蔣國寶 吳望星 馮曉虹

深化審批改革須抓審批、服務(wù)、監(jiān)管三主線

蔣國寶 吳望星 馮曉虹

深化行政審批制度改革是2014年浙江省確定的四大改革重點(diǎn)之一。今年年初，根據(jù)省、寧波市審批制度改革精神，奉化市堅(jiān)持以課題研究帶路，通過深入調(diào)查摸清本市行政審批的現(xiàn)狀和問題以及學(xué)習(xí)了解先行先試地區(qū)行政審批制度改革的做法，初步梳理出行政審批制度改革的一些主要內(nèi)容和思路，并在此基礎(chǔ)上制定了2014年行政審批改革工作方案，以此指導(dǎo)和深化推進(jìn)行政審批制度改革。

行政審批改革進(jìn)程

近年來，奉化市把行政審批改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生服務(wù)的重點(diǎn)，積極借鑒吸收外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合市情實(shí)際不斷探索和推進(jìn)行政審批改革。2008年，開展了以“二集中二到位”為主的行政審批職能歸并改革，審批事項(xiàng)授權(quán)審批科辦理并集中進(jìn)駐行政服務(wù)中心受理，全市各職能部門共梳理行政審批事項(xiàng)676項(xiàng)，其中561個(gè)事項(xiàng)進(jìn)駐到市行政服務(wù)中心；2009年，開展了行政審批事項(xiàng)清理和審批提速專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)駐行政服務(wù)中心的事項(xiàng)承諾期限比法定提速57%，比原承諾期限提速31%；2010年，全面開展了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并根據(jù)寧波市衛(wèi)星城市試點(diǎn)的要求向溪口下放審批權(quán)限，建立了溪口行政審批和資源配置中心；2011年，開展基本建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批，建立了以6+1和6+X會商會審為主的聯(lián)合審批工作機(jī)制，開展了以項(xiàng)目清理、服務(wù)承諾、建立信用等級為主要內(nèi)容的涉行政審批中介機(jī)構(gòu)管理工作；2012年，實(shí)行投資項(xiàng)目模擬審批，建立鎮(zhèn)街道代理代辦工作機(jī)制；2013年，全市開展了以“減少審批事項(xiàng)、簡化環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、提高窗口既受理又辦理的比例”為重點(diǎn)的新一輪行政審批制度改革，全市審批事項(xiàng)削減到413項(xiàng)，其中399項(xiàng)進(jìn)駐中心，進(jìn)駐率提高到97%，窗口直接簽批辦結(jié)率由過去的80%提高到90%?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)進(jìn)一步簡化優(yōu)化，全市涉及基建項(xiàng)目審批的11個(gè)部門17個(gè)事項(xiàng)的審批環(huán)節(jié)和流程在特定范圍內(nèi)得到了簡化優(yōu)化，同時(shí)還對基本建設(shè)項(xiàng)目施工圖實(shí)行聯(lián)合審查、相關(guān)基建項(xiàng)目實(shí)行聯(lián)合竣工驗(yàn)收。另外，還在行政服務(wù)中心辦事大廳開展OSM現(xiàn)場管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進(jìn)窗口標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

通過多年的努力，審批事項(xiàng)進(jìn)一步削減，審批流程進(jìn)一步優(yōu)化，特別是集中審批、并聯(lián)審批、模擬審批方面有力推進(jìn)，在提高審批辦事效率、提高審批服務(wù)水平上起到了積極的作用。

亟待解決的主要問題

審批中心服務(wù)窗口按部門設(shè)置，服務(wù)模式亟待轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)今審批工作定位是以方便部門履行審批職責(zé)為主的“一門式”審批，各部門之間各自為政。審批服務(wù)中心服務(wù)窗口仍按職能部門分類設(shè)置而不是按業(yè)務(wù)分類進(jìn)行部門組合設(shè)置，企業(yè)或群眾辦事必須熟悉辦事流程和環(huán)節(jié)，且要一站一站去多個(gè)窗口辦理。受場地限制，行政審批服務(wù)中心被分成多個(gè)分中心，地點(diǎn)分散，中介機(jī)構(gòu)無法進(jìn)駐。此外，奉化審批制度改革雖然提出了“二集中二到位”的要求，但仍有一些審批事項(xiàng)未進(jìn)入到行政審批中心，一些職能部門對審批中心窗口人員授權(quán)不夠到位，一些審批事項(xiàng)仍然要回到職能部門流轉(zhuǎn)辦理。

