姜長云+席凱悅

摘要：近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入推進(jìn)，正在形成對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深刻影響。本文通過對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的回顧與評(píng)述，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)問題的分析，提出了引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的方向和建議，并就如何加快建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入制度和監(jiān)管措施，如何加強(qiáng)對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的政策支持進(jìn)行了具體探討。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；專業(yè)大戶；家庭農(nóng)場(chǎng)；工商企業(yè)；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）04-0061-006

近年來，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，許多地方越來越多的農(nóng)戶通過把土地流轉(zhuǎn)給他人、合作社或相關(guān)企業(yè)經(jīng)營，為家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長提供了良好的環(huán)境條件。也有少數(shù)農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)入其他農(nóng)戶的土地，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)，在保留農(nóng)戶家庭經(jīng)營內(nèi)核的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進(jìn)，特別是隨著國際金融危機(jī)后續(xù)影響的深化，以及工業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的增加，也有越來越多的企業(yè)或社會(huì)投資者把投資農(nóng)業(yè)，作為謀求發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇，通過租地經(jīng)營、雇工農(nóng)場(chǎng)等方式，進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；甚至將農(nóng)產(chǎn)品原料基地的建設(shè)和經(jīng)營作為企業(yè)經(jīng)營的一個(gè)車間，形成實(shí)際上的農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營。有些地方把培育專業(yè)大戶（或種養(yǎng)大戶，下同）、家庭農(nóng)場(chǎng)（包括家庭林場(chǎng)、家庭牧場(chǎng)等，下同）、合作農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，作為鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和解決農(nóng)業(yè)土地撂荒問題的重要途徑。還有一些地方通過租賃、拍賣、承包等方式，鼓勵(lì)農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至城市居民對(duì)荒山、荒溝、荒丘、荒灘進(jìn)行規(guī)?；_發(fā)利用，形成各具特色的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?？傊?，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入推進(jìn)，正在形成對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深刻影響。本文試對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行回顧和評(píng)述，在此基礎(chǔ)上探討引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策建議。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的回顧與評(píng)析

隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量進(jìn)城，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老弱化的問題迅速凸顯。發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不僅有利于克服小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的局限性，還有利于發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)科技方面的先行示范作用，促進(jìn)科技成果更好更快地導(dǎo)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，更好地帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；有利于激活農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性，增加土地與資本、企業(yè)家及其他生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的機(jī)會(huì)，拓寬社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的渠道。發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等，還有利于培育職業(yè)農(nóng)民，發(fā)展“事實(shí)上”的農(nóng)業(yè)中小企業(yè)和微型企業(yè)，形成發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型經(jīng)營主體和重要帶動(dòng)力量。許多地方很早就注意把促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與引導(dǎo)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營結(jié)合起來，走內(nèi)涵式或內(nèi)涵、外延結(jié)合式農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營道路。如據(jù)我們的調(diào)查，安徽省蕪湖市繁昌縣2006年就提出要培育農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶，并將建立農(nóng)業(yè)科技示范戶作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要帶動(dòng)力量，實(shí)施農(nóng)業(yè)科技入戶示范工程。當(dāng)年全縣共培育種植業(yè)專業(yè)大戶32戶，其中百畝以上糧食種植大戶30戶、百畝以上西瓜種植大戶1戶、50畝以上蔬菜種植大戶1戶。到該年底，全縣建立的農(nóng)業(yè)科技示范戶已達(dá)500戶。當(dāng)年全縣還有民營林業(yè)大戶130余家，經(jīng)營面積共達(dá)3.5萬畝，形成了機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工承包經(jīng)營、企業(yè)法人租賃經(jīng)營、聯(lián)戶合股承包經(jīng)營、農(nóng)戶個(gè)人承包經(jīng)營等運(yùn)作模式。

