張 宇

合作性治理語(yǔ)境中的政府能力厘定及其提升路徑*

張 宇

多元社會(huì)治理主體間的合作并不意味著政府能力的減弱或治理行為的弱化。在合作性治理語(yǔ)境中，政府能力的適用領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具有明確的邊界限制、政府能力的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)基于有限制的權(quán)力行使、政府能力的外顯應(yīng)當(dāng)是有效能的元治理公共角色。政府要在合作性治理過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須進(jìn)行政策創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)制度的路徑依賴；營(yíng)造合作型治理環(huán)境，彌補(bǔ)急劇轉(zhuǎn)型的社會(huì)斷層；推動(dòng)公共信息透明共享，減少合作共治的阻滯；構(gòu)筑社會(huì)財(cái)富共享機(jī)制，謀求弱勢(shì)群體的公平待遇等。

合作性治理；政府能力；路徑

黨的十八屆三中全會(huì)指出，提高社會(huì)治理能力必須“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边@是我國(guó)社會(huì)合作性治理基本框架的經(jīng)典描述。對(duì)處于轉(zhuǎn)型和改革關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)社會(huì)而言，這一創(chuàng)新性治理模式很難直接用“小政府、大社會(huì)”模式或“強(qiáng)”、“弱”政府管理理論來(lái)解釋。究其因由，主要在于西方新型公共管理模式以提高政府效率為初衷，并力圖回應(yīng)公眾對(duì)政府的合法性質(zhì)疑而逐漸成熟的理論體系；而當(dāng)今中國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系重構(gòu)卻是以實(shí)現(xiàn)公共利益、追求社會(huì)公平和正義為終極目標(biāo)。不同的目標(biāo)歸屬?zèng)Q定了我國(guó)社會(huì)合作性治理的模式應(yīng)有其適合中國(guó)語(yǔ)境的獨(dú)特性。為了實(shí)現(xiàn)多元主體之間的合作和社會(huì)治理效能的提升，無(wú)論是政府、社會(huì)，還是社區(qū)與居民都需要提升自身的能力，“政府統(tǒng)管包攬一切社會(huì)事務(wù)，或應(yīng)該由政府承擔(dān)卻又不管，均為不當(dāng)。”①事實(shí)上，依據(jù)從政府主導(dǎo)向社會(huì)、社區(qū)層面參與的演進(jìn)邏輯，政府能力不僅是社會(huì)合作性治理的基礎(chǔ)和前提，決定政府向社會(huì)放權(quán)的決策、方式與程度；也是政府權(quán)力清單的厘定以及向其他多元主體分權(quán)的依據(jù)。因此，在新的社會(huì)治理框架中對(duì)政府能力進(jìn)行新的更具契合性的界定，有其重要的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)：政府的規(guī)模可以變小，但力量卻絕不能減弱。同時(shí)，依此找出針對(duì)性的政府能力提升路徑：對(duì)于那些只有政府能夠完成的職責(zé)，政府不能輕易授權(quán)；對(duì)于那些能夠與社會(huì)合作治理的事務(wù)，政府則需堅(jiān)守其元治理之職；對(duì)于那些家庭和社區(qū)層面可以自為和自理的事務(wù)，政府則應(yīng)充分授權(quán)。質(zhì)言之，未來(lái)的公共事務(wù)治理應(yīng)該是一種建立在均衡能力基礎(chǔ)上的“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)公民”的合作治理圖景。

一、政府能力的強(qiáng)弱之辯

政府能力強(qiáng)弱一直都是學(xué)界爭(zhēng)論的重點(diǎn)，其焦點(diǎn)主要在于政府是否應(yīng)該有限、政府的權(quán)力應(yīng)控制在什么范圍之內(nèi)、政府是否應(yīng)該全能等問(wèn)題，雖歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)卻未能達(dá)成共識(shí)，論辯最后聚焦于強(qiáng)政府論和弱政府論之爭(zhēng)。

