王超

摘 要：近幾年在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施過程中，也出現(xiàn)了許多新的問題，其中城鎮(zhèn)建設和產業(yè)發(fā)展不協(xié)調較為突出。本文從城市與產業(yè)的關系入手，產城分離的主要表現(xiàn)人口壓力、職住分離、產城互動不足、新老城區(qū)功能銜接困難，并且結合產城分離的原因進行分析，認為，推動產城融合必須要解決人、城市、產業(yè)之間的關系，加強新城區(qū)功能和設施建設。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；職住分離；產城分離

一、引言

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化速度加快，到2013年末我國城鎮(zhèn)化率達到53.7%。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式表現(xiàn)為依靠土地買賣和依賴大城市發(fā)展為特點，雖然城鎮(zhèn)化率較高，但是目前城鎮(zhèn)化發(fā)展模式會造成資源浪費、用地緊張等“大城市病”，有悖于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。所以在新型城鎮(zhèn)化的帶動下，我國各地區(qū)建立了不同層次的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)雖然帶動了城市與工業(yè)的發(fā)展，卻導致了城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化、“產城脫離”，無法滿足新型城鎮(zhèn)化的需求。所以“產城融合”成為每個城市發(fā)展中亟需解決的問題。

二、新型城鎮(zhèn)化中“產城融合”的必要性

一座城市最基本的要素組成就是產業(yè)和人口，沒有產業(yè)就沒有就業(yè)，沒有就業(yè)就沒有人口的轉移。在新型城鎮(zhèn)化的驅動下，我國各地區(qū)建立了不同層次的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)滿足了規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的需求，帶動了當?shù)氐墓I(yè)發(fā)展，卻導致城鎮(zhèn)化進程落后于工業(yè)化進程、城鄉(xiāng)收入差距增大。“產”與“城”的脫離，滿足不了新型城鎮(zhèn)化的需求?！爱a城融合”實際上是指，產業(yè)與城市融合發(fā)展，產業(yè)發(fā)展以城市為基礎，城市發(fā)展以產業(yè)為保障。達到人、產業(yè)、城市之間和諧、持續(xù)的發(fā)展模式。在新型城鎮(zhèn)化進程當中“產城融合”是必要的。“產城融合”有利于城市土地集約，產業(yè)聚集；有利于增加就業(yè)人數(shù)，避免盲目城市化所帶來的用工不足的現(xiàn)象；有利于城市基礎設施建設，促進城鄉(xiāng)一體化。推動“產城融合”也就意味著不僅要重視發(fā)展高新技術產業(yè)，而且要推動高污染、高消耗產業(yè)轉型升級。在城市功能分區(qū)中，工業(yè)扮演了生產者的角色，城市則扮演了消費者的角色，城市發(fā)展要以產業(yè)為支撐，產業(yè)發(fā)展要以城市為依靠。雙方在發(fā)展上必須協(xié)調同步，才能順應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，有效避免新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化同步發(fā)展中的所產生的一系列經(jīng)濟問題。

三、我國產城融合的問題

（一）人口壓力大，城市公共基礎設施功能薄弱。人口是一座城市發(fā)展的基礎，城市的大型公共設施的建設又是吸引人口遷移的重要因素。在實施的過程中，一方面大型公共設施的選址和功能導向是由政府決定的，但是政府受到自身財力、實力和空間需求的影響，造成公共設施從規(guī)模、功能、性質等標準的下降。這就可能導致城市在建設公共設施時，只注重項目本身的配套功能建設，從而忽視了商業(yè)、生活、辦公等從屬功能的完善，因而無法滿足城市新城區(qū)發(fā)展的要求。另一方面，在我國實行的是“誰開發(fā)，誰配套”的開發(fā)管理模式，這就導致了配套設施分散和規(guī)模小等問題，未能給城市發(fā)展帶來集聚的效果。