為了發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，許多地方通過政府補(bǔ)貼農(nóng)戶集中連片轉(zhuǎn)出土地，或補(bǔ)貼土地規(guī)模經(jīng)營大戶等方式，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)。早在1994年，浙江省委、省政府就頒布了《關(guān)于發(fā)展糧田適度規(guī)模經(jīng)營的決定》，據(jù)此選擇25個(gè)縣（市、區(qū)）和湖州市本級(jí)作為全省推進(jìn)糧田適度規(guī)模經(jīng)營的重點(diǎn)，傾斜支持經(jīng)營糧田面積在30畝以上的種糧大戶。2012年6月發(fā)布的《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，明確提出要大力培育專業(yè)大戶和現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民、大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和合作農(nóng)場(chǎng)等。2008年發(fā)布的《江蘇省財(cái)政扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施意見》提出，從當(dāng)年開始，省財(cái)政設(shè)立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金”，專門用于扶持具有一定規(guī)模、合法有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集中連片流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營；通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式，按每畝100元的標(biāo)準(zhǔn)，一次性獎(jiǎng)勵(lì)具有較大經(jīng)營規(guī)模的土地集中流轉(zhuǎn)的流出方。2011年1月發(fā)布的《青島市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出要“大力培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，并就加大對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營的引導(dǎo)扶持力度，提出了一系列富有針對(duì)性的政策措施。2013年9月，安徽省人民政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的意見》，將開展家庭農(nóng)場(chǎng)注冊(cè)登記，開展示范家庭農(nóng)場(chǎng)培育行動(dòng)，開展家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者培訓(xùn)，推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)的聯(lián)合與合作，推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)信息化建設(shè)作為重點(diǎn)工作，并出臺(tái)了《安徽省示范家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定辦法（試行）》 等。

得益于各級(jí)政府日趨強(qiáng)化的政策支持，近年來在我國農(nóng)村，依托土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營發(fā)展速度明顯加快，農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的專業(yè)化、組織化和規(guī)模化水平明顯提高，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)甚至規(guī)?；N養(yǎng)的農(nóng)民合作社迅速增加。根據(jù)我們的調(diào)查，2009年，河南鄭州市新增200畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體70家，2010年、2011年分別新增78家和108家。其中相當(dāng)一部分是在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模形成的。到2012年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)2.7億畝，2011年和2012年分別較上年增長22.1%和18.4%；家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重，2011年和2012年分別達(dá)到17.8%和21.5%，分別較上年提高3.1個(gè)和3.7個(gè)百分點(diǎn)。（1）到2013年底，在全國農(nóng)民承包土地中，已有超過1/4以上實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司的統(tǒng)計(jì)，全國已有種糧大戶68.2萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的0.28%；經(jīng)營耕地面積1.34億畝，占全國耕地面積的7.3%。這些種糧大戶的糧食產(chǎn)量達(dá)746億公斤，占全國糧食總產(chǎn)量的12.7%。全國還有糧食生產(chǎn)合作社5.59萬個(gè)，入社社員513萬人；經(jīng)營耕地7218萬畝，占全國耕地總量的4.0%；這些糧食生產(chǎn)合作社的糧食產(chǎn)量485.5億公斤，占全國糧食總產(chǎn)的8.2%；種糧大戶和糧食生產(chǎn)合作社的平均畝產(chǎn)分別為486公斤和545公斤，分別高出全國平均水平133公斤和192公斤。（2）endprint

不同類型地區(qū)由于農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策措施有別，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和方向往往呈現(xiàn)較大差異。如2013年4月，四川省瀘州市土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)44.93萬畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的14.7%；農(nóng)戶家庭經(jīng)營面積在10～30畝、30～50畝、50～100畝的，分別已達(dá)3.79萬戶、0.18萬戶和0.05萬戶。到2013年8月，湖北省宜昌市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)152.3萬畝，占集體所有農(nóng)村土地總面積的7.2%，其中農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積59.5萬畝，占家庭承包耕地總面積的16.6%；林地流轉(zhuǎn)面積81.6萬畝，占林地總面積的5.6%；園地、草地、水面等流轉(zhuǎn)面積11.2萬畝，占總面積的6.4%；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)。

越來越多的地方在鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，把加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等規(guī)模經(jīng)營服務(wù)體系作為重要措施。如2011年《青島市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，要搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作，創(chuàng)新委托代理制等土地流轉(zhuǎn)方式，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)和加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。到2011年上半年，全國已有800多個(gè)縣（市）、12000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同期，全國已有25個(gè)省、市、自治區(qū)成立了989個(gè)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，917個(gè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。（3）2013年安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的意見》，明確了穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)等扶持措施。2014年2月農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》將強(qiáng)化面向家庭農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)作為重要內(nèi)容，明確要求“引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織開展面向家庭農(nóng)場(chǎng)的代耕代種代收、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、肥料統(tǒng)配統(tǒng)施、集中育苗育秧、灌溉排水、貯藏保鮮等經(jīng)營性社會(huì)化服務(wù)”。

