王奇才

地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)與購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)

王奇才

地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)，不僅是糾紛化解機(jī)制不斷健全和創(chuàng)新的一種形式，也表現(xiàn)了在績(jī)效合法性觀念的影響下，人民調(diào)解的復(fù)興乃至政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)是地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容之一。

人民調(diào)解；公共產(chǎn)品；地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)；績(jī)效合法性

近年來(lái)，人民調(diào)解一直是中國(guó)法學(xué)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，《人民調(diào)解法》在2011年1月1日正式施行也進(jìn)一步推動(dòng)了人民調(diào)解的重要性。在倡導(dǎo)和推動(dòng)人民調(diào)解的過(guò)程中，出現(xiàn)了一種值得注意的實(shí)踐，即地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的現(xiàn)象。①

本文試圖討論，政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的現(xiàn)象，意味著通過(guò)檢視人民調(diào)解服務(wù)在什么樣意義上是一種公共產(chǎn)品以及這種公共產(chǎn)品的供求機(jī)制、運(yùn)行方式和激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題，人們將可能獲得對(duì)當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理方式的一些更為深刻的認(rèn)識(shí)。相對(duì)于當(dāng)前的人民調(diào)解研究，地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)這一現(xiàn)象可能有助于我們更為深入地看待人民調(diào)解復(fù)興的原因和存在的局限性，從而對(duì)如何推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)特別是推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)有更好的思考。

一、人民調(diào)解研究的主要特點(diǎn)

在筆者看來(lái)，當(dāng)前關(guān)于人民調(diào)解的研究，主要有三個(gè)特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系處于人民調(diào)解研究的核心。在人民調(diào)解的研究中，人民調(diào)解的性質(zhì)及其附帶的組織形式和運(yùn)作模式的問(wèn)題始終是熱點(diǎn)，由此相關(guān)的是人民調(diào)解和人民調(diào)解組織是堅(jiān)持民間性還是向國(guó)家化過(guò)渡的問(wèn)題，或者說(shuō)人民調(diào)解的自治性甚至公共社會(huì)的性質(zhì)與人民調(diào)解的規(guī)范化、制度化、正式化甚至說(shuō)依附于國(guó)家之間是否存在緊張?！吨腥A人民共和國(guó)人民調(diào)解法》(以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》)將人民調(diào)解委員會(huì)定位為“依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”。但無(wú)論在《人民調(diào)解法》制定過(guò)程中，②還是在《人民調(diào)解法》出臺(tái)前后的學(xué)術(shù)討論和法律實(shí)踐中，③對(duì)于人民調(diào)解的性質(zhì)始終有著不同的看法。關(guān)于人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)走一種司法化、專(zhuān)業(yè)化的道路還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和促進(jìn)人民調(diào)解的民間性、群眾性的討論，以及人民調(diào)解的實(shí)踐特別是“大調(diào)解”概念提出后的人民調(diào)解是否存在過(guò)度司法化和行政化的傾向，④從研究方法上來(lái)看，其基本的討論框架是一種二元化的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，即僅由國(guó)家負(fù)責(zé)提供糾紛解決的公共產(chǎn)品，還是允許和支持社會(huì)自治，抑或政府與社會(huì)合作共同提供糾紛解決的公共產(chǎn)品。僅從政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的現(xiàn)象來(lái)看，如果把政府向私人和社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)視為公民社會(huì)發(fā)展的一種表現(xiàn)，⑤那么從國(guó)家與社會(huì)的二分框架來(lái)看，似乎政府向包括人民調(diào)解工作室在內(nèi)的各種人民調(diào)解組織購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)，應(yīng)當(dāng)屬于中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的一種表現(xiàn)。然而，問(wèn)題并不僅限于此。熊易寒通過(guò)人民調(diào)解工作室的實(shí)證研究認(rèn)為，人民調(diào)解工作室的運(yùn)作是國(guó)家與社會(huì)互相滲透的過(guò)程，人民調(diào)解的民間性是國(guó)家創(chuàng)制和經(jīng)營(yíng)的結(jié)果，人民調(diào)解組織在運(yùn)作中也在尋求與政府的合作并強(qiáng)化自身的權(quán)威。⑥