近年來，新城區(qū)的建設成為各個地市推進城鎮(zhèn)化進程的首要任務，任何一個新城區(qū)的建設都要經(jīng)歷從無到有的過程。此外，由于政府對新城區(qū)圈地范圍較大，因而包含了周邊許多農村區(qū)域，使大量農村人口“一夜之間”成為城鎮(zhèn)人口，這種虛假的城鎮(zhèn)化無法保證產城融合目標的實現(xiàn)。以鄭州市新區(qū)為例，鄭州新區(qū)包括鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、鄭州國際航空港區(qū)、中牟縣。該區(qū)范圍內有農村人口57.8萬人，政府將面臨大量農村人口安置問題。據(jù)資料統(tǒng)計，鄭州新區(qū)經(jīng)過十年的建設，除了中牟縣還保留了原有的社會基礎設施以外，鄭州新區(qū)的教育、體育、醫(yī)療等體現(xiàn)城市社會服務設施的缺口依然很大。對于一個現(xiàn)代化的新區(qū)來說，社會服務設施相對薄弱，城市功能有待進一步完善。

（二）新房入住率低，職住分離現(xiàn)象嚴重。新房入住率和職住分離比是判斷產城融合的重要指標。按照國際慣例，商品房空置率在5%—10%之間為合理，10%—20%之間為危險區(qū)間，20%以上為嚴重積壓區(qū)。鄭州東區(qū)被稱為“鬼城”，據(jù)2011年調研數(shù)據(jù)統(tǒng)計，區(qū)內商品房空置率為50%，較為偏遠的地方新房空置率為60%—70%。

職住比是指本區(qū)內上班人數(shù)與居住人數(shù)的比例關系，國際上產城融合較為合理的職住比為50%—60%。但是在我國，特別是發(fā)達和較發(fā)達的城市，城市新區(qū)的建設以房地產為先，房地產商受利益所驅動往往急于預售房屋，購房者基于炒房心里，首先購置居于新區(qū)核心有升值價值的房產。當政府職能部門和產業(yè)遷入新區(qū)時，核心地位的房產早已預售一空。房價增長速度過快，導致真正在新區(qū)工作的職工買不起住房，因此上班只能往返于新老城區(qū)之間。職住分離使新房空置率居高不下，加劇了“鬼城”的形成，也間接造成交通擁擠。

（三）產城互動不夠。新區(qū)的產業(yè)布局應該結合城市的發(fā)展定位來規(guī)劃，規(guī)定入住產業(yè)的門檻，保證產業(yè)間既有競爭又有合作。但由于新區(qū)建設初期，缺乏經(jīng)驗和技術指導，只能摸著石頭過河，勢必會導致一些錯誤的產生。降低入駐產業(yè)門檻，使得園區(qū)缺乏帶頭產業(yè)和核心競爭力，造成產業(yè)之間一盤散沙，產業(yè)之間互動能力差。這不僅達不到預期規(guī)劃，更不會促進產城融合的發(fā)展，以鄭州新區(qū)為例，從2009年至今，經(jīng)過十幾年的建設，鄭州新區(qū)形成了五大功能區(qū)，但是產業(yè)分布和產業(yè)聚集還有許多不足的地方。

鄭州新區(qū)產業(yè)一覽表

數(shù)據(jù)來源：《鄭州新區(qū)產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（2010）