在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的過程中，許多地方還把規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為和流轉(zhuǎn)各方的利益關(guān)系，日益放到重要地位，尤其是注意保護(hù)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民利益。如2008年《江蘇省財(cái)政扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施意見》就要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變?cè)型恋爻邪P(guān)系，充分尊重農(nóng)民意愿、平等協(xié)商、等價(jià)有償；堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民合法利益，“土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由市場(chǎng)決定，原則上每畝協(xié)議流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)不低于農(nóng)民常年直接經(jīng)營純收入”，或市、縣規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)，同時(shí)確保流轉(zhuǎn)農(nóng)戶每年的收益獲得穩(wěn)定增長；堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，發(fā)展現(xiàn)代高效規(guī)模農(nóng)業(yè)；堅(jiān)持因地制宜、形式多樣，鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營。當(dāng)然，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，流轉(zhuǎn)過程中部分利益相關(guān)者，尤其是轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民利益難以得到有效保障的現(xiàn)象仍然比較多見。

二、引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的方向和建議

許多地方結(jié)合引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采取的前述措施，不僅有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育，也在一定程度上昭示了其他地方需要努力的方向。基于當(dāng)前實(shí)踐中問題，要真正做好推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的文章，需要進(jìn)一步加強(qiáng)以下措施。一是全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作；二是加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等規(guī)模經(jīng)營服務(wù)體系建設(shè)；三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為和流轉(zhuǎn)各方的利益關(guān)系，尤其是注意尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿、保護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。關(guān)于這些問題，近年來相關(guān)理論和政策研究較多，在此不再贅述。此外，在支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1.加快建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原等）準(zhǔn)入制度和監(jiān)管措施

近年來，在依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展更快。在許多地方，地方政府對(duì)向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)也更為青睞，相關(guān)支持措施更為有力，有的不惜“動(dòng)員”甚至變相強(qiáng)制農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)給工商企業(yè)，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。到2012年底，在全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積中，流入工商企業(yè)的耕地面積已達(dá)2800萬畝，較2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%。（4）據(jù)湖北省宜昌市的調(diào)查，到2013年8月，全市耕地流向農(nóng)戶的42.2萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地面積的70.9%；流向合作社的9萬畝，占15.1%；流向企業(yè)的4萬畝，占6.7%；流向其他主體的4.4萬畝，占7.3%。

一般而言，面向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)，有利于吸引社會(huì)資本和科技、人才等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的理念創(chuàng)新和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。相對(duì)于向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)的土地流轉(zhuǎn)，向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)往往面積更大、租期更長，并且“非糧化”甚至“非農(nóng)化”經(jīng)營傾向更為嚴(yán)重，因此往往要支付較高的土地租金才能實(shí)現(xiàn)。況且，工商企業(yè)為從事農(nóng)業(yè)聘用經(jīng)營者、使用勞動(dòng)力都要支付較高的報(bào)酬，建立、疏通其與流入土地所在地的社會(huì)關(guān)系也涉及相關(guān)投入。因此，工商企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本往往明顯高于專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)?；诶骝?qū)動(dòng)，相對(duì)于專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，工商企業(yè)流入土地后，大多不愿從事比較效益較低的糧食生產(chǎn)，主要從事比較效益較高的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，或發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等。因此，如果放縱向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)，很容易導(dǎo)致對(duì)我國糧食安全的負(fù)面影響不斷擴(kuò)大和深化。

此外，向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)，從長期來看，還日益導(dǎo)致農(nóng)民利益的邊緣化，損害農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)的自組織機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村穩(wěn)定的沖擊效應(yīng)。在區(qū)域性的土地流轉(zhuǎn)初期，為吸引農(nóng)戶將更多的連片土地流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)，這些工商企業(yè)往往要給農(nóng)民開出較高的工價(jià)，吸引他們到企業(yè)從事農(nóng)業(yè)就業(yè)。但當(dāng)特定區(qū)域的可流轉(zhuǎn)土地大部分轉(zhuǎn)入這些企業(yè)后，這些企業(yè)往往很自然地獲得在該地農(nóng)業(yè)用工市場(chǎng)的壟斷地位，形成對(duì)務(wù)工價(jià)格的主導(dǎo)權(quán)；轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也容易陷入對(duì)務(wù)工工價(jià)被動(dòng)接受的境地，導(dǎo)致其對(duì)自身務(wù)工工價(jià)的談判能力趨于弱化。在此背景下，許多工商企業(yè)很可能基于自身利益，限制農(nóng)民務(wù)工價(jià)格的增長，削弱農(nóng)民務(wù)工收入的增長后勁。[1]有些地方向工商企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格甚至長期不變，“一紙合同定終身”，缺乏有效的價(jià)格形成機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)價(jià)格能夠隨著土地要素資本化的發(fā)展和土地使用成本、機(jī)會(huì)成本的提高進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整提高；由此很容易導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民利益的“長期擠壓”。endprint

