石, 在實踐證明其行之有效之時，再將必要的強制性規(guī)定內(nèi)容納入硬法體系之中，以維護法的安定性。

2 城市社區(qū)體育治理軟法機制的實證考量

2.1 城市社區(qū)體育軟法治理的制度基礎(chǔ)

社會體制改革的深入和群眾體育體制的轉(zhuǎn)軌，在一定程度上規(guī)范著社區(qū)體育的發(fā)展。自20世紀(jì)80年代后期開始，與其相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章條例相繼出臺，為城市社區(qū)體育的發(fā)展?fàn)I造了良好的發(fā)展空間，奠定了依法促進和保障社區(qū)體育發(fā)展的基礎(chǔ)。盡管我國軟法研究剛剛興起，但是無可否認(rèn)，軟法現(xiàn)象早已進入到了體育領(lǐng)域。與社區(qū)體育相關(guān)的軟法可以簡單的歸納為幾種形式：

2.1.1 法律規(guī)范

如1995年全國人大常委會通過的《中華人民共和國體育法》，雖然是基本法，但是通觀全文，體育法的主導(dǎo)機制還是突出了激勵機制，鼓勵社會各界興辦和支持體育事業(yè)，并以獎勵等各種方式，激勵社會各階層參與體育事業(yè)，并對構(gòu)建社區(qū)體育管理模式和保障體制作出了具體的規(guī)范。

2.1.2 政策

如國務(wù)院2009年8月年頒布的《全民健身計劃綱要》，提出目標(biāo)要求：“到2010年在我國建成較為完善全民健身服務(wù)體系?！蓖伙@出全民健身的法定地位，是加強社區(qū)體育發(fā)展的政策依據(jù)；又如各級體育行政部門頒布的行政政策，體育總局頒布的各種涉及群眾體育的規(guī)范性文件等。

2.1.3 體育組織自律規(guī)范

體育組織都有明確的章程，依照章程開展各項活動。自治性質(zhì)決定了體育組織的這些自律規(guī)范對體育行業(yè)產(chǎn)生了很強的直接約束力。

2.1.4 體育專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

體育具有很強的專業(yè)性。體育專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成為軟法的一個重要淵源。依照制定主體的不同，體育專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以分為國家機構(gòu)制定的、由單項運動協(xié)會(體育協(xié)會)制定并得到國家機構(gòu)認(rèn)可的以及單項運動協(xié)會(體育協(xié)會)自己制定的幾種類型。如我們耳熟能詳?shù)摹秶覍W(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》、《運動員等級技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等等。

2.2 城市社區(qū)體育軟法治理機制的現(xiàn)實困境

雖然軟法早已成為現(xiàn)實中一種常見的現(xiàn)象，但是我國城市社區(qū)體育治理實施軟法機制在實踐中仍存在諸多困境：首先，由于我國對城市社區(qū)界定不清、法律地位不明，社區(qū)體育的治理往往只能靠政策規(guī)定和行政手段解決問題，專業(yè)社區(qū)體育工作機構(gòu)和工作者的培育工作進展緩慢，在很大程度上阻礙了城市社區(qū)體育法制建設(shè)的進程，使得我國城市社區(qū)體育在法律治理的問題上還未形成與全民體育相配套的完善的法律制度。其次，城市社區(qū)體育管理一直是體育行政部門垂直型的專業(yè)管理，居民對新成立的體育組織認(rèn)同感不強，直接造成了他們對社區(qū)體育活動事務(wù)漠不關(guān)心。居民參與的缺失影響了社區(qū)體育組織機構(gòu)與居民之間合作的有效性。還有，我國城市社區(qū)體育相關(guān)法律制度缺失，也沒有建立完善的規(guī)章制度基礎(chǔ)，即使現(xiàn)有的規(guī)章制度也不能得到很好的執(zhí)行，致使不能有效地規(guī)范社區(qū)體育組織之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。例如《體育法》對社區(qū)體育的調(diào)控就過于原則，難以起到應(yīng)有的作用。同時，也沒有關(guān)于社區(qū)體育配套的地方性法規(guī)，在一定程度上影響了社區(qū)體育法律的制定和執(zhí)行，使管理者無法可依，進而影響到依法治理的可操作性。最后，社區(qū)體育法制宣傳教育的輻射面不夠廣，宣傳力度不夠強。依法管理、規(guī)劃社區(qū)體育建設(shè)的氛圍還未形成，故難以產(chǎn)生有效的組織和進行有效的自治管理。