從早期的亞歷山大·漢密爾頓、李斯特到凱恩斯直至新凱恩斯主義代表人物菲利普斯等都是強(qiáng)政府論的支持者，贊成政府強(qiáng)力的干預(yù)和頂層制度設(shè)計(jì)對(duì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。阿瑟·劉易斯認(rèn)為，國(guó)家越落后，一個(gè)開(kāi)拓性政府的作用范圍越大，軟弱的政府不能維持其境內(nèi)的政治秩序。②亨廷頓也提出了“強(qiáng)大政府論”，他認(rèn)為，“欲根除國(guó)內(nèi)政治的動(dòng)蕩和衰朽，……必須樹(shù)立起強(qiáng)大的政府，舍此無(wú)他路可走……”③。托馬斯·格林主張用政府干預(yù)式的自由替代自由放任式的自由，認(rèn)為政府(國(guó)家)權(quán)力的增加并不意味著對(duì)個(gè)人自由的損耗，政府(國(guó)家)行使更多更大的權(quán)力，為全體成員謀取更多更好的利益，促進(jìn)全體社會(huì)成員所擁有的能力和力量的發(fā)揮，社會(huì)中存在的自由才能夠大增長(zhǎng)，每個(gè)成員才會(huì)越來(lái)越自由。唯此，政府(國(guó)家)不僅要干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，而且要干預(yù)社會(huì)生活，包括干預(yù)土地買(mǎi)賣、強(qiáng)迫實(shí)行教育、保護(hù)工人福利健康等。④凱恩斯在20世紀(jì)早期資本主義大蕭條的時(shí)代背景下更是提出：“政府(國(guó)家)能夠體現(xiàn)人民的意志，體現(xiàn)全社會(huì)的利益……政府行為的目標(biāo)是社會(huì)福利函數(shù)最大化?！雹荻搅?0、80年代，新凱恩斯主義者認(rèn)為政府干預(yù)是必須的，合作行為比個(gè)人主義最優(yōu)行為所選擇的結(jié)果更好，而政府是推動(dòng)和促進(jìn)合作的重要力量。他們相信政府可以而且應(yīng)該為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)而設(shè)計(jì)政策⑥，政府干預(yù)可以加速市場(chǎng)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)主體的投資信心和影響公眾預(yù)期等。但他們主張的政府干預(yù)是適度、溫和的干預(yù)。

弱政府論的觀點(diǎn)可以追溯到亞當(dāng)·斯密，他主張?jiān)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)資源的配置應(yīng)主要由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作在私人利益和社會(huì)利益之間造成了令人驚奇的統(tǒng)一?！啊谶@場(chǎng)合，像在其他許多場(chǎng)合一樣，他受著一只看不見(jiàn)的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。也并不因?yàn)槭欠浅鲇诒疽?，就?duì)社會(huì)有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益”⑦，仿佛一只“看不見(jiàn)的手”在指引；作為“看得見(jiàn)的手”的政府應(yīng)該采取放任的自由政策，而不能介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與個(gè)人事務(wù)。二戰(zhàn)以后福利國(guó)家漸露困窘，政府干預(yù)對(duì)于危機(jī)也無(wú)能為力，因此，弱政府的思潮日盛。弗里德曼肯定了福利國(guó)家的初衷，但對(duì)其執(zhí)行結(jié)果感到失望。在他看來(lái)，越來(lái)越強(qiáng)大的福利國(guó)家摧毀了自由市場(chǎng)給人們帶來(lái)的繁榮。如果市場(chǎng)是自發(fā)和自足的，政府干預(yù)就顯得毫無(wú)必要。“任何強(qiáng)制的形式都是不合適的。理性的情況是，在自由和充分討論的基礎(chǔ)上具有責(zé)任心的個(gè)人之間取得一致的意見(jiàn)?！雹喙苏J(rèn)為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和建構(gòu)的做法只能是一種理性的“致命的自負(fù)”⑨,將會(huì)“通往奴役之路”；政府只能在那些私域可能受到侵犯的地方發(fā)揮作用，否則政府統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)將會(huì)不可避免得導(dǎo)致極權(quán)主義。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為政府也是經(jīng)濟(jì)人，面對(duì)市場(chǎng)失靈，政府干預(yù)同樣存在隱患，政府可能存在自己的利益追求或被特殊利益集團(tuán)所操縱，“現(xiàn)代社會(huì)的主要問(wèn)題恰是出自政治制度”⑩。諾思提出了“政府悖論”，即“政府(國(guó)家)的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然后政府又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，因此，減少政府干預(yù)和建立有效產(chǎn)權(quán)制度是消解政府悖論的關(guān)鍵。諾齊克強(qiáng)調(diào)自由的價(jià)值，反對(duì)任何形式的政府干預(yù)，主張建立一個(gè)最弱意義的政府。而薩托利則認(rèn)為政府即便干預(yù)，其結(jié)果也很有限。當(dāng)然，他們并不是無(wú)政府主義者，而只是強(qiáng)調(diào)政府只從事那些有正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)從事的活動(dòng)。