更為嚴(yán)重的是，在有些地區(qū)，部分農(nóng)戶將大面積連片耕地流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)后，即使事前訂立的合同較為規(guī)范，但當(dāng)公司經(jīng)營遭遇嚴(yán)重的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或資金困境時(shí)，也很容易出現(xiàn)公司毀約、老板“跑路”現(xiàn)象，形成區(qū)域性、群體性農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入難以兌現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。[1]在不少地方，有些農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)后，通過到工商企業(yè)打工，固然獲得了新的增收機(jī)會(huì)；但由于工商企業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)往往具有更高的機(jī)械化、集約化水平，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民中能夠進(jìn)入企業(yè)打工者只是少數(shù)，相當(dāng)一部分要遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)弱化和農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人問題。

基于前述原因，我們認(rèn)為，針對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地，應(yīng)該加快建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和監(jiān)管措施，切實(shí)落實(shí)“不提倡工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”的政策。近年來，有些地方通過建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險(xiǎn)保證金制度和企業(yè)誠信檔案等措施，防止工商企業(yè)轉(zhuǎn)入土地后出現(xiàn)土地 “非農(nóng)化”問題，避免因工商企業(yè)經(jīng)營不善損害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)權(quán)益。這種方式值得推廣。也可考慮綜合采取以下措施：

（1）對(duì)規(guī)劃的糧食生產(chǎn)用地，不論是否實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，也不論流轉(zhuǎn)對(duì)象是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)還是工商企業(yè)、龍頭企業(yè)，都不得改變糧食生產(chǎn)用途。

（2）對(duì)欲轉(zhuǎn)入土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的工商企業(yè)，從企業(yè)資信、企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)防控能力和主要經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)歷等方面，加強(qiáng)資格審查和轉(zhuǎn)入土地用途審查，并形成制度規(guī)范。借此，確保工商企業(yè)轉(zhuǎn)入的土地用于農(nóng)業(yè)特別是示范性的農(nóng)產(chǎn)品原料基地建設(shè)，也為保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益提供基礎(chǔ)。優(yōu)先鼓勵(lì)工商企業(yè)將轉(zhuǎn)入的土地，用于農(nóng)產(chǎn)品原料基地建設(shè)的示范項(xiàng)目，以便更好地發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的示范帶動(dòng)作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，公司農(nóng)場(chǎng)相對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)并非普遍存在，其比較優(yōu)勢(shì)主要集中于受季節(jié)性影響較弱、專業(yè)化程度較高、現(xiàn)代技術(shù)較為可控且附加價(jià)值較高的特定領(lǐng)域，特別是設(shè)施農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)和受天氣影響較小的規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)中。況且，從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)在有機(jī)肥供應(yīng)、采用有機(jī)方式除草和抵御病蟲害方面的優(yōu)勢(shì)，及對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的投資偏好，也導(dǎo)致部分工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是以小規(guī)模非家庭持有的公司農(nóng)場(chǎng)為載體的，大規(guī)模公司農(nóng)場(chǎng)在有機(jī)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中往往很少存在明顯優(yōu)勢(shì)。（5）因此，為約束工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)對(duì)糧食安全等負(fù)面影響，建議對(duì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，也應(yīng)主要限于設(shè)施農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)和受天氣影響的規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)，包括示范性農(nóng)產(chǎn)品原料基地建設(shè)。

（3）建立有效的問責(zé)機(jī)制，對(duì)在農(nóng)村土地向工商企業(yè)流轉(zhuǎn)過程中行為失當(dāng)，或疏于企業(yè)資格審查和土地用途審查，導(dǎo)致工商企業(yè)轉(zhuǎn)入土地后出現(xiàn)“非農(nóng)化”經(jīng)營、侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的現(xiàn)象，追究政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任者的責(zé)任。

2.加強(qiáng)對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的政策支持

可以預(yù)見，今后隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推進(jìn)和農(nóng)民進(jìn)城規(guī)模的擴(kuò)大，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作農(nóng)場(chǎng)等，將會(huì)是不斷加強(qiáng)的方向。2013年的中央一號(hào)文件已明確要求，“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”；“繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜”。2014年中央一號(hào)文件要求“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場(chǎng)登記”。同年2月農(nóng)業(yè)部專門發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