審批事項(xiàng)和流程有待簡化，審批速度有待進(jìn)一步提高。相對于改革先行地區(qū)來說，奉化目前的審批事項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)仍然較多，審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)仍有減化、簡化的空間。一些審批事項(xiàng)還存在部門之間互為審批前置的現(xiàn)象，包括中介前置和部門之間的前置。如外資工業(yè)項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)須提供土地合同，要獲取土地就須參加土地“招拍掛”，而參加“招拍掛”的資格條件則須是境內(nèi)注冊的企業(yè)法人，注冊境內(nèi)企業(yè)法人必須有注冊地，而要有注冊地則必須要獲取土地完成項(xiàng)目建設(shè)。又如做環(huán)評時(shí)，環(huán)評中介機(jī)構(gòu)要求提供項(xiàng)目批文，而實(shí)際上，項(xiàng)目一般要在通過環(huán)評后才能立項(xiàng)。審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)多，審批職能交叉和互為前置以及審批中介服務(wù)不到位，直接影響了審批速度的提升。

重批輕管現(xiàn)象比較普遍，批后監(jiān)管出現(xiàn)缺位和不到位。主要表現(xiàn)在：一是部門習(xí)慣于以審代管，對批后監(jiān)管不夠重視，存在審批監(jiān)管一手強(qiáng)一手弱的現(xiàn)象。二是批管分離體制不健全。一些職能部門內(nèi)部審批和監(jiān)管職能歸并未到位，批后監(jiān)管職能未能落實(shí)到具體責(zé)任科室和個(gè)人。另外，在當(dāng)前“誰審批誰監(jiān)管”的體制下，職能部門同時(shí)擁有審批和監(jiān)管權(quán)，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，難于主動(dòng)、客觀地對自身審批工作進(jìn)行部門內(nèi)部監(jiān)管。三是批管環(huán)節(jié)信息溝通銜接不暢導(dǎo)致監(jiān)管不到位。當(dāng)前，一些審批事項(xiàng)的審批環(huán)節(jié)和監(jiān)管環(huán)節(jié)分屬于不同的部門，由于多部門聯(lián)合審批和監(jiān)管機(jī)制又尚不健全，同時(shí)電子政務(wù)平臺建設(shè)滯后，審批業(yè)務(wù)信息化應(yīng)用水平低，一個(gè)部門審批完成后的相關(guān)信息不能及時(shí)傳遞到后續(xù)審批或監(jiān)管部門，后續(xù)審批和后續(xù)監(jiān)管部門不能有效地獲得前面審批的全面信息，因此造成部分環(huán)節(jié)監(jiān)管不及時(shí)、不到位甚至缺位。

深化改革目標(biāo)和思路

從奉化實(shí)際來看，行政審批制度改革必須抓住三條主線（審批、服務(wù)、監(jiān)管），推動(dòng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)（精簡規(guī)范、公開透明、服務(wù)便民、監(jiān)管高效），即以建立規(guī)范、陽光、便民、高效的行政審批體系為目標(biāo)，以提高基本建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)類事項(xiàng)行政審批監(jiān)管為重點(diǎn)，以現(xiàn)代電子信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺為依托，堅(jiān)持硬設(shè)施和軟環(huán)境建設(shè)、體制創(chuàng)新和機(jī)制完善二手同時(shí)抓，大力實(shí)施清權(quán)簡政、優(yōu)化創(chuàng)新審批流程和方式、完善電子政務(wù)平臺和行政服務(wù)中心設(shè)施，著力推動(dòng)部門職能重心從重審批為主轉(zhuǎn)移到提升服務(wù)和加強(qiáng)監(jiān)管上，努力為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

以簡政減權(quán)為著力點(diǎn)，積極推動(dòng)部門職能重心轉(zhuǎn)移。實(shí)施權(quán)力清單制度，根據(jù)全省實(shí)施權(quán)力清單工作的總體部署，進(jìn)一步精簡和規(guī)范審批事項(xiàng)。制定“審批前置清單”，對權(quán)力清單保留的各項(xiàng)審批事項(xiàng)的前置條件進(jìn)行一次再梳理，制定審批前置清單，疏通關(guān)鍵環(huán)節(jié)和流程。探索實(shí)施企業(yè)投資負(fù)面清單，實(shí)行非禁即入，同時(shí)配合擴(kuò)大備案制范圍。