強(qiáng)政府論和弱政府論各有其強(qiáng)力的理?yè)?jù)且對(duì)政治實(shí)踐起到了一定的影響作用。在中國(guó)，“精簡(jiǎn)政府”和“小政府”的設(shè)想隨著社會(huì)治理理念的推廣形成了一種政治壓力，但又難以通過(guò)具體的設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府常常處于兩難境地：一方面，政府希望在深化改革的過(guò)程中尋求治理方式的突破，回應(yīng)民主化的訴求，向社會(huì)充分授權(quán)，從而提升其合法性；另一方面，由于公民社會(huì)的不甚成熟，公民參與過(guò)程中非理性與無(wú)序狀態(tài)的出現(xiàn)，使政府不得不強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的控制。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的中國(guó)政治文化也對(duì)政府能力提出了不同于西方社會(huì)既有理論的要求，這也是十八大報(bào)告中“政府主導(dǎo)”之論述的主要緣由。事實(shí)上，為了推動(dòng)不同的權(quán)力主體參與社會(huì)治理過(guò)程，政府的作用是絕不能小覷的，要使政府與社會(huì)能夠真正地進(jìn)行合作性社會(huì)治理，用一般性的“強(qiáng)”、“弱”難以清晰界定新型治理模式中政府的應(yīng)然能力和功能，需要保留強(qiáng)弱政府理論各自的合理內(nèi)涵，對(duì)政府治理能力進(jìn)行重新的闡釋，進(jìn)而為未來(lái)的社會(huì)合作性治理奠定政府層面的能力基礎(chǔ)。

二、社會(huì)合作性治理過(guò)程中的政府能力厘定

社會(huì)治理過(guò)程為政府能力的重新界定提供了一種變革現(xiàn)實(shí)的框架，是一種積極的建構(gòu)以及對(duì)傳統(tǒng)的唯一主體角色和地位的一種反思，它試圖突破原有的話語(yǔ)場(chǎng)域，重新尋找政府行為的基點(diǎn)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。從地位上來(lái)講，政府不再居于中心地位，而是與多元社會(huì)治理主體較為平等的存在；從管理范圍上來(lái)講，政府不再延伸至公民生活的每個(gè)角落，而是從那些社會(huì)能夠自我治理或合作治理的事務(wù)中抽身而出；從管理的手段上來(lái)講，政府不再只是控制和支配，而是規(guī)則的制定者和合作行為的推動(dòng)者和激勵(lì)者；從管理的強(qiáng)度上來(lái)講，政府不再力求大而全，而是力求所管理之事務(wù)在結(jié)果上的有效性。政府的能力由此有了新的內(nèi)涵闡釋，即一種有邊界、有限制、有效能的元治理的能力。