當(dāng)前，許多專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)或公司農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)入的土地，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，抗災(zāi)減災(zāi)能力較弱，面臨較高的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和投資改造需求。為了進(jìn)一步支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，并在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中發(fā)揮示范作用，今后財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技示范等項(xiàng)目的支持，要進(jìn)一步向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營主體傾斜。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要求，引導(dǎo)承包土地向家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)、落實(shí)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的相關(guān)扶持政策。建議：

（1）鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，參照支持小微企業(yè)的政策精神，創(chuàng)新支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)的方式，幫助其改善融資條件，增強(qiáng)示范帶動(dòng)作用。也可參照支持農(nóng)民合作社和小微企業(yè)的政策精神，加強(qiáng)財(cái)政金融對(duì)發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)示范項(xiàng)目的支持。為確保對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)等政策支持更好地做到“有的放矢”，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，加緊研究確立專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)的支持標(biāo)準(zhǔn)。

（2）優(yōu)先鼓勵(lì)“以糧為主”的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)加快發(fā)展。近年來，在專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)迅速發(fā)展的同時(shí)，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營“非糧化”的問題日趨突出。以農(nóng)業(yè)大省河南省為例，2011年全省土地流轉(zhuǎn)面積1982萬畝，其中用于種植糧食作物的僅占62.7%；在全省18個(gè)地市的土地流轉(zhuǎn)面積中，種植糧食作物超過70%者僅4個(gè)，低于35%者達(dá)6個(gè)，個(gè)別大市僅10.3%。另據(jù)湖北省宜昌市的調(diào)查，到2013年8月，在全市農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積中，用于糧食作物種植的僅17.5萬畝，占土地流轉(zhuǎn)總面積的29.4%；用于果蔬和設(shè)施農(nóng)業(yè)的面積占52.1%，用于種養(yǎng)結(jié)合的面積占4%。種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)的“非糧化”，固然與土地租金的不斷上漲和種糧比較效益低有關(guān)，是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)在利益驅(qū)動(dòng)和市場(chǎng)規(guī)律作用下的理性選擇。但隨著專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)群體規(guī)模的擴(kuò)大，由此形成的對(duì)糧食安全的負(fù)面影響很可能迅速凸顯，值得從戰(zhàn)略上給予高度重視。在支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)加快發(fā)展的同時(shí)，優(yōu)先支持“以糧為主”的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)加快發(fā)展，對(duì)于維護(hù)糧食安全日趨重要?？砂褍?yōu)先鼓勵(lì)“以糧為主”的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)加快發(fā)展，同支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)區(qū)和主要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，提升農(nóng)業(yè)支持政策的綜合功能。

（3）突出支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)帶頭人的成長和培訓(xùn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是企業(yè)家本位的經(jīng)濟(jì)。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)的帶頭人，實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“企業(yè)家”。專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)行狀況和發(fā)展?jié)摿?，很大程度上取決于其帶頭人的企業(yè)家精神和企業(yè)家才能。支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)帶頭人的成長和培訓(xùn)，也有利于更好地發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的示范、帶動(dòng)作用。當(dāng)前，有些地方對(duì)培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)定指標(biāo)、下任務(wù)，實(shí)際上是一種拔苗助長的辦法。如果潛在的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)帶頭人缺乏相適應(yīng)的企業(yè)家素質(zhì)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營才能，盲目推動(dòng)其擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，反而會(huì)放大其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和長期發(fā)展的困難。如果農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來源，又缺乏足夠的土地轉(zhuǎn)出意愿，盲目甚至強(qiáng)行要求其轉(zhuǎn)出土地，為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模創(chuàng)造條件，還會(huì)加劇社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（4）創(chuàng)新思路突出支持專業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營服務(wù)組織發(fā)展，如專業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的經(jīng)營咨詢、營銷策劃、品牌服務(wù)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、植保服務(wù)、保險(xiǎn)服務(wù)等企業(yè)或非營利組織。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營服務(wù)體系的發(fā)展，從根本上有利于利用分工協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，降低專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)行成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高其發(fā)展質(zhì)量和效益。現(xiàn)有的土地規(guī)模經(jīng)營服務(wù)體系，主要呈現(xiàn)政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的特征。如縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等。這在專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)等發(fā)展初期、群體規(guī)模較小的背景下，有其必要性和合理性。但是，隨著專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)群體規(guī)模的擴(kuò)大及其提檔升級(jí)要求的提升，以政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的土地規(guī)模經(jīng)營服務(wù)體系，將日益難以滿足其多樣化、專業(yè)化甚至高端化、特色化服務(wù)需求。專業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營服務(wù)組織，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的重要載體和新增長點(diǎn)，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其重要性將會(huì)迅速凸顯，其不可或缺的地位將會(huì)不斷強(qiáng)化。要逐步擯棄發(fā)展農(nóng)業(yè)配套服務(wù)體系的傳統(tǒng)思路，從促進(jìn)涉農(nóng)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈升級(jí)的高度，進(jìn)一步重視發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的發(fā)展思路；并把發(fā)展專業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營服務(wù)體系，作為發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，從戰(zhàn)略上給予高度重視。建議通過稅費(fèi)減免、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政補(bǔ)貼或政府采購?fù)葍?yōu)先地給予支持等方式，進(jìn)一步支持專業(yè)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營服務(wù)組織發(fā)展。