3 如何發(fā)展我國城市社區(qū)體育的軟法機制

根據(jù)城市社區(qū)體育自治化管理困境的分析，在城市社區(qū)體育自治化進程中的“軟法建設(shè)”并不是單指“以軟法治理”的這種方式，其也應(yīng)包含“軟法有效實施以形成良好的秩序”的意思。羅豪才教授將法的實施機制歸結(jié)為四種：自愿服從、激勵機制、內(nèi)部強制服從、社會強制服從和國家強制力影響[3]。在城市社區(qū)體育自治化領(lǐng)域，發(fā)揮主體作用的是各種非傳統(tǒng)意義上法律的規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)章，結(jié)合軟法實施機制，完善我國城市社區(qū)體育治理的軟法建設(shè)應(yīng)當(dāng)從以下四個方面入手。

3.1 提升城市社區(qū)體育軟法治理的理念塑造

制度的有效運作離不開行動主體的文化認(rèn)同，制度決非憑空從某一種理論而產(chǎn)生，而系從現(xiàn)實中產(chǎn)生者，惟此現(xiàn)實中所產(chǎn)生之此項制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現(xiàn)實是此制度之血液營養(yǎng)，二者缺一不可[4]。軟法創(chuàng)制相比硬法創(chuàng)制而言偶然、隨意的多，如體育政策、體育自治規(guī)范的制定無論在開放范圍或開放程度上都明顯不及硬法創(chuàng)制，極易受各種非理性因素的干擾，最終造成軟法的負(fù)面效應(yīng)較大。因此在創(chuàng)制城市社區(qū)體育軟法之治時，按照體育法治化的要求、遵循憲政理念、重視民主本質(zhì)來優(yōu)化軟法，完善軟法的理念塑造，培養(yǎng)民眾對軟法的理解和信仰，不斷提升軟法的理性，以避免“泛法主義”的泛濫。具體而言，軟法理念塑造應(yīng)當(dāng)包含以下兩點：

第一,遵循憲政理念以規(guī)范軟法的形成過程。在軟法的構(gòu)建過程中要始終堅持公開、公正、公平的基本法治價值，遵循普遍性法律原則，建立開放協(xié)商的立法機制，做到參與主體的法律地位平等、機會平等、信息與程序透明、尊重社區(qū)體育組織的自主性。

第二,重視民主理念以優(yōu)化軟法治理環(huán)境。軟法治理的本質(zhì)要求是民主價值，側(cè)重的就是體現(xiàn)社會公共性，關(guān)注多元利益的訴求，倚重更多協(xié)商更多自由，推崇認(rèn)同、共識、合意。社區(qū)體育的民主要求按照少數(shù)服從多數(shù)的原則共同管理、共同商議本社區(qū)的體育事務(wù)。從更深層次，更多元的方式去度量，可以看出軟法治理的存在，更多的反映社區(qū)體育參與主體的民主訴求，更有效的改善政府專制的現(xiàn)實困境，建立城市社區(qū)體育自治組織與政府以及上級管理機構(gòu)的互動體系。

3.2 完善城市社區(qū)體育軟法治理機制的程序建設(shè)

從理論上說，軟法是由一定范圍內(nèi)人類共同體制定或認(rèn)可的規(guī)范共同體組織和活動及其成員行為的規(guī)則，一定的軟法的制定主體只能是該共同體的全體成員或其代表，其他任何組織和個人均不能代表別的共同體制定軟法。然而，多方利益主體的參與使得軟法制定主體的多元性，而多元化的利益需求直接影響著軟法治理的執(zhí)行力，因此應(yīng)當(dāng)秉持民主協(xié)商的理念明確軟法的制定主體。在軟法實施過程中強調(diào)開放協(xié)調(diào)、協(xié)商機制，強調(diào)推廣公眾參與機制，促使軟法的創(chuàng)制、實施過程中更加注重對話與認(rèn)同，能夠最大程度地基于多方利益主體的協(xié)商做出決策，有利地推動我國城市社區(qū)體育的民主協(xié)商建設(shè)。此外，軟法制定主體的制定權(quán)限，應(yīng)限于一定范圍內(nèi)共同體內(nèi)部的組織管理行為。對于涉及其所屬成員公民權(quán)益處分的問題應(yīng)有硬法規(guī)定，軟法不能涉及。明確軟法制定主體的制定權(quán)限，使其在效力結(jié)構(gòu)上與硬法形成互補，發(fā)揮其積極的法治作用。