四、關于城市新區(qū)產城融合的改進措施

（一）合理利用人力資源優(yōu)勢，構建城市、產業(yè)、人和諧發(fā)展模式。在城鎮(zhèn)化進程高速推進的同時，越來越多的農村勞動力從土地中解放出來，其中包含了大量的農村勞動力。有些村莊土地被征用，農民失去經(jīng)濟來源，而且村莊也成為城中村，這部分農村剩余勞動力的就業(yè)問題成為城市新區(qū)產城融合亟需解決的問題之一。如果這部分剩余勞動力外出務工，不但會造成新區(qū)的人力資源流失和新區(qū)產業(yè)發(fā)展速度降低，還會產生“留守兒童”和“空巢老人”等一系列問題。為了解決這些問題，首先政府應該發(fā)揮引導職能，健全社會保障體制，為農村剩余勞動力轉移提供寬松的環(huán)境，提供可靠的就業(yè)信息；政府應該設立專項資金，對于培訓中的農民給于經(jīng)濟補貼，對于農民自主創(chuàng)業(yè)的要縮減貸款的環(huán)節(jié)。其次，改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)二元對立實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，讓進城務工的農民享受同等的社會福利。再次，大量的農村居民遷入大城市，會造成城市擁堵加劇，教育和醫(yī)療資源緊缺；大城市的集聚效應可能會造成“馬太效應”。所以體制的改革要全面的進行，在改革戶籍制度的同時，也要對醫(yī)療，教育，社會保障等方面改革。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化才能更好的促進“產城融合”的發(fā)展。endprint

（二）加強新區(qū)社會服務功能建設。我國大部分城市的新區(qū)建設往往都忽略了社會服務的功能，滿足不了新區(qū)居民的各項需求。因此今后一個較長的時間要把社會服務建設作為重點。在這方面有幾點建議，第一，城市新區(qū)社會服務功能的發(fā)展既要強調協(xié)調，又要強調與時俱進。第二，要制定完善新區(qū)社會服務事業(yè)的規(guī)劃，國內可以借鑒上海浦東新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，制定城市新區(qū)社會服務發(fā)展計劃，要有針對性，要涉及到不同層次的群體。第三，要加強政府、市場和城市之間協(xié)同合作。除了基本的公共服務由政府提供外，其它的社會服務由非政府組織或者私人提供，政府要起到一個監(jiān)督的作用。再者要大力扶持新區(qū)繼續(xù)的社會服務建設，并健全發(fā)展機制。第四，要完善社會運作機制，要做到“政府主導、社會參與、市場運作”的格局。

（三）新區(qū)建設與功能用地混合使用。新區(qū)的建設，就內部而言要保持城市的各項功能的均衡，這樣才能實現(xiàn)城市功能的獨立化和空間環(huán)境生態(tài)化。一些傳統(tǒng)的城市受到雅典憲章的影響，對于雅典憲章中指出的“規(guī)劃城市的目的就是解決居住、工作、游憩、交通四大功能的正常運行?！边@一觀點有所誤解，誤解為每種功能都要有一個特定的區(qū)域，因而造成城市各項功能用地的空間割裂。為了保證新區(qū)的城市功能合理配置，可以參考雅典憲章所述的功能進行分類組織，在保證主導產業(yè)用地的情況下，對剩余土地進行合理規(guī)劃和布局，可以兼顧其它功能的有機融合。以鄭州新區(qū)為例，組團發(fā)展是鄭州新區(qū)建設的發(fā)展模式，每個組團內部都應該有產業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、市政基礎設施等，在組團內要滿足居民各種日常生活所需，在組團功能區(qū)之間，則要通過交通網(wǎng)連接起來，并給城市以后的發(fā)展預留充足空間。

參考文獻：

[1] 王玨磊常州“鬼城”：造城運動導致新城區(qū)樓盤集中入住率極低二、三線城市地產經(jīng)濟再引質疑[N].時代周報，2013（31）：8

[2] 羅理章，張一.中國的城市化進程與城市中國[J].城市問題，2012（9）：9 -11

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[6] 吳海光.產城融合發(fā)展中的政府作用研究——以上海國際汽車城為例[D].上海交通大學 2013