第二個(gè)特點(diǎn)是人民調(diào)解是群眾路線的合法性論述方式的組成部分。國(guó)家認(rèn)可、支持和發(fā)展人民調(diào)解的原因，在于人民調(diào)解體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨一貫以來(lái)的群眾路線的方針。“長(zhǎng)期的實(shí)踐已經(jīng)有力地證明，大量社會(huì)矛盾糾紛的及時(shí)、有效化解，大調(diào)解是最佳方式，堅(jiān)持群眾路線、依靠人民群眾是化解矛盾糾紛的鑰匙和法寶?！雹咦鳛榇笳{(diào)解的組成部分，人民調(diào)解的本質(zhì)就是群眾自治，人民調(diào)解代表群眾、植根群眾、服務(wù)群眾，意味著群眾自我管理、自我約束、自我服務(wù)。作為一種具有中國(guó)特色的糾紛解決方式，人民調(diào)解的中國(guó)特色之一就是人民調(diào)解是與群眾路線所體現(xiàn)的合法性論述方式密不可分的。群眾路線能夠在國(guó)家與社會(huì)之間、執(zhí)政黨與人民群眾之間架設(shè)起一種合法性的橋梁，克服官僚主義的弊端，從而是當(dāng)代中國(guó)政治合法性論述不可缺少的部分。⑧群眾路線的合法性論述方式，對(duì)于討論和解釋地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)這一具體現(xiàn)象或者說(shuō)機(jī)制來(lái)說(shuō)，并不具備充分的、直接的解釋力，特別是由于地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)實(shí)際上已經(jīng)在很大程度上把人民調(diào)解的功能交由受過(guò)培訓(xùn)的人民調(diào)解員甚至是專(zhuān)業(yè)律師來(lái)承擔(dān)，這已經(jīng)在一定程度上已經(jīng)不限于群眾自我管理、自我服務(wù)的特征。

第三個(gè)特點(diǎn)是人民調(diào)解被認(rèn)為是解決糾紛的一種有效機(jī)制和方式。人民調(diào)解復(fù)興的一個(gè)重要理由，就是人民調(diào)解在解決糾紛、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益等方面的確發(fā)揮了重要作用。按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解的對(duì)象是“民間糾紛”，人民調(diào)解所化解的大量糾紛，正好滿足了建設(shè)法治社會(huì)目標(biāo)所包含的將糾紛化解在第一線、建設(shè)基層法律服務(wù)體系、減輕群眾糾紛解決成本等要求。

針對(duì)上述特點(diǎn)，筆者認(rèn)為問(wèn)題在于，把目光集中于人民調(diào)解所體現(xiàn)的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、人民調(diào)解所體現(xiàn)的群眾路線的合法性論證方式、以及人民調(diào)解所發(fā)揮的糾紛解決的功能，對(duì)于人民調(diào)解的復(fù)興乃至政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)都具有一定的解釋力，但我們還需要一種理論來(lái)解釋政府特別是地方政府出資支持人民調(diào)解、承擔(dān)人民調(diào)解成本的動(dòng)力問(wèn)題，同時(shí)也揭示上述三個(gè)特點(diǎn)在購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)這一具體實(shí)踐中有否展現(xiàn)。我們也注意到，不同地方政府對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行支持的動(dòng)力是存在差異的。合乎邏輯的是，很多財(cái)力不足的地方政府對(duì)于為人民調(diào)解提供經(jīng)費(fèi)支持缺乏足夠動(dòng)力和辦法。不過(guò)，從經(jīng)費(fèi)問(wèn)題出發(fā)，我們不只是考察和回答了人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題本身，而是以此為線索，進(jìn)一步梳理地方政府看待人民調(diào)解的態(tài)度、地方政府與人民調(diào)解組織的關(guān)系以及通過(guò)地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)所體現(xiàn)的社會(huì)治理方式的創(chuàng)新。