3.3 建立軟法實施的監(jiān)督機制

伯爾曼曾說過“幾乎所有西方國家今天都受到了對法律玩世不恭的威脅，這種態(tài)度導(dǎo)致了各階層人們對法律蔑視。城市已經(jīng)日益變得不安全了，在不可強制施行的規(guī)定下，福利制度幾乎瀕臨破產(chǎn)?！盵5]在伯爾曼看來，法治本身正在喪失其社會基礎(chǔ)。其對西方法律傳統(tǒng)危機深刻的診斷同樣對中國法治建設(shè)有特別重大的啟示意義，對城市社區(qū)體育的軟法治理也不例外。體育軟法制定主體的多元性和制定主體的利益驅(qū)動，其各自制定的體育軟法有可能違反國家法制統(tǒng)一的原則，制造出各種非法之法、非正義之法，導(dǎo)致體育領(lǐng)域法制的混亂。因此，國家不僅應(yīng)以硬法規(guī)范體育軟法的制定主體及權(quán)限范圍、體育軟法的立法原則和制定程序，還必須建立和完善軟法規(guī)范實施機制的他律機制，即對體育軟法的監(jiān)督機制，包括國家監(jiān)督和社會監(jiān)督。國家監(jiān)督包括行政監(jiān)督和司法救濟，社會監(jiān)督主要包括軟法規(guī)制對象的監(jiān)督和社區(qū)體育專門自律組織的監(jiān)督。

3.4 突破軟法機制的自身僵局

因為軟法自身的局限性，不能無限擴大其使用權(quán)限，否則會帶來負(fù)面效應(yīng)，特別是一味地用軟法來應(yīng)對體育領(lǐng)域中的所有違法現(xiàn)象，是不可能的。所以在軟法的創(chuàng)制過程中應(yīng)注意形成硬法與軟法之間的互補效應(yīng)與轉(zhuǎn)化機制。軟法可以作為硬法的先行法，在制定硬法的條件不成熟時，在相關(guān)領(lǐng)域可以先行制定軟法以備查驗。軟法還可能填補硬法的空白，對于硬法中需要時常順應(yīng)實際情況做出調(diào)整的部分，可以留給軟法來規(guī)定，從而保持硬法的穩(wěn)定性。硬法是國家通過更嚴(yán)格的程序制定的，從社會的整體利益出發(fā)并且更加理性的規(guī)則，它比社區(qū)體育自治組織內(nèi)部制定的軟法更具有整體利益上的協(xié)調(diào)性，因而需要硬法對軟法積極的引導(dǎo)。軟法可能以某種方式對硬法作出解釋，對于抽象的硬法，軟法可以更細(xì)致的規(guī)定使其具體化，從而使硬法和諧地運行。

4 結(jié)語

傳統(tǒng)硬法因其調(diào)整范圍有限、調(diào)整方式刻板僵硬等不足已日益無法滿足社會治理的需求，世界各國已進入了由傳統(tǒng)的“國家管理”模式向“社會公共治理”模式轉(zhuǎn)型的新時期，軟法在這個轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。城市社區(qū)體育的自治化發(fā)展使其更加強調(diào)規(guī)則生成、作用機制、調(diào)整范圍等的靈活性，而軟法不僅能滿足城市社區(qū)體育發(fā)展的法治化需要，同時也能迎合其對特殊規(guī)則的訴求。由此我們有理由相信，探索我國城市社區(qū)體育領(lǐng)域的軟法之治無疑具有十分重要的理論和現(xiàn)實價值。

[1]任海, 王凱珍, 王渡, 等. 我國城市社區(qū)體育的概念, 構(gòu)成要素及組織特征——對我國城市社區(qū)體育的探討之一[J]. 體育與科學(xué), 1998, 19(2): 12-16.

[2]See Francis Snyder.“Soft Law and Institutional Practice in the European Community”[A].Steve Martin.The construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel,Kluwer Academic Publishers,1994.

[3]羅豪才, 宋功德. 軟法亦法: 公共治理呼喚軟法之治[M]. 法律出版社, 2009：34-36.

[4]錢穆. 中國歷代政治得失[M]. 三聯(lián)書店, 2001：48.

[5]哈羅德. J· 伯爾曼.法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成, 導(dǎo)論[J].1993：46-47.

On the management of soft law in urban community sports

LI Ping

(Sport Department, Chongqing Nanfang Translators College under Sichuan International Studies University, Chongqing 401120, China)

Under the call of “nationwide fitness”, the urban community sports has entered a rapid development stage, and subsequently its management has become a key problem. The fact that the characteristics of urban community sports itself decide that autonomy is the only way for its development. Compared with the government-led “hard law” model, soft regulatory system has its unique advantages, the autonomy development path of urban community sports highly inherent with soft law mechanism. In addition to the existing foundation of soft law norms, “soft law” model no doubt has become an ideal choice for unban sports management.

urban community sport; management; autonomy; soft law

2014-01-28

重慶市教育委員會人文社會科學(xué)研究項目《體育教學(xué)改革法律機制研究——以體育產(chǎn)業(yè)化為視角》(編號：09SKC05)。

李萍(1979- )，女，重慶江津人，講師，研究方向課程與教學(xué)論。

A

1009-9840(2014)05-0022-04