首先，政府治理能力的適用領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具有明確的邊界限制?！熬推渥鳛橹刃蚧y(tǒng)治的一種條件而言，政府是國(guó)家的權(quán)威性表現(xiàn)形式。其正式功能包括制定法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律。”但是隨著政治經(jīng)濟(jì)文化條件的變遷和社會(huì)分工的復(fù)雜化程度提升，政府的活動(dòng)范圍有了巨大的拓展，政府的規(guī)模不斷擴(kuò)大。政府在生產(chǎn)和提供公共物品和公共服務(wù)、構(gòu)建公共福利體系以及制定公共政策等方面發(fā)揮著巨大的作用。但是，政治共同體的存在是因社會(huì)公眾的需求而產(chǎn)生的，政府從存在的那一天起所管理的對(duì)象就是那些社會(huì)機(jī)體無(wú)法完成的公共事務(wù)。從政府存在的理由進(jìn)行政府管理領(lǐng)域的劃界可見(jiàn)，政府無(wú)需也不應(yīng)介入所有公共事務(wù)，而是為了保障社會(huì)公眾的生存和自由而存在并運(yùn)行?；氐秸戏ㄐ灾疽约罢钠鹪?，基于自由、平等和獨(dú)立的個(gè)體的同意組成的共同體在采取任何公共行動(dòng)之前都要獲得個(gè)體的同意，因此，政府總是受到約束的，政府的職能應(yīng)該有明確而適當(dāng)?shù)倪吔纾赫疅o(wú)法、無(wú)需也不可能全面干預(yù)社會(huì)公眾的生活；但對(duì)于那些社會(huì)層面無(wú)法自行有效解決的問(wèn)題則必須有所作為，如公共危機(jī)事件的出現(xiàn)或國(guó)防外交政策的制定等。強(qiáng)化并提升政府能力首先需要政府回歸到那些本來(lái)就應(yīng)該由政府作為而卻因政府事務(wù)過(guò)于繁雜被忽略的職能之中，同時(shí)從那些社會(huì)公眾可以自主治理的事務(wù)中抽身，轉(zhuǎn)而成為純公共物品的供給者和公共服務(wù)均等化的保障者。

其次，政府能力的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)基于有限制的權(quán)力行使。由于政府權(quán)力的合法性來(lái)自個(gè)人自然權(quán)利的讓渡，政府在任何情況下都需要以不侵犯任何個(gè)體為前提保證共同體中個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，政府權(quán)力總是受到個(gè)人自然權(quán)利的限制，并盡全力保護(hù)個(gè)人權(quán)利，在此過(guò)程中生成的權(quán)力延伸需要得到社會(huì)成員的同意與進(jìn)一步授權(quán)。如果出現(xiàn)沒(méi)有合法性依據(jù)的機(jī)構(gòu)膨脹和效率低下的情況，則會(huì)直接影響政府主導(dǎo)地位的合法性?！缎姓S可法》的頒布實(shí)行是我國(guó)限制政府權(quán)力的一種有效嘗試，從規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上規(guī)范性地制約了政府的擴(kuò)張，有利于全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，也適應(yīng)了社會(huì)治理創(chuàng)新對(duì)管理主體多元化的需求。但是，有限政府與有效政府并不對(duì)立，政府需要使自己在有限的邊界內(nèi)最大限度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，以“有限政府”提供“無(wú)限服務(wù)”，即使用有效的公共資源，在法律制度許可的范圍內(nèi)有效地解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)沖突，使社會(huì)公眾在自由的公共空間里幸福生活是政府的責(zé)任。因此，有效運(yùn)行政府的有限權(quán)力形成了一種強(qiáng)政府治理能力。

再次，政府能力的外顯應(yīng)當(dāng)是有效能的元治理公共角色。政府公共權(quán)力向社會(huì)的回歸并不是無(wú)限的，需要堅(jiān)守制度設(shè)計(jì)的元治理角色。元治理指的是作為“治理的治理”，旨在對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組合治理機(jī)制。杰索普指出，“雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能，但政府還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力。”政府需要通過(guò)程序設(shè)計(jì)確立哪些人、通過(guò)哪些方式、使用何種治理工具將公共資源分配給誰(shuí)，進(jìn)而保證結(jié)果的正義。無(wú)論如何，政府至少要在政治上設(shè)計(jì)民意表達(dá)的多元途徑，提供來(lái)自社會(huì)不同階層的利益主體表達(dá)異質(zhì)性需求的可能并創(chuàng)設(shè)和保護(hù)一個(gè)開(kāi)放的公共領(lǐng)域讓關(guān)于政策問(wèn)題的論爭(zhēng)得以進(jìn)行；在社會(huì)生活上完成外交、國(guó)防等純公共物品供給，并制定元政策使其他種類的公共物品得到恰當(dāng)和充足的供給；在經(jīng)濟(jì)上為培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展制定規(guī)則，消除壟斷，強(qiáng)化監(jiān)管；在行政管理上保證對(duì)權(quán)力的全方位監(jiān)控，確保信息公開(kāi)并促使人力資源的健康持續(xù)發(fā)展；在國(guó)際間合作上培育區(qū)域性和國(guó)際間聯(lián)合、尋求全球性目標(biāo)。這些領(lǐng)域政府不僅需要保留自己的權(quán)力，而且還必須保證這些權(quán)力運(yùn)行的有效性，從而保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)合作性治理過(guò)程中政府能力的提升路徑