筆者的基本判斷是，地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)現(xiàn)象的出現(xiàn)，至少是部分地方政府回應(yīng)了上述問(wèn)題的一種實(shí)踐。本文引入了績(jī)效合法性觀念的背景下地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的視角，試圖把社會(huì)治理方式創(chuàng)新、績(jī)效合法性和地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)這幾個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，而人民調(diào)解的復(fù)興特別是政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的現(xiàn)象，體現(xiàn)了在績(jī)效合法性觀念的影響下，人民調(diào)解的復(fù)興乃至政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)作為社會(huì)治理方式的創(chuàng)新，作為推進(jìn)法治建設(shè)的一部分，是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容之一。針對(duì)上述判斷，有三個(gè)問(wèn)題需要加以討論和說(shuō)明，即：人民調(diào)解在什么意義上是一種公共服務(wù)；政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的原因；政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的方式。通過(guò)上述問(wèn)題，我們可以看到人民調(diào)解研究進(jìn)路的解釋力和必要性。

二、人民調(diào)解的公共產(chǎn)品屬性

人們把人民調(diào)解視為多元化糾紛解決機(jī)制中的一種，或者也可以稱為一種非訴訟糾紛解決機(jī)制。糾紛解決首先是一種活動(dòng)，“是指在糾紛發(fā)生后，特定的解紛主體依據(jù)一定的規(guī)則和手段，消除沖突狀態(tài)、對(duì)損害進(jìn)行救濟(jì)、恢復(fù)秩序的活動(dòng)”。⑨其次，我們也可以把糾紛解決視為一種公共產(chǎn)品，這是從糾紛解決的經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)考察問(wèn)題。

按照公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的理論，一種公共產(chǎn)品需要具備的基本屬性在于：一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)它的消費(fèi)，具有非競(jìng)爭(zhēng)性；某些人對(duì)這一產(chǎn)品的利用，不會(huì)排斥另一些人對(duì)它的利用，具有非排他性。在《非訴訟糾紛解決機(jī)制(ADR)與訴訟互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)分析》⑩一文中，陳慰星論證了由于糾紛解決機(jī)構(gòu)并不能排除其他人使用糾紛解決服務(wù)，因而滿足了“非競(jìng)爭(zhēng)性”的要求，但由于糾紛解決產(chǎn)品存在價(jià)格機(jī)制方面的因素，獲取糾紛解決產(chǎn)品需要付費(fèi)，因此糾紛解決產(chǎn)品并不是一種薩繆爾森意義上的純公共產(chǎn)品(Pure Public Good)，而是一種非純公共產(chǎn)品(Non-Pure Public Good)或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品。基于公共產(chǎn)品研究已經(jīng)把研究的視域擴(kuò)寬到了非純公共產(chǎn)品研究，并且這種擴(kuò)展支持了我們對(duì)人民調(diào)解公共產(chǎn)品屬性的論證，筆者認(rèn)為上述論證已經(jīng)為本文的討論提供了基礎(chǔ)。

具體到人民調(diào)解之上，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解至少有兩方面的特點(diǎn)決定了它的公共產(chǎn)品屬性。第一個(gè)特點(diǎn)是人民調(diào)解的社區(qū)性屬性。社區(qū)性屬性雖然是跟人民調(diào)解的人民性相關(guān)的，強(qiáng)調(diào)了群眾路線的方面，但同時(shí)也表現(xiàn)了人民調(diào)解又是跟一定的社區(qū)和集體關(guān)聯(lián)的，《人民調(diào)解法》第八條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)?！倍@一點(diǎn)正是布坎南對(duì)公共產(chǎn)品的界定的要點(diǎn)之一，亦即由社區(qū)和集體所提供的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是一種公共產(chǎn)品。第二個(gè)特點(diǎn)是公益性的特點(diǎn)，《人民調(diào)解法》第八條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用?！边@也就使得人民調(diào)解在法律規(guī)定的層面排除了因?yàn)榧m紛解決產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制所帶來(lái)的排他性的問(wèn)題。如果按照公共產(chǎn)品理論關(guān)于一種產(chǎn)品具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性之一即可至少被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的觀點(diǎn)，那么人民調(diào)解已經(jīng)可以被視為一種公共產(chǎn)品。