以便利群眾辦事為導(dǎo)向，優(yōu)化完善審批硬件設(shè)施。打破各職能部門界限，按審批業(yè)務(wù)類別對審批流程、審批窗口進(jìn)行整合和重組，實(shí)現(xiàn)由一門式審批向一口式審批轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)是做好市行政審批服務(wù)中心功能布局和設(shè)施完善、按業(yè)務(wù)類別設(shè)置聯(lián)審聯(lián)辦窗口。一是完善市行政審批服務(wù)中心功能布局和設(shè)施。二是按一口式審批要求，按審批業(yè)務(wù)類別對進(jìn)駐行政審批中心的職能部門進(jìn)行適當(dāng)組合。三是設(shè)立中介超市，擇優(yōu)選擇中介機(jī)構(gòu)進(jìn)駐市行政服務(wù)中心；制定《建設(shè)項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)管理辦法》。

以提高審批速度為目標(biāo)，加快完善和創(chuàng)新審批機(jī)制。完善基本建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的不同階段，建立不同的聯(lián)合審批機(jī)制。實(shí)行多證聯(lián)辦，對企業(yè)設(shè)立涉及的工商注冊登記、組織機(jī)構(gòu)代碼、稅務(wù)登記等實(shí)行集中統(tǒng)一受理、并行辦理。簡化、優(yōu)化審批流程，推進(jìn)工商注冊登記便利化改革。對出讓土地工業(yè)類項(xiàng)目承諾審批制，探索“零等待”的行政審批方式。強(qiáng)化代理代辦服務(wù)，明確審批代辦代理服務(wù)職能，建立全程代理代辦機(jī)制，實(shí)行全過程代理代辦服務(wù)。

以強(qiáng)化監(jiān)管為重點(diǎn)，加快完善批管對接和責(zé)任機(jī)制。建立批管無縫銜接機(jī)制，進(jìn)一步完善審批后續(xù)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，明確監(jiān)管科室、監(jiān)管方式和執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任。建立行政審批信息傳遞制度，審批部門應(yīng)在審批完成后立即通報(bào)相關(guān)信息，并實(shí)施跟蹤管理。推行掛牌公示制度，對基本建設(shè)類項(xiàng)目、掛牌出讓的礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目、使用政府資金的建設(shè)項(xiàng)目，及時(shí)在項(xiàng)目現(xiàn)場掛牌公示。完善行政審批監(jiān)察和問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)制度和責(zé)任追究制度，制定《行政審批問責(zé)暫行辦法》。

以規(guī)范透明為目標(biāo)，加快推進(jìn)網(wǎng)上審批服務(wù)平臺建設(shè)。升級改造行政審批網(wǎng)，加快建設(shè)網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批。推進(jìn)審批政務(wù)公開，依托電子政務(wù)平臺，在審批網(wǎng)上公布審批事項(xiàng)、審批流程和審批結(jié)果以及監(jiān)管結(jié)果。健全完善審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對審批事項(xiàng)全程網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范行為。

以增強(qiáng)審批環(huán)境保障為前提，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)“二集中二到位”。加大職能歸并力度，進(jìn)一步推進(jìn)各職能部門內(nèi)部行政審批職能向?qū)徟剖壹信渲?，督促全市所有審批事?xiàng)進(jìn)入市行政審批中心。落實(shí)進(jìn)駐人員授權(quán)到位，每一項(xiàng)審批事項(xiàng)都明確審批首席代表。對一般性事項(xiàng)，授權(quán)窗口人員當(dāng)場辦理；所有行政審批事項(xiàng)的受理、審核、收費(fèi)、發(fā)證等，都必須在市行政服務(wù)中心服務(wù)窗口集中辦理。

作者：蔣國寶,奉化市政府黨組成員、奉化市發(fā)展和改革局局長；吳望星,奉化市發(fā)展和改革局副局長；馮曉虹,奉化市發(fā)展和改革局總經(jīng)濟(jì)師