（5）把引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定化與規(guī)范化結(jié)合起來。當(dāng)前，在許多地方，土地流轉(zhuǎn)期限普遍較短且無規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，多為1～2年，有的甚至僅為半年。據(jù)我們對(duì)湖北宜昌市的調(diào)查，2013年，全市共簽土地流轉(zhuǎn)合同4.7萬份，占應(yīng)簽合同份數(shù)的45%，部分土地流轉(zhuǎn)合同沒有到期清算條款。這不僅影響專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)增加農(nóng)業(yè)投入、開展土壤整治和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，容易增加其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，也容易提高土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生概率，增加保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的難度。如果農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，隨意違反合同或口頭協(xié)議，要求收回流轉(zhuǎn)土地或提高租金，還會(huì)侵犯專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng)的正當(dāng)權(quán)益，影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育。因此，結(jié)合以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，鼓勵(lì)穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，也是必要的。當(dāng)然，目前，許多地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限較短，一個(gè)重要原因是，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入不穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)期限較短，有利于他們?yōu)槲磥沓霈F(xiàn)“不測(cè)”時(shí)“留個(gè)退路”。這在一定程度上屬于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程中的理性“避險(xiǎn)”行為。引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定化，應(yīng)該綜合考慮農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來源的變化前景，統(tǒng)籌考慮，以引導(dǎo)為主，不宜操之過急。

注釋：

（1）根據(jù)“農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司負(fù)責(zé)人解讀中央1號(hào)文件”等相關(guān)資料整理，載于《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2013年2月4日。

（2）此次調(diào)查為農(nóng)業(yè)部首次在全國范圍內(nèi)大規(guī)模開展種糧大戶和糧食生產(chǎn)合作社摸底調(diào)查。根據(jù)南北農(nóng)業(yè)資源的差異，種糧大戶的標(biāo)準(zhǔn)，按經(jīng)營耕地面積計(jì)算分別為南方50畝以上，北方100畝以上。資料來源：馮華，全國種糧大戶和糧食生產(chǎn)合作社：種了1/10地 產(chǎn)出1/5糧，新華網(wǎng)，2013年3月24日。

（3）任意，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積已達(dá)2.07億畝，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2011年12月29日。

（4）佚名，工商企業(yè)租賃耕地規(guī)模達(dá)2800萬畝，種糧用地僅有6%，每經(jīng)網(wǎng)，2013年2月4日。

（5）如在2007年經(jīng)營有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)場(chǎng)中，面積少于49英畝的農(nóng)場(chǎng)數(shù)量占比達(dá)到了69.70%，經(jīng)營的土地面積占比僅為5.60%。2007年，美國非家庭持有的公司農(nóng)場(chǎng)從事有機(jī)農(nóng)業(yè)的數(shù)量占比達(dá)到了13.31%，超出了該類公司農(nóng)場(chǎng)在公司農(nóng)場(chǎng)總數(shù)中的占比（10.66%）。根據(jù)2007年《CENSUS OF AGRICULTURE：United States Summary and State Data》 Volume 1·Geographic Area Series Part 51 AC-07-1-51整理。參見http：//www.agcensus.usda.gov/Publications/index.php。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜長云.積極防范區(qū)域性、群體性農(nóng)民減收的風(fēng)險(xiǎn)[J].新視野，2013，（1）：28-31.

（責(zé)任編輯 吳曉妹）endprint