上述討論解決了政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的概念前提的問(wèn)題。一如上文指出，本文的焦點(diǎn)并不在于政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的合理性和完善途徑。政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)是解決人民調(diào)解服務(wù)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的一種方式，關(guān)于如何把這種方式規(guī)范化，如何與《政府采購(gòu)法》銜接，這些的確是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。但一個(gè)至少同樣重要的問(wèn)題是，地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)為什么是一種社會(huì)治理方式的創(chuàng)新？按照《人民調(diào)解法》第六條的規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持人民調(diào)解工作?？h級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員按照國(guó)家規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)?！鄙鲜鲆?guī)定實(shí)際上已經(jīng)明確了地方政府對(duì)于人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的責(zé)任和義務(wù)，所存在的問(wèn)題似乎不過(guò)是地方政府因?yàn)橛^念上重視與否、人民調(diào)解在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用大小和地方財(cái)力差異的原因，對(duì)人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)支持和保障力度存在差異。并且，在《人民調(diào)解法》頒布之前，2007年7月9日，財(cái)政部和司法部就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見(jiàn)》。

如果從較為寬泛的角度來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不限于正式的合同式的購(gòu)買(mǎi)方式，合同承包、憑單、政府補(bǔ)助、公私合作等等都可以被視為政府購(gòu)買(mǎi)的方式。在筆者看來(lái)，地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)因應(yīng)了當(dāng)下理順國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府和社會(huì)治理創(chuàng)新的要求和趨勢(shì)。服務(wù)型政府明確了政府提供公民服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，政府是服務(wù)者，并且受公共服務(wù)體系改革思想的影響，政府所提供的某些公共服務(wù)可以轉(zhuǎn)交給社會(huì)和私人機(jī)構(gòu)來(lái)提供、由政府買(mǎi)單。社會(huì)治理創(chuàng)新則要求根據(jù)社會(huì)治理的新情況、新要求，改革傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式、方式和理念，創(chuàng)新社會(huì)治理的理念、知識(shí)、模式、技術(shù)和體制。

筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)不僅在形式上，也在實(shí)際結(jié)果上，契合了建設(shè)服務(wù)型政府和社會(huì)治理創(chuàng)新的要求。通過(guò)建立人民調(diào)解工作室和人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的制度建設(shè)，規(guī)范支付方式，提供支付標(biāo)準(zhǔn)，注重培訓(xùn)、引導(dǎo)和宣傳，甚至聘請(qǐng)執(zhí)業(yè)律師參與人民調(diào)解，以合同化為代表方式的政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)，在處理案件數(shù)量、涉案金額、辦案效果方面都取得了較好的效果，特別是既降低了老百姓解決糾紛的成本，又逐步提高了辦案的支付標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于改變?nèi)嗣裾{(diào)解員辦案投入和獲得報(bào)酬上的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)具有積極意義。

更進(jìn)一步，相對(duì)于這些積極意義，從理論上還有一些問(wèn)題需要討論。例如，人民調(diào)解組織例如人民調(diào)解工作室與政府的關(guān)系是一種什么樣的狀態(tài)？政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)在多元糾紛解決機(jī)制中處于什么樣的位置？政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)是否還有更深層次的原因？

三、復(fù)興人民調(diào)解與地方政府間競(jìng)爭(zhēng)

1.人民調(diào)解組織與政府的關(guān)系。提供公共服務(wù)的社會(huì)組織與政府的關(guān)系模式是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的一個(gè)重要內(nèi)容。按照承接公共服務(wù)的社會(huì)組織相對(duì)于作為購(gòu)買(mǎi)方的政府部門(mén)是否具有獨(dú)立性，分為獨(dú)立性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與依賴性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。按照購(gòu)買(mǎi)程序是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。由此有四種關(guān)系模式，即獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依附關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依附關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。