在社會(huì)合作性治理的語(yǔ)境中，對(duì)政府能力的重新界定意味著政府需要采取相應(yīng)的行動(dòng)使自己扮演好有邊界、有限制、有效能的元治理角色，在那些社會(huì)組織、市場(chǎng)、社區(qū)、公民等其他治理主體無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域顯現(xiàn)出自己的有效性，進(jìn)而能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、契約失靈、社會(huì)失靈以及志愿失靈等其他主體的種種內(nèi)生性的缺陷。一個(gè)有能力的政府才能夠真誠(chéng)地與其他主體平等對(duì)話合作，建構(gòu)起社會(huì)合作性治理的框架?；诖耍枰谟邢薜姆秶鷥?nèi)有效地采取行動(dòng)，成為主導(dǎo)性的社會(huì)治理主體。

第一，進(jìn)行政策創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)制度的路徑依賴?！耙豁?xiàng)技術(shù)或制度系統(tǒng)的演變是具有正反饋機(jī)制的隨機(jī)非線性動(dòng)態(tài)過(guò)程，即一項(xiàng)技術(shù)或一種制度一旦為某種偶然事件所影響而被選定，其自我強(qiáng)化機(jī)制就會(huì)使其沿著既定的路徑或軌道演化下去，即使面臨更優(yōu)的替代技術(shù)或制度選擇，既定的路徑也難以發(fā)生改變?！边@種路徑依賴，無(wú)論良性與否，均為社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期演化的結(jié)果，其形成的慣性不通過(guò)強(qiáng)力的阻止而不能中斷，由此，政府必須要承擔(dān)起打破傳統(tǒng)制度路徑依賴的主責(zé)，這也是衡量政府能力有效與否的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。因?yàn)槠渌暮献髦黧w，如社會(huì)、居民、社區(qū)、企業(yè)都無(wú)法對(duì)傳統(tǒng)制度的運(yùn)行自發(fā)地采取無(wú)爭(zhēng)端和無(wú)利益沖突的集體行動(dòng)。如果聽(tīng)任舊的社會(huì)管理模式中某些制度的非良性路徑之慣性一直延續(xù)并發(fā)生作用，勢(shì)必與其他社會(huì)治理主體產(chǎn)生沖突，也會(huì)造成社會(huì)公眾對(duì)政府能力的質(zhì)疑，甚至?xí)绊懝妼?duì)新的制度的信任，從而影響新的治理范式下的合作。就政府而言，需要采取的行動(dòng)則是結(jié)合服務(wù)型政府的構(gòu)建，以公民為中心制定一系列創(chuàng)新性的政策，從而在漸進(jìn)改革的過(guò)程中起到中斷原有政策平衡的作用。比如《國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》中關(guān)于“公共利益”爭(zhēng)議的司法仲裁和允許農(nóng)地入市以及宅基地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新型政策都是政府基于服務(wù)的理念對(duì)現(xiàn)行土地制度的突破與創(chuàng)新，打破了原有土地制度在所有權(quán)和使用權(quán)上的局囿；允許外來(lái)人口的子女就近入學(xué)和異地高考政策的實(shí)施，部分消減了城鄉(xiāng)二元戶籍制度在公民教育權(quán)上的持續(xù)性差異；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的政策設(shè)計(jì)有效地分流了星級(jí)公辦醫(yī)院的就醫(yī)壓力，平價(jià)藥物的供給和貼心就近的服務(wù)改變?nèi)藗兊木歪t(yī)行為選擇。