[7] 彭彥強.區(qū)域經(jīng)濟一體化、地方政府合作與行政權協(xié)調[J].經(jīng)濟體制改革，2009，6.endprint

（二）加強新區(qū)社會服務功能建設。我國大部分城市的新區(qū)建設往往都忽略了社會服務的功能，滿足不了新區(qū)居民的各項需求。因此今后一個較長的時間要把社會服務建設作為重點。在這方面有幾點建議，第一，城市新區(qū)社會服務功能的發(fā)展既要強調協(xié)調，又要強調與時俱進。第二，要制定完善新區(qū)社會服務事業(yè)的規(guī)劃，國內可以借鑒上海浦東新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，制定城市新區(qū)社會服務發(fā)展計劃，要有針對性，要涉及到不同層次的群體。第三，要加強政府、市場和城市之間協(xié)同合作。除了基本的公共服務由政府提供外，其它的社會服務由非政府組織或者私人提供，政府要起到一個監(jiān)督的作用。再者要大力扶持新區(qū)繼續(xù)的社會服務建設，并健全發(fā)展機制。第四，要完善社會運作機制，要做到“政府主導、社會參與、市場運作”的格局。

（三）新區(qū)建設與功能用地混合使用。新區(qū)的建設，就內部而言要保持城市的各項功能的均衡，這樣才能實現(xiàn)城市功能的獨立化和空間環(huán)境生態(tài)化。一些傳統(tǒng)的城市受到雅典憲章的影響，對于雅典憲章中指出的“規(guī)劃城市的目的就是解決居住、工作、游憩、交通四大功能的正常運行?！边@一觀點有所誤解，誤解為每種功能都要有一個特定的區(qū)域，因而造成城市各項功能用地的空間割裂。為了保證新區(qū)的城市功能合理配置，可以參考雅典憲章所述的功能進行分類組織，在保證主導產業(yè)用地的情況下，對剩余土地進行合理規(guī)劃和布局，可以兼顧其它功能的有機融合。以鄭州新區(qū)為例，組團發(fā)展是鄭州新區(qū)建設的發(fā)展模式，每個組團內部都應該有產業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、市政基礎設施等，在組團內要滿足居民各種日常生活所需，在組團功能區(qū)之間，則要通過交通網(wǎng)連接起來，并給城市以后的發(fā)展預留充足空間。

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（二）加強新區(qū)社會服務功能建設。我國大部分城市的新區(qū)建設往往都忽略了社會服務的功能，滿足不了新區(qū)居民的各項需求。因此今后一個較長的時間要把社會服務建設作為重點。在這方面有幾點建議，第一，城市新區(qū)社會服務功能的發(fā)展既要強調協(xié)調，又要強調與時俱進。第二，要制定完善新區(qū)社會服務事業(yè)的規(guī)劃，國內可以借鑒上海浦東新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，制定城市新區(qū)社會服務發(fā)展計劃，要有針對性，要涉及到不同層次的群體。第三，要加強政府、市場和城市之間協(xié)同合作。除了基本的公共服務由政府提供外，其它的社會服務由非政府組織或者私人提供，政府要起到一個監(jiān)督的作用。再者要大力扶持新區(qū)繼續(xù)的社會服務建設，并健全發(fā)展機制。第四，要完善社會運作機制，要做到“政府主導、社會參與、市場運作”的格局。

（三）新區(qū)建設與功能用地混合使用。新區(qū)的建設，就內部而言要保持城市的各項功能的均衡，這樣才能實現(xiàn)城市功能的獨立化和空間環(huán)境生態(tài)化。一些傳統(tǒng)的城市受到雅典憲章的影響，對于雅典憲章中指出的“規(guī)劃城市的目的就是解決居住、工作、游憩、交通四大功能的正常運行?！边@一觀點有所誤解，誤解為每種功能都要有一個特定的區(qū)域，因而造成城市各項功能用地的空間割裂。為了保證新區(qū)的城市功能合理配置，可以參考雅典憲章所述的功能進行分類組織，在保證主導產業(yè)用地的情況下，對剩余土地進行合理規(guī)劃和布局，可以兼顧其它功能的有機融合。以鄭州新區(qū)為例，組團發(fā)展是鄭州新區(qū)建設的發(fā)展模式，每個組團內部都應該有產業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、市政基礎設施等，在組團內要滿足居民各種日常生活所需，在組團功能區(qū)之間，則要通過交通網(wǎng)連接起來，并給城市以后的發(fā)展預留充足空間。

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