筆者認(rèn)為，就人民調(diào)解組織與政府的關(guān)系而言，盡管在《憲法》和《人民調(diào)解法》規(guī)定的意義上，人民調(diào)解組織是一種群眾性的組織，但在實(shí)踐中，人民調(diào)解組織特別是作為被購(gòu)買(mǎi)方的人民調(diào)解工作室，是由政府為了“購(gòu)買(mǎi)”人民調(diào)解服務(wù)而“建立”起來(lái)的。無(wú)論是設(shè)置在街道的人民調(diào)解工作室，還是設(shè)置在派出所和法院的人民調(diào)解工作室和人民調(diào)解窗口，均符合這個(gè)特征。政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的程序并未十分規(guī)范，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與《政府采購(gòu)法》的有效銜接。政府通過(guò)司法行政部門(mén)，通過(guò)對(duì)人民調(diào)解員的資格要求、培訓(xùn)和監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)人民調(diào)解組織的管理。上述特征，滿足了依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式的特征。這種關(guān)系模式服務(wù)于人民調(diào)解的政治功能。

2.人民調(diào)解的政治功能。地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)，并通過(guò)在法院和派出所設(shè)置人民調(diào)解窗口、把人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解無(wú)縫連接等各種方式，把這種購(gòu)買(mǎi)和支持納入到了多元糾紛解決機(jī)制之中。這些做法既有針對(duì)社會(huì)治理狀況的現(xiàn)實(shí)考慮，也有著重要的政治意義和考量。2014年10月23日通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！痹邳h中央的決議中專(zhuān)門(mén)討論人民調(diào)解問(wèn)題，將其作為法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中的一個(gè)重要方面，彰顯了人民調(diào)解的政治功能和政治意義。

一如上文指出的，人民調(diào)解在化解糾紛方面發(fā)揮了重要作用，建設(shè)法治社會(huì)也為人民調(diào)解提供了更為廣闊的空間和更為有效的保障機(jī)制。但我們的目光不能止于人民調(diào)解解決糾紛的數(shù)量和承擔(dān)的相關(guān)社會(huì)功能。人民調(diào)解有明確的政治目的和要求。人民調(diào)解是功能主義的，它不僅解決了社會(huì)轉(zhuǎn)型期訴訟爆炸帶來(lái)的社會(huì)功能方面的問(wèn)題，又關(guān)系到前文所說(shuō)的當(dāng)代中國(guó)政治的合法性論述的方面，發(fā)揮著調(diào)整社會(huì)關(guān)系、平衡社會(huì)利益、密切聯(lián)系群眾、貫徹群眾路線的政治功能。問(wèn)題在于，從黨的路線方針轉(zhuǎn)化為地方政府的貫徹實(shí)施，從黨中央、司法部等有關(guān)部委的的文件通知轉(zhuǎn)化為地方政府的具體措施和做法，其過(guò)程不僅受到地方政府治理能力特別是財(cái)政能力的影響，更為重要的是，地方政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的實(shí)踐表明，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅僅是跟地方政府的財(cái)政能力相關(guān)的，還跟地方政府的觀念，或者說(shuō)跟地方政府對(duì)大調(diào)解和人民調(diào)解的特定理解是相關(guān)的。

3.人民調(diào)解的復(fù)興與地方政府競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于地方政府而言，包括人民調(diào)解在內(nèi)的多元糾紛解決機(jī)制還是“績(jī)效錦標(biāo)賽”的重要組成部分。中央政府和地方政府對(duì)于健全糾紛化解機(jī)制、發(fā)展和創(chuàng)新糾紛解決具體方式的動(dòng)力和理解是存在差異的。如果說(shuō)中央政府有一個(gè)對(duì)于國(guó)內(nèi)外局勢(shì)的通盤(pán)的、更加全面的考慮，那么地方政府對(duì)于地方社會(huì)形勢(shì)和地方間差異可能更加敏感，因此，中央政府和地方政府在看待社會(huì)治理具體方式及其政治意義上存在差異不僅是合理的，而且也是必然的，而官員晉升的治官權(quán)掌握在中央則可能更加促進(jìn)了這種差異。

“績(jī)效錦標(biāo)賽”是對(duì)中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的一種概括。周黎安、周飛舟等人指出，地方主政官員競(jìng)相表現(xiàn)出好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效以獲得上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)和提拔是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的一個(gè)重要特點(diǎn)，這也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效上的地方政府競(jìng)爭(zhēng)的“錦標(biāo)賽”模式(championship contest)。