第二，營(yíng)造合作型治理環(huán)境，彌補(bǔ)急劇轉(zhuǎn)型的社會(huì)斷層?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，社會(huì)合作性治理作為一種新的公共行動(dòng)，其實(shí)施依靠的是“……一種‘三位一體’——調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)、契約政策、公共討論論壇，即一種關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目合作伙伴和發(fā)達(dá)的商洽模式的明確談判，也就是對(duì)協(xié)調(diào)、靈活性和適應(yīng)性的褒揚(yáng)以及促進(jìn)程序和所提供服務(wù)的差異化?！币簿褪钦f(shuō)，社會(huì)合作性治理是充分考慮個(gè)體的多樣性和差別化利益訴求的。如果期望政府不再高高在上，而成為親民的有真誠(chéng)合作姿態(tài)的治理主體之一，就需要引領(lǐng)社會(huì)共同營(yíng)造一種合作性治理的環(huán)境，即民主參與和協(xié)商對(duì)話的政府與社會(huì)關(guān)系，靈活應(yīng)變折中型的政策設(shè)計(jì)，以及有利他取向的積極投入政治生活和社區(qū)事務(wù)的居民，彼此圍繞政策議題形成互動(dòng)；有共同謀求公共利益的動(dòng)機(jī)、愿意在個(gè)人利益上退讓；活躍的非政府組織連接分散的原子化個(gè)體進(jìn)入公共話語(yǔ)場(chǎng)域。當(dāng)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，社會(huì)分層不斷明顯，階層間流動(dòng)因制度設(shè)計(jì)、不同階層所占據(jù)的政治經(jīng)濟(jì)文化資源的非流動(dòng)性而出現(xiàn)了某種程度的固化，由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果就是社會(huì)斷層現(xiàn)象的出現(xiàn)，部分社會(huì)個(gè)體沒(méi)有進(jìn)入上一社會(huì)階層的途徑，又缺少原有階層的特質(zhì)，他們成為了邊緣群體，游走在城鄉(xiāng)之間、大小城市之間以及不同地區(qū)之間。由于沒(méi)有附著在某一社會(huì)階層的能力或意愿，他們的利益訴求被感知的程度很弱，對(duì)于合作性治理環(huán)境的形成是一種反作用力。其中一種不可忽略的社會(huì)斷層表象出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)世界，部分網(wǎng)民不愿融入現(xiàn)實(shí)世界，過(guò)分依賴虛擬社區(qū)而生存，因而無(wú)法融入合作性治理之中，即使在虛擬世界中他們也常常欠缺理性和有序，從網(wǎng)絡(luò)論壇中對(duì)公共觀點(diǎn)非此即彼的判斷與辯論可見(jiàn)一斑。這種反作用力的消解絕非政府以外的治理主體能夠承擔(dān)的，因?yàn)檎窃叩闹贫ㄕ撸?fù)責(zé)制定集體行動(dòng)的規(guī)則和社會(huì)總資源的配置，其元治理角色不可替代。如果要想彌補(bǔ)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)斷層，將原子化的個(gè)體都聚集在公共場(chǎng)域之中，不因大多數(shù)人的利益而犧牲任何少數(shù)群體的訴求，只有由政府從元政策的層面來(lái)預(yù)設(shè)每個(gè)人的在場(chǎng)和每個(gè)人的表達(dá)可能，將游離于外的不遵從及反對(duì)轉(zhuǎn)化為參與的程序、規(guī)則、行動(dòng)及意愿。