“績(jī)效錦標(biāo)賽”僅僅只考慮經(jīng)濟(jì)績(jī)效顯然是不夠的。首先，在中共十七大之后，中央反復(fù)提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)因而開(kāi)始被緊密聯(lián)系在一起，社會(huì)保障之類(lèi)的社會(huì)發(fā)展指標(biāo)占據(jù)了更加重要的位置。其次，我們還需要考慮強(qiáng)化人民調(diào)解工作所體現(xiàn)出來(lái)的政府績(jī)效上的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。2011年4月22日，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院等16個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，依法調(diào)解，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的作用，建立大調(diào)解平臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨委和各級(jí)政府對(duì)人民調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督功能，把矛盾糾紛大調(diào)解工作定為績(jī)效考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。尤其是對(duì)于地方司法行政機(jī)關(guān)而言，由于其承擔(dān)著指導(dǎo)、推動(dòng)人民調(diào)解發(fā)展的工作職能，人民調(diào)解工作做得好不好成為了部門(mén)工作績(jī)效的一個(gè)重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

在筆者看來(lái)，“績(jī)效錦標(biāo)賽”模式能夠說(shuō)明地方政府復(fù)興人民調(diào)解的原因和動(dòng)力。不獨(dú)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，地方政府同樣開(kāi)始注重在社會(huì)治理、法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)中成為優(yōu)異者，糾紛解決領(lǐng)域注重執(zhí)行率的提高、上訪率的下降乃至人民調(diào)解率的上升等都成為了政府績(jī)效優(yōu)異的指標(biāo)之一。也有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)把法治GDP視為相對(duì)于經(jīng)濟(jì)GDP更值得追求的政績(jī)觀。

4.人民調(diào)解與績(jī)效合法性。需要指出的是，上述現(xiàn)象出現(xiàn)的觀念前提是績(jī)效合法性。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，所謂“績(jī)效合法性”，按照趙鼎新的觀點(diǎn)是指“一個(gè)政權(quán)統(tǒng)治權(quán)力的合法性來(lái)自于該政權(quán)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和/或著道德功績(jī)以及捍衛(wèi)領(lǐng)土的能力?！粋€(gè)政權(quán)的政績(jī)合法性會(huì)促進(jìn)實(shí)用理性(例如，由常識(shí)而非形式/理論思考所輔助的工具理性)的發(fā)展?！?/p>

在筆者看來(lái)，績(jī)效合法性的概念對(duì)于本文討論人民調(diào)解以及政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的意義至少在于以下兩個(gè)方面。

第一，績(jī)效合法性關(guān)注為人民帶來(lái)切實(shí)的利益?？?jī)效合法性與群眾路線的合法性同樣注重人民群眾的利益和感受，但又有所不同。對(duì)政府績(jī)效的理解，政府、官員和人民群眾不僅在邏輯上而且實(shí)際上都存在差異。例如，作為一種“新”的治理方式、治理思想的政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)，無(wú)論在形式上(例如社會(huì)治理方式的創(chuàng)新)和實(shí)質(zhì)上(例如社會(huì)糾紛數(shù)量的下降)都滿足了政府績(jī)效的目標(biāo)要求，對(duì)于人民調(diào)解員而言則可能解決了組織形式、身份和經(jīng)費(fèi)支持的問(wèn)題，對(duì)于老百姓而言則可能獲得了免費(fèi)的(或者低成本的)、更加便利甚至更有效的糾紛解決方式。

第二，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)是在績(jī)效合法性的基礎(chǔ)上展開(kāi)的，地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)也不例外。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和化解糾紛、維護(hù)社會(huì)公平正義都是績(jī)效的主要體現(xiàn)，是中央政府用來(lái)界定人民利益的重要方面，也是中央政府用來(lái)評(píng)估地方政府績(jī)效的重要指標(biāo)。人民調(diào)解的復(fù)興，政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)作為一種社會(huì)治理方式的創(chuàng)新，一方面回應(yīng)了調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、建設(shè)和諧社會(huì)的要求，另一方面也被認(rèn)為有利于降低糾紛解決成本、轉(zhuǎn)變政府形象、提升政府能力，能夠更好地幫助政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如果沒(méi)有績(jī)效合法性觀念的支持，人民調(diào)解的復(fù)興和政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)都不可能獲得穩(wěn)定的、有效的和長(zhǎng)期的支持。

(2)UAV+RIFD在制品信息采集需要RFID讀寫(xiě)器在飛行過(guò)程中能夠根據(jù)已知在制品暫存區(qū)的位置坐標(biāo)，通過(guò)RFID讀寫(xiě)器識(shí)別每一個(gè)在制品信息，因此設(shè)置了RFID讀寫(xiě)器識(shí)別的適應(yīng)度函數(shù)來(lái)解決在制品信息采集問(wèn)題，確保在UAV的飛行路徑中能夠讀取到各個(gè)在制品暫存區(qū)。

注：

①參見(jiàn)范愉《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第489—491頁(yè)；胡潔人《群體性糾紛的“救生艇”——新型城市社區(qū)人民調(diào)解工作室研究》，載《法治論壇》2009年第2期；張永進(jìn)《中國(guó)調(diào)解工作室制度研究——基于上海與廣安模式的考察》，載《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第3期；靜安區(qū)大調(diào)解課題組《試論大調(diào)解工作格局的經(jīng)費(fèi)保障》，載吳志明主編《大調(diào)解-應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾凸顯的東方經(jīng)驗(yàn)》，法律出版社2010年版；等。地方政府的規(guī)定，例如廣東省《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》(粵府辦〔2012〕48號(hào))，相關(guān)的媒體報(bào)道有：《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)街道組建機(jī)構(gòu) 本市人民調(diào)解走向?qū)I(yè)化》，載《新民晚報(bào)》2004年11月28日，http://news.sina.com.cn/c/2004-11-28/14254371457s.shtml；吳濤、高文新：《〈人民調(diào)解法〉凸顯七大亮點(diǎn)》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2010年12月28日；潘一峰、徐墉：《杭州要買(mǎi)公共服務(wù)大餐送給市民》，載《杭州日?qǐng)?bào)》2010年11月18日；等。

②參見(jiàn)范愉《〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉評(píng)析》，載《法學(xué)家》2011年第2期。

③參見(jiàn)范愉《〈人民調(diào)解法〉：讓人民調(diào)解回歸民間》，載《中國(guó)法律發(fā)展評(píng)論》2010年第6期；周望《轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解：三個(gè)悖論——兼評(píng)〈人民調(diào)解法〉》，載《社會(huì)科學(xué)》2011年第10期。

⑥熊易寒：《人民調(diào)解的社會(huì)化與再組織——對(duì)上海市楊伯壽工作室的個(gè)案分析》，載《社會(huì)》2006年第6期。

⑦參見(jiàn)詹菊生《推進(jìn)大調(diào)解，堅(jiān)持群眾路線是法寶》，載《人民法院報(bào)》2011年5月11日。

⑧參見(jiàn)郭為桂《群眾路線與現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)》，載《東南學(xué)術(shù)》2011年第4期。

⑨范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第71頁(yè)。

⑩陳慰星：《非訴訟糾紛解決機(jī)制(ADR)與訴訟互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)分析》》，載《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2006年第3期。

〔責(zé)任編輯：李杏〕

LocalCompetitiononBuildingRuleofLawandPurchaseforPeople’sMediationService

WangQicai

Local government purchase for People’s Mediation service, are not only a way for the improving and innovation of dispute settlement mechanism, but more importantly, based on the notion of performance legitimacy, the revival of People’s Mediation and local government purchase for People’s Mediation service especially, also plays a part in the local competition on builing Rule of Law.

People’s Mediation; public good; local competition on built Rule of Law; performance legitimacy

王奇才，吉林大學(xué)法學(xué)院講師、博士 長(zhǎng)春 130012

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1001-8263(2014)12-0100-06