第三，推動(dòng)公共信息透明共享，減少合作共治的阻滯。信息是一種權(quán)力。信息公開(kāi)是民主政治建構(gòu)和公共權(quán)力在不同治理主體之間分享的前提，信息持有狀態(tài)的改變勢(shì)必帶來(lái)權(quán)威和權(quán)力狀態(tài)的變遷，只有獲取了公共信息，才能談得上民主和公民參與，才有多元主體的合作。在社會(huì)合作性治理的語(yǔ)境中，要實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間的合作共治，就要打破原有的信息不對(duì)稱狀態(tài)，形成公共信息共享機(jī)制，從而使不同的主體在參與社會(huì)治理時(shí)能夠充分實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)。信息對(duì)于政府的結(jié)構(gòu)和能力而言有著巨大的政治經(jīng)濟(jì)層面的含義，在政府作為唯一管理主體的時(shí)代，集權(quán)式的管理模式本身與信息的封閉及壟斷相契合，官僚制作為常用的組織形態(tài)往往會(huì)形成對(duì)信息交流的扭曲，每一層級(jí)為了自身的利益都有存在過(guò)濾或改變?cè)行畔⒌目赡?，精英式的決策模式使政府沒(méi)有尋求完全信息和與利益相關(guān)者分享信息的動(dòng)力，因此民主和合作受到了極大的阻礙。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展以及合作時(shí)代到來(lái)，每一個(gè)參與主體都有著了解信息的動(dòng)機(jī)且能夠零成本或低成本獲取某些信息，進(jìn)而擁有公共權(quán)力，多元主體之間的合作正是順應(yīng)了這種信息狀態(tài)的改變。但是，公共信息并不會(huì)就此自動(dòng)地流動(dòng)起來(lái)，相反會(huì)遭到來(lái)自政府或原有信息壟斷者的阻擋，如政府在原有的管理體系中完全可以設(shè)置網(wǎng)關(guān)和網(wǎng)管來(lái)持續(xù)信息的壟斷。那種以為網(wǎng)絡(luò)和信息社會(huì)必然帶來(lái)權(quán)力分享的觀點(diǎn)多少帶有“科技管理主義”的色彩，政府通過(guò)信息壟斷獲取的權(quán)力和權(quán)威仍需要政府自身來(lái)打破。事實(shí)上，只有政府主導(dǎo)政治系統(tǒng)的開(kāi)放才能打破信息原有的疆界，消除信息壟斷造成的權(quán)力分享障礙，使信息呈現(xiàn)透明與流動(dòng)的質(zhì)態(tài)，為合作共治提供條件。政府應(yīng)負(fù)起推動(dòng)公共信息流動(dòng)、透明、開(kāi)放、共享的主責(zé)，政府從集權(quán)走向民主的改變實(shí)際上就是對(duì)信息壟斷的改變，尤其是與公民分享那些民生性政策議題改變了政策議題從中心—邊緣的信息傳播轉(zhuǎn)為無(wú)中心的信息全方位流動(dòng)，是來(lái)自頂層設(shè)計(jì)對(duì)公民參與和公共協(xié)商的一種回應(yīng)，政府的這種行動(dòng)對(duì)于其他主體也是一個(gè)政治社會(huì)化的過(guò)程，其他治理主體也會(huì)理解公共信息的本質(zhì)，從而不試圖壟斷信息資源，才能建構(gòu)起與他者真誠(chéng)、平等相處以及合作的治理圖景。

第四，構(gòu)筑社會(huì)財(cái)富共享機(jī)制，謀求弱勢(shì)群體的公平待遇。多元主體合作進(jìn)行社會(huì)治理的主要目的在于維護(hù)社會(huì)公眾的基本權(quán)利，改善民生性服務(wù)的供給模式與效果。公共行動(dòng)者在合作過(guò)程中需要一個(gè)互惠和公平的價(jià)值指南，即人人共享、普遍受益、個(gè)個(gè)有尊嚴(yán)，其內(nèi)隱的邏輯就是中國(guó)夢(mèng)所包含的權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)筑社會(huì)財(cái)富共享機(jī)制，引導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)這些理念。實(shí)際上，只有建立了社會(huì)財(cái)富共享機(jī)制，才能提升社會(huì)的合作程度，提高社會(huì)粘性?！罢峭ㄟ^(guò)建立在社會(huì)成員的需要和潛能性基礎(chǔ)上的社會(huì)聯(lián)合，每一個(gè)人才能分享其他人表現(xiàn)出來(lái)的天賦才能的總和。”質(zhì)言之，“共享”就應(yīng)當(dāng)“結(jié)束犧牲一切人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的狀況，……使所有人共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利”；普惠的核心是每一個(gè)社會(huì)成員都有能力、也有可能的途徑獲得社會(huì)財(cái)富的分享；而要想實(shí)現(xiàn)個(gè)體的尊嚴(yán)，就要消除明顯的社會(huì)階層差異，不能允許某個(gè)群體或個(gè)體過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而存在壟斷或綁架公共政策的可能。目前隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，社會(huì)個(gè)體與群體之間實(shí)然的差異已然形成，政府可以適當(dāng)選用強(qiáng)制性政策工具，如管制、公共企業(yè)與直接提供等手段，通過(guò)政策優(yōu)惠引導(dǎo)或規(guī)范群體間差異的消弭，如通過(guò)提高公共企業(yè)收益進(jìn)入社會(huì)保障的比重使最大多數(shù)人享受改革開(kāi)放的紅利，通過(guò)提高義務(wù)教育的質(zhì)量、擴(kuò)大范圍、提升效能等手段最大限度地挖掘個(gè)體的潛能；通過(guò)社會(huì)保障政策向弱勢(shì)群體的傾斜、加大各類補(bǔ)貼使受惠者比重最大化。對(duì)于持公平價(jià)值取向的社會(huì)主義社會(huì)而言，公平的價(jià)值觀高于對(duì)效率的追求。同時(shí)，在制定民生性政策時(shí)，著重關(guān)注那些居于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，推動(dòng)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、民族間的均等化，在基本權(quán)利和基本生存條件上滿足所有社會(huì)成員的需求。保證弱勢(shì)群體能夠獲得各類公共物品的充分供給成為了一個(gè)政府是否有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府有責(zé)任設(shè)置一個(gè)底線保護(hù)其公民不因金錢(qián)、地位、出身，以及受教育程度的差異而被排斥在外。

注：

①【美】伍德羅·威爾遜：《行政學(xué)研究》，《國(guó)外政治學(xué)》1988年第1期。

②參見(jiàn)【美】W.阿瑟·劉易斯《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》，周師銘等譯，三聯(lián)書(shū)店1999年版，第520、516頁(yè)。

③【美】塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書(shū)·新知出版社1988年版，中譯本序第5頁(yè)。

④何汝壁、伊承哲：《西方政治思想史》，甘肅人民出版社1989年版，第531頁(yè)。

⑤麻寶斌：《公共利益與政府職能》，吉林人民出版社2003年版，第228頁(yè)。

⑥【美】約瑟夫·E.斯蒂格利茨、卡爾·E.沃爾什：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(下冊(cè))，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第826頁(yè)。

⑦【美】亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究(下)》，郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書(shū)館1979年版，第27頁(yè)。

⑧【美】米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，商務(wù)印書(shū)館1986年版，第27頁(yè)。

⑨【美】弗里德里?！ゑT·哈耶克：《致命的自負(fù)》，馮克利、胡晉華等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第73頁(yè)。

⑩【美】詹姆斯·布坎南：《自由市場(chǎng)與國(guó)家》，吳良健等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第110頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

OntheClarificationofGovernmentAbilityandItsImprovingPathintheContextofCooperativeGovernance

ZhangYu

The cooperation among multi-social governing subjects does not mean the weakening of government ability or enfeebling of governing behavior. In the context of cooperative governance, the scope of application for government ability should have clear boundary limit, the operation of the government ability should be based on restricted power enforcement, and the embodiment of government ability should play the public role of meta governing. If the government wants to take the lead in the cooperative governance, it should make policy innovation to break through the path reliance of traditional institutions, create cooperative governing environment to make up the social fault caused by the rapid transformation, facilitate transparency and sharing of public information to reduce the retardant against cooperative governance, and to construct social wealth sharing mechanism to seek for the equal treatment towards the vulnerable groups.

cooperative governance; government ability; path

*本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“提升公民政策參與有序性的路徑研究”(14BZZ021)、教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“重大民生決策中公民參與的有序性研究——基于社會(huì)主義協(xié)商民主的視角”(13YJA810018)的階段性成果。

張宇，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院副教授、南京大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站博士后 江蘇揚(yáng)州 225127

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1001-8263(2014)08-0095-06